审判委员会制度考－兼论取消审判委员会制度的现实基础一、审判委员会制度创设的原因及司法环境任何一项司法制度，应当以能否促进司法公正与效益作为衡量价值标准。
即使历史传统赋予其合理性，它同时也必须契合时代发展的需要。
中国审判委员会制度脱胎于新民主主义革命时期革命根据地的审判制度。
1931年，中华苏维埃共和国诞生后，逐步建立起系统的司法机构，审判机关在地方采取“合一制”，由各级裁判部兼理司法行政工作，各省、县、区裁判部设部长、副部长、书记、裁判员若干人，并设立裁判委员会。
[1][345]在随后的抗日战争和解放战争时期，裁判委员会、裁判研究委员会逐步演变成为人民法院或人民法庭的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。
在二十世纪四十年代，各革命根据地学习前苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，以避免资本主义国家司法制度中因法官独立可能形成的独断，则进一步加速了审判委员会制度的形成。
1948年1月1日颁布的《东北解放区人民法庭条例》规定，村、区人民法庭组织审判委员会，由农民代表大会选举的若干人、上级政府委派一人组成，有权判决：当众坦白、赔偿、罚款、劳役、褫夺公民权、有期或无期监禁、死刑，或者宣布无罪。
[2][513-515]该条例首次正式在立法上使用“审判委员会”的名称。
由此可见，在新民主主义革命时期，革命根据地的审判委员会与现行的人民法院审判委员会虽然在名称、议事规则、目的和任务方面相同或类似，但当时的审判委员会并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于一体，掌管司法决定权的政府机构。
新中国成立后，1950年第一届全国司法会议上，司法主管机关提出了一个初步的法院组织草案，其中也提到了建立审判委员会。
[3]1951年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭长及审判员组成。
审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判业务上的指导。
审判委员会在建国初期确实发挥了重要作用，如在镇压反革命及“三反”、“五反”运动中，新成立的司法机关每年要处理大量的刑事、民事案件，而当时实体法和程序法又不健全，加之司法工作人员中绝大数是从工农干部和复员军人中抽调的，在此情况下，由审判委员会把关确实有利于保障案件审判质量。
因此，1954年第一届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》，对新中国的司法制度进行了一些改革，法院组织体系实行四级三审制，确立了审判机关独立行使职权等基本原则，并在各级人民法院内设审判委员会，其任务是总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，从而进一步扩大了审判委员会的职权。
[4]1955年3月召开了最高人民法院审判委员会第一次会议，宣布最高人民法院审判委员会成立，并制定了一些审判委员会的工作制度。
随后，全国各级法院都相继组建了审判委员会，至此审判委员会作为一种法定制度确立起来。
1983年9月修订的《人民法院组织法》，仍然肯定了这一制度。
从审判委员会制度的创建过程，可以看出，中国审判委员会是由历史和政治两重因素共同作用的结果：首先，几千年来，我国封建社会一直沿袭司法与行政合一，行政机关中的行政长官统领行政权力，兼行司法职权。
新中国建立后，建立起了社会主义性质的审判制度。
但是一方面由于建国前革命根据地的司法机关普遍实行集体领导，有在政府系统设立裁判委员会、审判委员会的传统，审判委员会的设立与我国司法传统和民族文化及民族心理具有极大的亲和力；另一方面，也由于审判法制建设面临百业待兴的局面，司法干部极其缺乏，法官的素质整体上低下，有必要对审判工作采取集体决策的方式，以保证审判质量。
其次，新中国成立后，废止了国民党政府的《六法全书》，革除了国民党政府原有的法学教育，取消了法官、律师作为专业司法人员的资格；打碎了旧的司法体制，创建了社会主义性质的司法体系，当时法院法官绝大部分由工农干部组成，审判组织和审判方式也都延用原来的审判委员会集体讨论案件的作法。
二、审判委员会的性质与职权关于审判委员会的性质，理论界意见不一致，主要有以下三种观点：（1）审判委员会是审判组织。
理由是：独任庭作为由职业法官一人组成的审判组织，有权对简单案件进行审判。
合议庭则是根据合议制原则建立的审判组织，负责绝大多数案件的审判工作。
审判委员会是按照“民主集中制”原则在各级法院内部设立的机构，由于审判委员会拥有对案件进行讨论并进而作出决定的权力，因此尽管审判委员会并不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为一种审判组织。
[5]（2）审判委员会既是审判组织，又是法院内部集体领导组织。
其理由为：审判委员会讨论重大疑难复杂案件时，就其活动的性质，应当遵守的规则，都与审判组织的概念相符合，且审判委员会作出的决议合议庭必须执行，因此它是一种审判组织。
当审判委员会总结审判经验和讨论其他有关审判工作的问题时，其行为属于非讼性质，因而是对审判工作实行集体领导的活动。
[6]（3）审判委员会仅是法院内部行政领导机构。
我们认为，判定审判委员会的性质，既要看它是否具有审判组织的外在形式，更要看其实际上是否承担着审判的职能。
根据诉讼法对审判委员会的规定，其职权、功能主要有三：第一，法院院长任审判长的回避，由审判委员会决定；第二，重大、疑难案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定。
根据《刑事诉讼法》的规定，审判委员会对于重大、疑难案件的决定，合议庭必须执行。
第三，各级人民法院院长对本法庭已发生法律效力的判决、裁定，如果发现事实认定或者法律适用上确有错误，必须提交审判委员会讨论决定。
《人民法院组织法》第11条也规定，审判委员会有权讨论重大或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。
因此，尽管审判委员会不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为一种审判组织。
这样，我国人民法院的审判组织实际上就有三种：独任庭、合议庭和审判委员会，审判委员会制度成为我国司法制度的组成部分。
审判委员会与独任庭、合议庭不同的是，审判委员会一般不亲自参加法庭审判活动，只是听取案件主审人的口头汇报就进行裁决；审判委员会的决定可以否决独任庭、合议庭的意见。
由此可见，审判委员会是凌驾于独任庭和合议庭之上的特殊“审判组织”。
设立审判委员会的初衷是为了提高法院审判队伍的整体司法水平，解决法官素质不高问题，实现审判权的整体独立。
但是，其最大的缺陷是它从设置之初就充满了行政色彩，审判委员会在相当程度上掌握着案件的命运，但是又因为案件是否提交审判委员会由院长决定，审判委员会委员由院长提请任免，会议由院长主持，审判委员会讨论决定程序也由院长控制，所以审判委员会决定案件命运的权力又要隶属于院长的权力之下，这样审判委员会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现。
[7]可见，审判委员会是极具行政色彩、具有行政决策职能、违反审判规律的“审判组织”。
三、审判委员会的组成与运行宪法规定，人民法院的组织由法律规定。
《人民法院组织法》第11条则规定，各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。
这就是审判委员会在宪法、组织法上的根据。
对于审判委员会的具体组成，《人民法院组织法》仅极其简略地规定，院长提请同级人大常委会任免审判委员会委员，院长主持审判委员会会议，此外，同级检察院检察长可以列席会议。
却没有就审判委员会委员的资格、条件、任期、届数、组成人数、工作程序等作进一步的规定。
法律的疏漏造成审判委员会组织上两个制度性缺陷：其一是审判委员会实际上隶属于院长的“行政化”的司法权力之下，而民主集中制不能切实贯彻；其二是审判委员会的组织具有很大的任意性。
在实践中，法院院长理所当然是审判委员会的委员和会议主持人，实际操纵着全体审判委员会委员的任免。
相关调查表明，基层人民法院审判委员会的组成一般均由法院院长、副院长和主要业务庭长组成，除了即将退休不再兼任院长、庭长等行政职务的委员外，由普通法官担任审判委员会委员的情况十分少见；中级以上的法院也是如此。
[8]以某法院审判委员会构成为例，该审判委员会委员共计11名，其中院长1名，副院长3名，政治处主任、办公室主任、刑事、民事、行政、经济、执行庭长各1名。
由此可见，审判委员会委员均是由院长、庭室负责人构成，而业务能力强但行政职务低的优秀审判人员则被拒之门外。
而且审判委员会委员的任职一般长期固定不变，有的一直任职到退休。
审判委员会制度设立的目的，是为了加强审判中的民主集中制，发挥集体智慧，提高审判质量。
作为审判委员会委员本应当是在法院中，具有较高专业素养的资深法官，院长、庭长也应是其中的佼佼者，实际情况则不然。
据调查，某省基层法院院长大学本科以上学历仅占28.9%，而其中大多数大专以上的学历还是近几年在法院工作期间通过法院业大取得的，个别地方法院院长仅具有高中文化程度，山西省某法院甚至出现了文盲院长。
[9]令人费解的是，法官法规定，初任审判员、助理审判员必须通过最高人民法院统一组织的法官资格考试或全国统一的司法考试，而初任院长、庭长、审判委员会委员却并未要求必须经过什么考核，只需由人大选举、任命即可。
有的院长、庭长、审判委员会委员在任命时还没有被任命为审判员，这就造成当他们担任会议庭审判长、审判员时有违法之嫌。
当前，审判委员会的委员不仅没有精英化，有的法院根本不具有司法经验的法官，或者根本不能称作法官的人担任审判委员会委员。
稍加观察，我们发现竟有法院政治部、办公室主任、纪检、党委书记充任审判委员会委员的现象，审判委员会构成如此混杂，根本不能保证一个法院最高审判组织的专业性与权威性，给予其位于专业合议庭和专业法官之上的政治权威，其弊端可想而知。
同时，审判委员会的运行方式也有巨大的缺陷。
由于法律对什么是“重大、疑难、复杂”案件没有作出明确界定，致使大量案件被提交审判委员会，案件进入审判委员会的随意性、任意性较强。
在实际操作中，不仅合议庭可以将案件提交审判委员会讨论，院长、庭长签发时认为案件重大、疑难或不同意合议庭意见的，也可以提交审判委员会，审判委员会的启动程序是不规范的。
据某省高级人民法院1998年的统计，该法院全年共召开审判委员会会议138次（天），讨论审批案件1011件（次）。
其中，复杂案件100件。
该法院当年审结各类案件3000件左右，审判委员会讨论决定的案件占全年审结的各类案件的三分之一。
[10][233]审判委员会在讨论时应当出席多少委员才合法有效，法律没有规定。
从实际执行来看，基本上过半数方可，但也有不到半数；作出决定时，多数意见应当是占全部出席委员的一半以上，实践中也有审判委员会已形成多数意见后，本应当作出决定，但主持的院长经常拍板拖后再议，不按多数意见形成决定；审判委员会虽有固定时间的例会，但常因院长和其他委员事务性工作拖延，这也造成重大、疑难案件超期审理。
