关于加强围填海造地管理有关问题的通知

国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知文章属性•【制定机关】国务院•【公布日期】2018.07.14•【文号】国发〔2018〕24号•【施行日期】2018.07.14•【效力等级】国务院规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】自然生态保护正文国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知国发〔2018〕24号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：滨海湿地（含沿海滩涂、河口、浅海、红树林、珊瑚礁等）是近海生物重要栖息繁殖地和鸟类迁徙中转站，是珍贵的湿地资源，具有重要的生态功能。

近年来，我国滨海湿地保护工作取得了一定成效，但由于长期以来的大规模围填海活动，滨海湿地大面积减少，自然岸线锐减，对海洋和陆地生态系统造成损害。

为切实提高滨海湿地保护水平，严格管控围填海活动，现通知如下。

一、总体要求（一）重大意义。

进一步加强滨海湿地保护，严格管控围填海活动，有利于严守海洋生态保护红线，改善海洋生态环境，提升生物多样性水平，维护国家生态安全；有利于深化自然资源资产管理体制改革和机制创新，促进陆海统筹与综合管理，构建国土空间开发保护新格局，推动实施海洋强国战略；有利于树立保护优先理念，实现人与自然和谐共生，构建海洋生态环境治理体系，推进生态文明建设。

（二）指导思想。

深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，严格落实党中央、国务院决策部署，坚持生态优先、绿色发展，坚持最严格的生态环境保护制度，切实转变“向海索地”的工作思路，统筹陆海国土空间开发保护，实现海洋资源严格保护、有效修复、集约利用，为全面加强生态环境保护、建设美丽中国作出贡献。

二、严控新增围填海造地（三）严控新增项目。

完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。

新增围填海项目要同步强化生态保护修复，边施工边修复，最大程度避免降低生态系统服务功能。

我国填海造地管理问题及对策探析填海造地是当前我国解决土地供需矛盾的重要途径之一，当前我国填海造地规模日益增加，但在填海造地管理存在一些问题，不利于沿海地区经济社会的可持续性发展。

为此，分析填海造地管理中存在的若干问题，并提出相应的对策，为完善我国围填海的管理提供政策建议。

标签：填海造地；管理问题；对策1我国填海造地管理存在的问题1.1填海造地海域与土地管理部门之间缺乏有效的协调机制填海造地在海域管理与土地管理之间存在矛盾，一方面，海域管理部门为了保护海域周边环境，从而控制填海造地规模；另一方面，土地管理部门为了扩大土地供给，而为填海造地提供便利。

目前，我国在填海造地的海域使用权与土地使用权转化方面，只是简单地规定通过换发土地使用权证书而确认土地使用权，并没有规定两者在法律程序上的衔接操作细则及转化后具体使用权人的确认。

海域管理与土地管理的矛盾与衔接问题，是急需解决的问题。

1.2填海造地的海域有偿使用成本仍然偏低填海造地的使用成本表现为海域使用金，它是国家出让海域资源的使用权而征收的一种权利金。

自2007年《关于加强海域使用金征收管理的通知》实施以后，我国所征收的海域使用金总额大幅度地增加。

据国家海洋局《海域使用管理公报》显示，2013年我国征收的海域使用金为108.9亿元，比2007年的29.6亿元基本翻了四倍。

但是填海造地所征收的海域使用金仅占相邻土地基准价的20%～30%，还远低于相邻土地出让价格。

过低的海域使用金征收标准会造成国家财政收入的流失，不利于人们分享海域开发带来的资源红利。

1.3填海造地的生态补偿机制缺失价值补偿是实现资源可持续开发的基础，而我国围填海造地的生态损失没有在价值补偿中得到反映。

我国现行的法律体制缺乏专门的法律作为填海造地生态成本补偿的法律保障，导致了填海造地生态补偿在实践中的不规范或缺失。

填海造地者并不承担其开发利用海域所造成的海洋生态环境破坏和海域其他权利人（如养殖户、渔民）经济损失的治理和赔偿费用，而是由周边海域分担其生态破坏的后果。

国家发展改革委、国家海洋局关于印发《围填海计划管理办法》的通知文章属性•【制定机关】国家海洋局,国家海洋局(已撤销)•【公布日期】2011.12.05•【文号】发改地区［2011］2929号•【施行日期】2011.12.05•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】海洋资源,环境保护综合规定正文国家发展改革委、国家海洋局关于印发《围填海计划管理办法》的通知（发改地区〔2011〕2929号）有关省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委、海洋厅（局）：为深入贯彻落实科学发展观，合理开发利用海域资源，整顿和规范围填海秩序，强化围填海计划管理，切实保护海洋生态环境，保障经济社会可持续发展，按照国务院领导同志批示精神，我们根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《国家发展改革委国家海洋局关于加强围填海规划计划管理的通知》（发改地区〔2009〕2976号）等相关法律和政策性文件，制定了《围填海计划管理办法》，现印发你们，请认真贯彻实施。

附：《围填海计划管理办法》国家发展改革委国家海洋局二〇一一年十二月五日围填海计划管理办法第一章总则第一条为提高围填海计划管理的科学性、规范性，根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《国家发展改革委国家海洋局关于加强围填海规划计划管理的通知》等相关法律和政策性文件，制定本办法。

第二条本办法适用于围填海计划的编报、下达、执行、监督考核等工作。

第三条围填海计划是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，是政府履行宏观调控、经济调节、公共服务职责的重要依据。

第四条围填海计划实行统一编制、分级管理，国家发展改革委和国家海洋局负责全国围填海计划的编制和管理。

沿海各省（自治区、直辖市）发展改革部门和海洋行政主管部门负责本级行政区域围填海计划指标建议的编报和围填海计划管理。

第五条围填海活动必须纳入围填海计划管理，围填海计划指标实行指令性管理，不得擅自突破。

第二章围填海计划的编报第六条全国围填海计划指标包括中央年度围填海计划指标和地方年度围填海计划指标两部分，上述两类指标均包括建设用围填海计划指标和农业用围填海计划指标。

2010年海域使用管理公报2011-05-18 | 作者：| 来源：国家海洋局| 【大中小】【打印】【关闭】概述2010年是“十一五”的收官之年。

全国各级海洋行政主管部门深入践行科学发展观，坚持把合理配置资源、保障经济发展作为第一要务，积极参与宏观调控，创新管理思路，突出管理重点，海域管理各项工作取得新进展。

新一轮海洋功能区划编制工作有序开展，全国海洋功能区划文本编制完成，省级海洋功能区划编制工作进展顺利。

围填海管理全面加强，围填海计划指标得到严格执行。

优先保障国家能源和交通等基础设施建设、重点海洋产业的用海需求，全年报国务院批准重大建设项目用海16个。

海上风电开发建设用海管理得到规范，海砂开采海域使用权市场化配置初显成效。

国家海域动态监视监测管理系统业务化运行工作扎实推进，海域使用权属数据整理工作取得阶段性成果。

“海域使用论证报告质量年”活动全面开展，海域使用论证监管工作力度不断加大。

海域海岸带整治与修复工作正式启动。

2010年全国颁发海域使用权证书2481本，确权海域面积19.38万公顷，征收海域使用金90.74亿元。

1 基本情况1.1 海洋功能区划江苏省海洋功能区划专家评审会充分发挥海洋功能区划统筹作用。

新一轮海洋功能区划编制工作有序开展，全国海洋功能区划文本编制完成，印发《省级海洋功能区划编制技术要求》，组织召开了广西壮族自治区、江苏省海洋功能区划专家评审会。

国家海洋局副局长张宏声开展海域管理专题调研成立由国务院有关部门、沿海省（自治区、直辖市）海洋厅（局）及有关研究单位推荐的44名专家组成的全国海洋功能区划专家委员会。

经国务院批准，下发《关于规范省级海洋功能区划修改工作的通知》，进一步明确了省级海洋功能区划修改的前提条件和报批程序。

1.2海域权属管理我国首个海砂开采海域使用权挂牌竞价成功进一步优化项目用海审批程序，提高审批工作效率，坚持把合理配置资源、保障经济发展作为第一要务，优先保障国家能源和交通等基础设施、重点海洋产业的用海需求，全年报国务院批准了16个重大建设项目用海。

围填海的生态环境问题及监管建议随着经济社会的发展，围填海已经成为一种常见的土地开发方式。

围填海是指通过填充海洋或者河流的方式，改变原有的水域地貌，把海域变成陆地。

围填海的方式对于生态环境造成的影响是巨大的。

本文将对围填海的生态环境问题进行分析，同时提出相应的监管建议。

围填海对生态环境造成的影响主要可以包括以下几个方面：1. 水体生态系统破坏：围填海直接破坏了原有的水域生态系统，海洋生物的栖息地和迁徙通道被破坏，很多物种受到了威胁甚至灭绝。

围填海还会导致水质变差，水体富营养化、酸化等问题，对水生物的生存和繁殖带来了不利影响。

2. 水资源利用不当：围填海会对原有的海洋资源进行破坏，包括对渔业资源的破坏以及对海水的过度利用。

围填海还会对地下水资源造成影响，导致地下水位下降，甚至引发海水倒灌等问题。

3. 生物多样性丧失：围填海改变了原有的海域地貌，导致当地的地貌和植被发生变化，这会对当地的生物多样性造成影响，导致很多特有种和生态系统丧失。

4. 自然灾害风险增加：围填海改变了原有的地质条件，往往会导致沿海地区的自然灾害风险增加，包括风暴潮、海啸、海岸侵蚀等问题。

面对围填海所带来的生态环境问题，需要加强相应的监管措施，以减少对生态环境的破坏。

以下是关于围填海的监管建议：1. 加强规划管理：相关部门要加强对围填海项目的规划管理，严格控制围填海的规模和范围，确保围填海的项目符合生态环境保护的要求。

2. 加强环境评估：对围填海项目进行严格的环境影响评估，评估项目对生态环境的影响，并提出相应的环境保护措施和修复方案。

3. 强化监督检查：相关部门要加强对围填海项目的监督检查，对违法行为和环境破坏行为进行严厉的处罚，确保围填海项目符合相关的法律法规和环境保护标准。

4. 促进科学技术支撑：加强对围填海技术的研究和开发，推动围填海工程的科学化、智能化，减少对生态环境的破坏。

5. 加强公众参与：在围填海项目的规划和决策过程中，要积极开展公众参与，听取社会各界的意见和建议，确保围填海项目符合公众的利益和环境保护的要求。

国土资源部、国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 国土资源部、国家海洋局关于加强围填海造地管理有关问题的通知（国土资发[2010]219号）沿海各省、自治区、直辖市国土资源厅 (国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局)、海洋厅 (局)，沿海副省级城市国土资源主管部门、海洋主管部门，国家土地督察北京、沈阳、上海、南京、济南、广州局，国家海洋局北海、东海、南海分局，部、局机关各司局：近年来，我国沿海地区经济社会持续快速发展，工业化、城镇化进程加快，建设用地、用海需求日益增大，围填海造地成为各地拓展发展空间、落实耕地占补平衡、促进经济持续较快发展的有效途径。

但是，个别地方未能统筹处理当前与长远、局部与全局的关系，管理不严，盲目和过度的围填海活动在一定程度上破坏了资源环境，也影响到国家宏观调控政策的有效实施。

沿海地区在我国经济社会发展中具有特殊重要的地位，合理开发利用海洋资源极为重要。

为深入贯彻落实科学发展观，统筹海陆资源利用，有序开发海洋资源，加强对围填海造地的管理，现将有关要求通知如下：一、充分发挥规划、区划对围填海造地的引导和管制作用沿海地区各级土地利用总体规划和海洋功能区划修编，应坚持统筹海陆资源利用的原则，综合考虑区域自然、社会、经济条件和发展要求，以符合岸线演变规律、保护资源环境、提高防灾减灾能力、保障国防安全为前提，科学确定开发利用方向，合理确定围填海造地的用途、规模、结构、布局和时序。

对用于非农业建设的，应严格控制建设用海和用地总规模，防止无序开发、过度利用。

土地利用总体规划和海洋功能区划涉及围填海造地的内容、范围和规模要相互衔接，近期围填海的规模、用途和布局要一致，远期围填海的利用方向不冲突。

国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》新华社北京7月25日电近日，国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（以下简称《通知》）。

《通知》指出，要深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，切实转变“向海索地”的工作思路，统筹陆海国土空间开发保护，实现海洋资源严格保护、有效修复、集约利用。

进一步加强滨海湿地保护，严格管控围填海活动，有利于严守海洋生态保护红线，改善海洋生态环境；有利于构建国土空间开发保护新格局，推动实施海洋强国战略；有利于构建海洋生态环境治理体系，推进生态文明建设。

《通知》重点明确了四个方面的政策要求：一是严控新增围填海造地。

完善围填海总量管控，严格审批程序。

取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目涉及围填海的按程序报批外，全面停止新增围填海项目审批。

二是加快处理围填海历史遗留问题。

自然资源部要会同国家发展改革委等有关部门在2018年底前完成全国围填海现状调查，查明违法违规围填海和围而未填情况。

沿海各省（区、市）要结合围填海专项督察情况，确定围填海历史遗留问题清单，2019年底前制定好处理方案。

对合法合规项目，已经完成围填海的原则上应集约利用；在2017年底前批准而尚未完成围填海的，最大限度控制围填海面积。

对违法违规项目，开展生态评估，进行生态损害赔偿和生态修复，对严重破坏海洋生态环境的坚决予以拆除。

三是加强海洋生态保护修复。

严守生态保护红线，确保海洋生态保护红线面积不减少、大陆自然岸线保有率不降低、海岛现有砂质岸线长度不缩短。

加强滨海湿地保护，将亟需保护的重要滨海湿地和重要物种栖息地纳入保护范围。

积极推进重大生态修复工程，逐步修复已经破坏的滨海湿地。

四是建立滨海湿地保护和围填海管控长效机制。

对全国湿地逐地块调查，建立动态监测系统，及时掌握滨海湿地及自然岸线的动态变化。

国家海洋局关于印发《2011年海域使用管理工作要点》的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 国家海洋局关于印发《2011年海域使用管理工作要点》的通知（国海管字〔2011〕28号）沿海省、自治区、直辖市海洋厅（局），计划单列市海洋局，局属各单位：现将《2011年海域使用管理工作要点》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

附件：2011年海域使用管理工作要点二○一一年一月十七日2011年海域使用管理工作要点2011年是“十二五”规划的开局之年，也是《海域使用管理法》颁布十周年。

全国海域管理工作总的要求是：以中共中央关于制定“十二五”规划的建议为指导，深入贯彻落实科学发展观，重点推进海洋功能区划编制、围填海管理、海域使用权市场化建设、海域整治和修复等四项工作，切实规范海域使用秩序，提高海洋开发、控制、综合管理能力，充分发挥海域管理在加快转变经济发展方式、促进海洋经济又好又快发展中的重要作用。

一、加强统筹协调，完成新一轮海洋功能区划编制工作（一）完成全国海洋功能区划编制和报批工作。

国家海洋局会同有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，在2002年国务院批准的《全国海洋功能区划》基础上，制定《全国海洋功能区划（2011－2020）》。

（二）完成省级海洋功能区划编制和报批工作。

省级海洋行政主管部门会同有关部门编制省级海洋功能区划，经国家海洋局组织有关部门开展成果评审后，由省级人民政府报国务院审批。

（三）严格实施海洋功能区划。

在全国和省级海洋功能区划修编得到国务院批准之前，必须严格执行现行海洋功能区划，任何单位和个人不得随意修改。

凡不符合全国和省级海洋功能区划的项目不予受理和审查。

国家发展改革委、国家海洋局关于加强围填海规划计划管理的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 国家发展改革委、国家海洋局关于加强围填海规划计划管理的通知（发改地区〔2009〕2976号）有关省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委、海洋厅（局）：随着经济社会的快速发展，我国沿海地区工业化、城镇化进程加快，围填海成为利用海域资源、缓解土地供需矛盾、拓展发展空间的重要途径。

但近年来，一些地区也出现了围填海规模增长过快、海岸和近岸海域资源利用粗放、局部海域生态环境破坏严重、防灾减灾能力明显降低等问题；同时，围填海长期缺乏科学规划和总体控制，对国民经济宏观调控的有效实施也造成了一定影响。

根据国务院领导同志的有关批示精神，为深入贯彻落实科学发展观，合理开发利用海域资源，整顿和规范围填海秩序，保障沿海地区经济社会的可持续发展，现就加强围填海规划计划管理有关事项通知如下：一、抓紧修编海洋功能区划，科学确定围填海规模海洋功能区划是依据《海域使用管理法》和《海洋环境保护法》确立的海洋管理工作的一项重要制度，是引导和调控海域使用、保护和改善海洋环境的重要依据和手段，也是围填海年度计划管理和围填海项目审批的依据。

目前，国家海洋局会同国务院有关部门已启动了全国海洋功能区划的修编工作。

请沿海省、自治区、直辖市海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，加快开展省级海洋功能区划的修编工作，并在2010年底前完成成果报批工作。

省级海洋功能区划的修编，应当符合国民经济和社会发展规划、主体功能区规划的总体要求，并注意做好与区域规划、土地利用总体规划、城市规划等相关规划的衔接工作。

自然资源部关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知正文：----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------自然资源部关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知自然资规〔2018〕7号沿海各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，各海区派出机构：为贯彻落实《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号，以下简称“国务院24号文”），加快处理围填海历史遗留问题，促进海洋资源严格保护、有效修复和集约利用，现就围填海历史遗留处理工作有关要求明确如下。

一、基本原则一是坚持生态优先、集约利用。

对围填海工程开展生态评估，提出合理可行的生态修复措施，最大程度降低对海洋水动力和生物多样性等影响。

将集约利用原则贯彻始终，最大限度控制填海面积，提升海域海岸线资源利用效率。

二是坚持分类施策、分步实施。

充分考虑不同历史阶段和地区差异，针对具体围填海工程的实际情况，因地制宜，分类处置，最大限度减少企业和政府已经形成的围填海工程总成本损耗。

在2019年6月底地方围填海历史遗留问题处理方案备案之前的过渡阶段，选址在已填海区域且对海洋生态环境无重大影响的近期和中期投资建设项目，成熟一个、处置一个，加快办理用海手续。

三是坚持依法依规、积极稳妥。

涉及围填海历史遗留问题的项目用海审批权限，依照《海域使用管理法》及国务院有关文件执行。

加快开发利用闲置或低效利用围填海区域的同时，应确保建设项目符合国家产业政策，能够切实形成有效投资，防止产生新的“历史遗留问题”。

二、妥善处理已取得海域使用权但未利用的围填海项目国务院24号文下发前已完成围填海的，省级自然资源主管部门监督指导海域使用权人在符合国家产业政策的前提下集约节约利用，并进行必要的生态修复。