PPP模式解读

杭州精英在线系列课件

认知PPP模式

井敏

中央党校政法教研部副教授

课程前言

这一讲的题目是“认知PPP模式”。从2014年以来，在中国的基础设施建设领域中一个最热门的词汇是非PPP模式莫属了，不仅仅是从中央政府，在国务院常务会议上经常可以看到PPP模式这一概念，包括各部委也密集出台了一系列的文件，地方政府也给予了非常积极的响应，PPP已成为中国基础设施建设的一个重要或是主要的机制安排，下面就来回顾一下这样一个过程。

2013年7月31日，李克强总理在主持国务院研究推进政府向社会力量购买公共服务的常务会议上就明确表示，要放开市场准入，释放改革红利，将适合市场化方式提供的公共服务事项交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业来承担。

党的十八届三中全会也提出，要推广政府购买服务，凡属事务性的管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

2014年10月24日召开的另外一次国务院常务会议上，李克强总理也明确表示要积极推广PPP模式，接下来的5月13日，再次召开的国务院常务会议上就开始部署推广PPP模式，一周之后国务院办公厅就转发了由财政部、发改委、央行联合下发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。这一文件下发之后，财政部及发改委又密集出台了一系列的文件，包括财经76号文件《关于推广运用政府与社会资本合作模式问题的通知》、财经113号文《政府与社会资本合作模式操作指南》、财建90号《关于推进水污染防治领域政府与社会资本合作的实施意见》、国家发改委25号文件《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

在此背景下，2014年12月份，财政部还专门成立了一个叫政府与社会资本合作中心（PPP中心）。据财政部PPP中心的统计，到目前为止，全国各地已经推出的PPP的招商项目已接近5万亿规模，由此也验证了PPP模式已成为我国基础设施领域及环境污染防治领域的一个重要的机制安排。何为“PPP”？今天就来谈谈这个话题。

PPP与BOT和BT模式的关系

PPP模式起源于上个世纪80年代的英国，广义PPP以授予私人部门特许经营权为特征，包括BOT等多种形式。狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。

PPP模式分类

狭义的PPP不仅仅是一种融资机制，是政府与私营投资机构长期合作关系，公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程，更是一种管理机制、合作机制，它与BOT等其他模式在操作上有很大的不同。

BOT与PPP的共同点主要包括：①这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人；②两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的；③两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产作担保抵押。

BOT与PPP的区别主要包括：①组织机构设置不同，BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的，PPP模式是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果；②运行程序不同，两种模式的不同之处主要在项目前期，PPP模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目，PPP模式中政府始终参入其中，而在BOT模式中在特许协议签订之后政府对项目的影响力通常较弱。

PPP模式含义

PPP模式法律关系

所谓法律关系是法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系。或者说，法律关系是指被法律规范所调整的权利与义务关系。法律关系是以法律为前提而产生的社会关系，没有法律的规定，就不可能形成相应的法律关系。法律关系是以国家强制力作为保障的社会关系，当法律关系受到破坏时，国家会动用强制力进行矫正或恢复。法律关系由三要素构成，即法律关系的主体、法律关系的客体和法律关系的内容。 1、PPP模式的政策、法规和法律

浅析国内PPP模式实施现状以及存在的问题

随着我国市场经济的不断发展，公共服务领域对于亟需专业化、高效化的投资、建设和运营，因此PPP（政府和社会资本合作）模式在我国得到迅速发展。自2013年以来，PPP投资市场规模从低于100亿元上升到了1000亿元以上，其中能源、交通、水利和环境保护是PPP投资的主要领域。但在国内PPP实施过程中，仍然存在一些问题和挑战。

首先，PPP项目起步过慢。在PPP项目启动之后，往往需要长时间的运作、谈判和审批周期。由于公共领域的复杂性、区域性、风险性等因素，政府部门需要更多时间来把握PPP合作的规则、备案法规等方面内容使企业参与者非常难以忍受。时长久了，民营企业、社会资本会选择撤资，也就是放弃项目。这种困境，从一开始就卡住了PPP模式。

其次，PPP项目操作难度较大。PPP项目由于其不同于传统建设工程，它需要多方面的专业知识。在项目准备以及前期商谈的阶段，不同方面的专业人员和学科领域内的人员都需要参与进来，如金融、法律、审计和工程管理等，从操作层面来判断，还需要拥有敏锐的市场洞察力、政策解读力、资金运作力、与个股投融资没有区别，极易导致错误决策。

第三，风险分担透明度不足。虽然PPP模式是政府和社会资本共同承担风险，共同分享利益，但是在实际操作过程中，政府部门对PPP项目的风险规划和风险控制能力有显著的不足。政府和社会资本方在分配风险权责时需要达到协同效应，防止风险因素的文件甩锅。然而，在实际分配过程中，分配公平性和透明度都存在较大的问题。

最后，PPP项目现状一些地方过于复杂，不利于发展PPP。政策制定方面，我国PPP立法尚无详细的文件。现在，不同部门都在决策该领域的政策，应当让不同领域之间确定相关的PPP规则，建立相应的政策法规。在支持机构方面，目前缺乏专业、纯粹的支持金融体系对PPP模式的落地发展起到有力的推动作用。

走进PPP融资模式

日前30个省份地方两会密集召开，各地均提到要积极扩大有效投资，进一步加快重大项目建设，基建投资成为发力点。在政府投资能力有限的情况下，PPP模式被列为重点融资模式发展。本文就PPP模式的相关内容做一些介绍，带领大家走进当前这个最热的融资模式。

发展历程和概念认识

PPP模式即(Public-Private-Partnership)的缩写，通常被翻译成“公共私营合作制”。自十八届三中全会以来，我国政府大力发展PPP模式，2014年2月国家发改委启动PPP立法工作，5月财政部成立PPP工作领导小组。同年第三季度，福建、江苏、重庆等地密集推出PPP试点项目。

9月23日，财政部发布关于《关于推广政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）开篇指出：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报；政府部门负责基础设施和公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。这也是我们政府对PPP模式作出的明确定义。

2015年4月25日国务院通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，用制度创新激发民间投资活力，被认为是推进PPP发展的基本法规。8月份，多地纷纷设立百亿级产业基金，9月据《华夏时报》称，财政部表示将取消明股实债的基金安排，以股权形式投资PPP基金，规模为1500亿。12月4日发改委新闻稿称近日印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，对开展PPP模式提出了具体要求。

可以看出，在2016年积极财政政策推出、而政府又不出资的条件下，将社会资本引入投资计划会是主基调，而PPP模式就成了最佳选择。

认识PPP模式需要把握三个特征，那就是伙伴关系、利益共享、风险分担。在这种模式下，政府和社会资本是一种伙伴关系，都有着相同的目标——以最少的资源实现最大的产品或服务收益。同时，政府利用自己的经济主体优势尽可能减少社会资本承担的风险，保证其盈利，但是不允许其在项目执行过程中形成超额利润。在这种模式下，公共部门和私人组织实现双赢，减少了政府的财政压力、降低了社会的投资风险。