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中国乡村自治的历史根源、现实问题与前景展望*杨海坤曹寻真（苏州大学王健法学院，江苏苏州215021）摘要：20世纪80年代以来，我国乡村民主政治不断发展，体制建构不断完善。
但是在广大农村地区民主政治的发展并不平衡，有些地方由于宗族势力的强大，乡村精英的软弱，乡、村、组几级管理体制的不协调，以及人才流通机制的僵化等原因，很大程度上影响和限制了当地乡村民主政治的发展。
本文力图以新的眼光分析历史上宗族势力、乡绅阶层和保甲制度在维系中国历史上乡村自治上曾发生过的重要作用，并提出在当今新的历史条件下善于利用历史资源中某些积极因素，兴利除弊，用以促进乡村民主政治的健康发展。
完善当前乡村自治的路径应该包括：限制和削弱乡村宗族势力、保护和发挥乡村精英阶层的作用、政府善治并逐步还权于社会，实现真正的乡村自治。
关键词：乡村自治；乡绅阶层；宗族势力；保甲制度中图分类号：C918.82文献标志码：A文章编号：1001-862X （2010）03-0117-10*基金项目：国家社科基金项目（09BFX024）一、中国乡村自治的历史根源对于中国政治制度史的认识历来有不同的意见，一种是持彻底批判的态度，认为中国封建制度，特别是政治制度是典型的专制制度，无任何“民主”可言，从来是一种“人吃人”异常黑暗的政治制度；另一种意见认为，在批判中国封建政治制度的同时，还不能全盘否定历史：除了其中必须唾弃的历史糟粕之外，毕竟还有某些值得研究、值得肯定的部分，其中包括存在过的某种带有民主成分的制度萌芽和因素。
对于中国历史上的乡村治理历史也应当作如是观。
我们不能割断历史，应该尽可能地挖掘和发现历史中的积极因素，为今天的社会发展服务。
今天中国乡村民主政治的历史发展必将以乡村自治为核心，如果冷静地观察，就可以发现这和中国历史上的源远流长的乡村自治传统体制存在着某些联系。
当然我国古代的乡村自治同中国固有的传统文化和社会结构是密不可分的。
我们认为，在中国历史上乡村社会里存在着的相互联系和作用的士绅阶层和宗族势力，以及以宗族为基础、以士绅为纽带而形成的保甲制度，是维系中国乡村自治三大基石。
现阶段中国村民自治制度分析及探讨的开题报告
一、研究背景及意义
中国村民自治制度是中国特有的一种基层民主管理制度，其将村民
自治与行政管理有机结合起来，实现了村民自治和政府监管的平衡，为
中国基层社会治理提供了重要的参考经验。
近些年来，村级选举、村务
公开等制度的改革不断深化，中国村民自治制度也逐步得到完善和强化。
因此，本文拟以此为研究对象，通过探讨中国村民自治制度的现状、问
题及未来发展方向，旨在为村级民主管理提供借鉴和参考，促进基层民
主治理的进一步深化。
二、研究内容及方法
1.研究现状：对中国村民自治制度的实施情况进行探讨，梳理目前
村级治理中存在的问题及改革方向。
2.问题分析：分析中国村民自治制度实施过程中存在的问题，例如
村庄经济发展不平衡、公共资源分配不公等问题，探究产生这些问题的
原因，并提出相应解决方案。
3.未来展望：展望未来中国村民自治制度发展的趋势，探讨如何在
保持和完善现有制度基础上进一步强化村民自治，推动基层民主治理不
断深化。
本研究采用文献分析法、案例分析法等研究方法，结合实地调研及
问卷调查等手段，全面深入地分析中国村民自治制度的现状及存在的问题，探讨未来发展方向。
三、预期结果及意义
本研究将对中国村民自治制度进行全面深入地分析，为村级民主管
理提供借鉴和参考，促进基层民主治理的进一步深化。
研究结果将为政府、企业和公众提供决策参考和政策建议，为实现和谐社会建设做出贡献。
90年代以来中国村民自治发展困境的反思（大全5篇）第一篇：90年代以来中国村民自治发展困境的反思90年代以来中国村民自治发展困境的反思作者: 更新时间:2005-8-31 20:33:28 来源: 点击率:1100本文通过对1990年代以来村民自治发展困境的反思，认为中国村民自治的成长从上看需要体制性的行政放权，从下看则需要现代社会组织的发育。
村民自治是现代民主－国家建构中产生的，其制度设计中蕴含着现代民主理念。
但中国的村民自治具有国家赋权的特点，民主自治的立法精神能否落实取决于行政放权所提供的体制空间。
村民委员会为村民自治提供了制度性的自治平台，需要农民组织化参与。
传统的家族组织不可能为村民自治提供所需要的组织资源，反而会扭曲村民自治的精神。
只有市场化过程中形成的理性化社会和农民的自我组织，才能为村民自治的成长提供必要的社会条件。
而民主自治社会将是一个长期发育的过程。
1990年代以来，中国农村村民自治发展迅速，一度引起世人注目。
但随着村民自治的深化，它与现有的政治体制的结构性矛盾日益突出，村民自治进程中出现的问题远远超出人们的预料。
一个基本事实是：1990年代后期，正在村民自治制度广泛推行的同时，中国的“三农问题”日益严重。
村民自治也因此再度引起学术界的质疑和否定。
本文试图以1990年代以来中国村民自治的进程为例，从理论、制度安排和实际运作的角度对村民自治进行反思和梳理，以探讨村民自治的成长空间和社会基础。
一、村民自治的成长空间：行政放权1990年代以来，中国农村村民自治的发展出现了一个十分奇特的现象。
一方面，国家立法长足进步。
继1987年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1988年全国人大常委会对其进行了重要修订，并正式实施。
由于其修订后的法律蕴含有强烈的现代民主理念和严格的民主程序，使村民自治一时间成为世人关注的公共话题，包括笔者在内的相当一部分人甚至认为，村民自治是中国民主政治发展的新的突破点。
论我国村民自治的现状和发展趋势村民自治作为我国农村基层民主的重要形式，在农村治理中发挥着关键作用。
它不仅赋予了广大农民参与村庄事务管理的权利，也为农村的稳定发展提供了制度保障。
当前，我国村民自治取得了显著的成就。
首先，在制度建设方面，形成了较为完善的法律法规体系，为村民自治提供了明确的法律依据。
《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律的出台，明确了村民自治的组织形式、职责权限和运行机制，使村民自治有法可依。
其次，村民的民主意识和参与积极性有了很大提高。
通过各种形式的宣传教育和实践锻炼，村民对自身的权利和义务有了更清晰的认识，越来越多的村民主动参与到村庄的公共事务中来。
例如，在村委会选举中，村民的参选率不断上升，对候选人的评价也更加理性和客观。
再者，村民自治的组织形式不断创新和完善。
除了传统的村民委员会，一些地方还出现了村民理事会、监事会等新的组织形式，进一步丰富了村民自治的实现途径。
这些组织在村庄规划、财务管理、公共服务等方面发挥了重要作用，提高了村民自治的效率和质量。
然而，我国村民自治在发展过程中也面临着一些问题。
一是村民自治的制度落实还存在一定差距。
在一些地方，虽然有了完善的制度，但在实际执行过程中存在走样变形的情况。
例如，选举过程中的违规操作、村务公开不彻底等问题时有发生，影响了村民对自治制度的信任。
二是村民的参与能力和水平有待提高。
部分村民对村庄事务的关注不够，缺乏参与的主动性和积极性；还有一些村民由于文化素质和能力有限，在参与过程中不能有效地表达自己的意见和诉求，影响了自治效果。
三是农村人才短缺问题较为突出。
大量有文化、有能力的年轻人外出务工，导致村庄治理人才匮乏，影响了村民自治的可持续发展。
四是村庄之间的发展不平衡。
经济发达地区的村庄在村民自治方面往往更加规范和有效，而经济欠发达地区的村庄由于资源有限，村民自治面临更多的困难和挑战。
针对这些问题，未来我国村民自治的发展需要在以下几个方面着力：第一，加强制度执行的监督和检查。
中国乡村自治：现状、问题与趋势_发展现状趋势《江苏社会科学》杂志社组织了6位学者的5篇文章讨论中国乡村政治发展问题，又约我对这几篇文章作一个综合评论，我很高兴接受这个任务。
几位学者是各自研究领域的专家，文章自然是他们各自深思熟虑的结果，如果我对他们的看法持有异议，要想在这样的短文中讨论清楚，是不很容易的。
但许多问题能否搞清楚往往和讨论的时间长短无关，要紧的是大家通过每一次讨论能够加深对问题的理解。
基于这样一种想法，我也就不再为对各位学者的文章说长道短而不安。
一、关于中国乡村民主政治发展的现状中国乡村民主政治的发展以村民自治选举的展开为核心，但这项事业的发展并不顺利。
几位学者的文章讲到了村民自治所面临的主要困难。
1.宗法力量还很强大于建嵘所讲的乡村宗法力量对村民自治的负面影响反映了目前中国乡村民主政治发展的一个深层次矛盾。
中国农村社会处于由传统社会向现代社会的转型时期，这种转型首先是权威结构的生成方式和运行方式的转变。
宗法力量成为一个社会占统治地位的力量，自然表明这个社会还有严重的传统社会的性质。
于建嵘的文章表明：在相当一些地方，乡村宗法力量还很强大，只是在过去更强大的人民公社体制下它暂时偃旗息鼓了。
这里不妨提出一个关于宗法力量的更具体的问题：宗法力量是向正统权威挑战，还是向村民自治挑战？我们知道，正统权威和村民自治的不是一回事，前者是党支部，它在村级社会有最高权威；后者往往没有权威性或权威性附着于党支部。
事实是，宗法力量在向正统权威挑战，因为它向其它力量挑战意义不大。
宗法力量如果要介入村民自治选举，也是要寻找替代正统权威的机会。
如果这样想，问题可能变得简单。
消解或削弱宗法力量的途径何在？第一个办法是下大力气真正地推动乡村民主政治。
于建嵘提到了这一点。
在我的调查中，一个大村几乎由一大姓氏构成，但因为那里出现了村民自治的推动者，宗法力量也不能左右农民了。
一个家族在政治上可以分裂，家族成员会支持各自的代表竞选。
摘要我国的村民自治是在人民公社解体，家庭联产承包经营普遍推行的社会背景下发轫的，集体经济的形成、村籍身份的确立是村民自治形成的历史条件。
随着社会转型期的到来，农民的流动性和农村的开放性日益增强，村民自治制度运行的经济、社会基础都有所改变，引起了村民自治制度运行的种种困境。
社区自治符合现阶段农村社会开放性、流动性的状况，是对村民自治的深化，是村民自治的未来走向。
关键词村民自治历史条件现实困境未来走向The Historical Condition,Real Dilemma and Future Development of Villager Autonomy //Yang Xuhui [1],Huang Yuanyuan [2]Abstract Of villager autonomy in the people ’s commune disintegrated,and have generally adopted the social background of the household contract operation under Faren,the formation of the collective economy,the establishment of village membership status is the historical conditions of villagers ’autonomy.With the advent of social transition,the mobility of farmers and rural open the growing economic,social infrastructure run by the villager autonomy system has changed,causing all the plight of the villagers ’autonomy system to run.The current stage of community self-government rural social openness,mobility status,the deepening of the villagers ’autonomy,is the future direction of the villagers ’autonomy.Key words villager autonomy;historical condition;real dilemma;future development First -author ’s address Central China Normal University,430079,Wuhan,Hubei,China1980年，在广西宜山县合寨村，中国第一个村委会诞生了，从此拉开了我国村民自治的序幕。
村民自治工作的调研报告村民自治工作的调研报告当前政府工作面临着一个艰巨的任务即基层涉农矛盾不断凸现，对社会经济各个方面造成了不小的影响及阻碍，分析矛盾爆发的主要原因，笔者认为主要有以下两个方面：一方面是因为过去很长一阶段以来，经济发展迅速，在发展中形成了许多矛盾，特别是经济利益矛盾（诸如土地征收、集体经济组织事务纠纷等）；另一方面是由于基层组织建设没有适应经济社会的快速发展，导致政府对最基层的管理纽带不足，官民互信衰减。
而基层组织建设也是当前社会管理体制创新及党的基层组织建设的重要工作方向，我国现行政治体制下，基层组织建设特别是农村基层组织建设主要体现为村民自治，即全体村民在共同选举的基础上施行的村两委班子在一系列制度监督约束下进行的自我民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
本文将以笔者曾挂职某镇所联系的甲村为例（此处略去真实名称），探讨现阶段该旗乃至整个农村基层自治的现状，并提出自己的一些分析与见解。
一、村民自治的现状我国现阶段的政治体制架构中，村民自治形式是唯一且独特的一级组织形式，无论其为自治组织，还是带有行政色彩，自治形式第一次在我国现有领域内，在村级这一层次上真正实现了其管理负责人由被管理人员直接选举产生，并在一系列监督制度的约束下运行。
自治形式是我国最基层所精心培育的一朵民主之花，其实践性和前瞻性对我国政治体制的发展将具有意义深远的影响。
自《村民委员会组织法》颁布施行以来，我国村民自治在实践运行中既有好的一方面，但也存在许多不尽如人意的地方。
（一）好的方面1、民主意识增强，自我服务改善。
《村民委员会组织法》约束下的村民自治实施以来，基层民主建设得到了大力发展，村民的民主意识不断增强，本人在联系甲村时，通过接触村民，常耳闻老百姓口头诸如：“这是我们村内部事情”、“必须经代表会决策才能实施”等话语，从这些老百姓日常的思维方式及老百姓在处理日常村务时的方式都体现出了其日益增长的民主意识及自我管理、自我服务意识。
民族地区立法自治权的反思与重构在中国这样一个多民族国家中，民族地区立法自治权的保障和实施一直是一个重要的问题。
随着改革开放的深入，尤其是改革开放40多年来，我国的民族地区立法自治权得到了不断的加强和完善。
然而，近年来也出现了一些问题和挑战，需要我们进行反思和重构。
首先，在反思民族地区立法自治权的过程中，我们需要认识到其重要性和必要性。
民族地区立法自治权是基于中国特色社会主义制度和我国多民族国家实际，旨在保障各民族地区的合法权益，促进各民族地区的发展，确保我国的统一和稳定。
民族地区立法自治权的实施，能够使各民族地区具有更大的自主权和发展空间，同时也能够保护和传承各民族地区的独特文化和传统。
然而，在实际操作中，我们也发现了一些问题。
首先，一些地方在立法时存在一定的创新不足，很多地方的法规仅仅停留在宏观政策层面，对于实际问题的具体规定较少，导致一些民族地区面临实际困难时无法得到有效的解决。
其次，一些地方在立法时存在过于僵化的问题，对于一些具体问题的规定过于死板，缺乏灵活性和可操作性。
最后，另一些地方在立法时存在过于民族主义的倾向，过于强调民族的差异，容易导致各民族之间的矛盾和冲突。
针对这些问题，我们需要进行重构和改进。
首先，需要增强立法者的专业能力和立法水平，提高立法的科学性和系统性。
只有具备一定专业知识和能力的立法者，才能更好地解决民族地区面临的实际问题，确保立法的切实可行性。
其次，需要注重加强各级立法机关的法律研究和法规制定能力，建立更为完善和科学的立法程序和机制。
通过合理的立法程序，能够更好地吸纳各方面的声音和建议，减少立法过程中的漏洞和不足，确保立法的公正性和合法性。
最后，需要增强民族地区立法的灵活性和包容性，尊重各民族的多样性和差异性，同时也要保障各民族地区的共同利益和国家的整体利益。
在反思和重构民族地区立法自治权的过程中，我们还应该注重与其他国家和地区的交流与合作。
吸取其他国家和地区在此方面的经验和教训，进一步完善我国的民族地区立法自治权保障和实施。
村民自治制度的现实选择各位读友大家好，此文档由网络收集而来，欢迎您下载，谢谢村民自治制度的现实选择扩大农村基层民主，全面推进村民自治，是农村基层社会治理方式的重大变革，也是一项复杂的系统工程。
村民自治同整个农村社会的政治、经济、文化、传统等紧密相联。
实行村民自治，要求相关变量同步动作，否则必然产生诸多的不协调。
那么，在现实条件下，应该综合分析各方面因素，针对各地实际情况，努力探索符合实际的村民自治制度形式。
一、村民自治的历史必然性当前，探讨村民自治问题，首先应该承认村民自治是中国农村社会经济发展的客观要求，有其历史必然性。
1、村民自治是农村经济体制改革的必然产物。
十一届三中全会以来，随着农村经济体制改革，发展社会主义市场经济，农村生产商品化、市场化、专业化、社会化程度大大提高，促进了农村社区结构的分化，以前作为行政机构的大队一级组织，早已不能适应农村经济、社会发展的需要。
农户成为独立的市场主体，农民以前所未有的热情关注自己的切身利益，要求用政治上的民主权利来保障经济上的物质利益。
村民自治组织形式——村民委员会在我国应运而生。
一些地方的农民自动组织起来，制订村规民约，管理本村公共事务。
村民委员会最早是23年前广西宜山县合寨村的85户农民在原生产大队对一些矛盾纠纷无法解决的情况下，创建的一种群众自治组织。
1982年宪法确立了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是群众性自治组织。
此后，全国农村有计划、有步骤地实行村民自治。
一方面，现阶段我国农村社会正处于转型时期，原有传统计划经济体制下形成的行为规范与价值取向已逐渐被人们所抛弃，而适应社会主义市场经济原则的行为规范与价值取向正在形成，村民委员会通过制定村规民约，为村民提供了合理、统一的行为标准。
另一方面，村民委员会通过对农民家庭或其他各种形式的合作经济组织进行产前、产中、产后的服务，提高了农村居民的社会化组织程度，增强了农村居民在商品生产竞争中的能力，促进了农村市场经济的发展。
第38卷第4期四川师范大学学报(社会科学版)V o l .38,N o .42011年7月J o u r n a l o f S i c h u a nN o r m a lU n i v e r s i t y (S o c i a l S c i e n c e sE d i t i o n )J u l y ,2011村民自治立法的定位:现实检讨及未来走向以2010年新‘村民委员会组织法“为对象秦 小 建(中南财经政法大学法学院,武汉430060) 摘要:‘村民委员会组织法“作为村民自治的基本法律,有其特定的时代背景和相应的时代诉求㊂在当下村民自治制度走向纵深发展㊁制度体系已突破传统村委会框架的情景下,2010年10月颁布实施的‘村民委员会组织法“,在一定程度上契合了村民自治法的理念,但其制度设计上仍存在差距㊂未来立法有必要遵循村民自治权作为村民自治制度逻辑起点的立场,对‘村民委员会组织法“的结构予以必要的完善,使之符合村民自治法的立法定位和实质精神㊂关键词:村民自治立法;村民委员会组织法;村民自治法中图分类号:D F 200 文献标志码:A 文章编号:1000-5315(2011)04-0103-06收稿日期:2011-04-08基金项目:中南财经政法大学博士研究生创新课题 村落共同体转型背景下村民自治的困境与出路 (项目编号:2011B 0501)的阶段性研究成果之一㊂作者简介:秦小建(1984 ),男,江苏如东人,中南财经政法大学法学院宪法与行政法专业2010级博士研究生,中南财经政法大学宪政理论研究所助理研究员㊂作为村民自治基本法律的‘村民委员会组织法“,确立了我国村民自治的基本方向,确认了村民自治的基本精神,其制定㊁试行与修订也成为村民自治30年发展的主脉络㊂每一部村民自治法律的颁布施行,都是对村民自治过往经验的总结,是对现实状况的反映,也是对未来发展的展望㊂世纪之交,农民负担问题开始凸显,城乡二元结构愈来愈暴露其弊端㊂其后进行的税费改革也触动了农村的一些深层关系,随之为村民自治带来新的发展契机,也出现了新的问题㊂在此背景下,‘村民委员会组织法“于2010年10月经全国人大常委会修订通过㊂新法亮点纷呈,但也存在些许缺憾㊂其中,有关村民自治的立法定位问题,并未受到立法者的关注㊂笔者认为,村民自治基本法律的定位,是在深刻理解村民自治基本指导精神的基础上,对于村民自治法律体系的整体把握,是村民自治法律体系完善的基本命题㊂随着村民自治理论和实践的发展,逐步形成了关于其是组织法㊁自治法还是自治组织法的立法定位争论①㊂笔者试就此问题进行一番探讨㊂一 ‘村民委员会组织法“作为村民自治基本法律的检讨虽然宪法没有明文规定村民自治权,但从法理上讲,村民的自治权毫无疑问是包括村民委员会这一自治组织在内的整个村民自治制度的逻辑起点②㊂村民自治的核心问题应是村民自治权的行使,这是相关立法的基础与出发点㊂‘村民委员会组织法“也承认了此点,其第一条规定: 为了保障农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情,发展农301村基层民主,维护村民的合法权益,促进社会主义新农村建设,根据宪法,制定本法㊂ 可以看出,该法的立法目的在于保障和实现村民的自治权㊂然而,其以村委会作为主要规范对象的定位,能否承担起整个村民自治制度和村民自治权良好运转的重任呢?作为村民自治制度的基本法律,缘何要以 村委会组织法 来命名呢?以‘村民委员会组织法“作为村民自治制度的基本法,从立法原理上讲是对作为立法依据的宪法第一百一十一条的具体化,此点无须多言㊂从其立法的社会基础上而言,则有其特定的时代背景和相应的时代诉求㊂在当时的社会背景下,村委会(或其他称呼不一,产生背景㊁职能却类似的组织)取代人民公社体制下的生产大队,是村民自治制度产生的标志㊂在当时,村民自发组织的村委会被认为是全体村民意志的统一,其承担的职能也由最初的维持治安发展到其后的与村民自我管理㊁自我服务相关的全部职能㊂村委会被定性为农村的基层群众自治组织,人们普遍相信,只要村委会能够良好地运行,村民自治即可实现㊂但这一单极的机构设置有可能出现异化倾向,可能会僭越村民自治权,于是诸如村民会议等一系列制度被设计出来,试图促进㊁制约㊁监督村委会行使职权,以更好地代表村民的意志㊂总而言之,村委会是整个村民自治制度设计的起点,在整个村民自治制度框架下处于枢纽地位㊂从这个意义上讲,以村委会作为搭建村民自治制度的平台,能够起到对于整个村民自治制度 提纲碍眼挈领 的作用㊂加之当时村民自治正处于组织建设的初级阶段,通过立法规范组织构建(即村委会选举)具有时代的紧迫性㊂然而,随着农村社会的发展,村委会之外的其他组织被赋予了越来越多的职责,这一现象也成为村民自治向纵深发展的一种体现㊂以1998年‘村民委员会组织法“为标志,村民自治组织体系的初级阶段已完成,进而发展到组织体系内部的职权分工阶段㊂就当下的村委会功能而言,村委会 只不过是基层自治的一种组织形式而已 [1]385,更准确地说,村委会是基层自治的执行组织,其本身并不足以完全体现作为村民自治基本精神的 四个民主 ㊂在一些涉及到全村重大利益的事项上,村委会必须提交到村民会议或村民代表会议上进行讨论,换言之,村级民主决策的组织形式应该是村民会议和村民代表会议,民主决策的主体并不特指村委会㊂此点在新法第四章 村民会议与村民代表会议 中得到充分体现㊂至于民主管理,一般指的是村民自治章程与村规民约等村级规则的制定,这一行为的主体,也是村民会议或村民代表大会,村委会只是一个组织者的角色㊂而民主监督的承担者,则是村级民主监督机构,村委会属于被监督对象㊂由此可见,现行立法中一个最为严重的问题就是关于民主管理㊁民主决策与民主监督的主客体身份的颠倒,这势必会造成对村民自治权的狭隘理解和对村民自治制度的以偏概全,从而引发了理论与实践的一系列偏差㊂在实践中,我们也可以观察到,民主选举受到学术界的普遍关注和国家的大力支持,但民主管理㊁民主决策和民主监督却无法接力民主选举而阻滞不前㊂于是, 村民自治呈现出一种偏斜的状态,这种偏斜运行的结果导致村民自治制度的自我管理㊁自我教育和自我服务功能严重萎缩,从而使村民自治产生的实际功效与人们的预期形成了强烈反差 [2]㊂究其根源,乃是立法者们试图以村委会组织法来全面规范村民自治的立法构想所致㊂从理论上讲,以村民自治权作为村民自治制度的逻辑起点,不同的村民自治组织承载着村民自治权不同维度的价值,它们之间的职权分工及多维关系才是村民自治制度的主线,才是村民自治权的全貌㊂作为村民自治制度的基本法律,其基本任务就是要展现这一全貌㊂而目前在以规范村委会组织结构㊁产生及现实运行为主体内容的 村委会组织法的名义下,其规范的对象只能限于村委会,村民代表会议乃至村民小组在这部法律中只是作为一个客体存在㊂诚如学者指出的: ‘村民委员会组织法“这一法律名称本身就决定了它必须将主要的条款和规则用于规范村委会㊂而在逻辑结构上,它对村民会议㊁村民代表会议乃至村民小组的规定都应当从这些组织与村委会关系的角度来表述,这必然会影响和限制它所规定内容的范围㊂ [3]在这一立法定位下,我们可以看到对其他自治组织独立的职权(这些职权与村委会没有直接关系)的规定往往是寥寥数语㊁非常笼统,因为这些规定被认为是超出了 村委会组织法 定位下的立法架构,不符合立法逻辑,但是不规定又可能会导致问题的产生,由此立法陷入了 规定也不是㊁不规定也不行 的窘境③㊂总而言之,以规范村委会产生㊁职权㊁责任为主要内容的 村委会组41四川师范大学学报(社会科学版)织法 ,只是村民自治制度的一个方面,它无法关照村民自治制度的整体面貌,不符合村民自治权作为逻辑起点的推衍进程,也不具备基本法律对于某一特定领域进行 全面 调整和规范的特征和价值底蕴㊂二 村民自治法 作为村民自治基本法律的证成理想的村民自治基本法,应遵循村民自治权的逻辑起点,依次对村民自治的主体㊁村民自治的组织及其职权㊁村民自治的运行㊁村民自治的救济等进行规定㊂笔者认为,‘村民委员会组织法“作为村民自治基本法的立法定位乃是基于特定的时空语境,那么在当下村民自治制度走向纵深发展㊁制度体系已突破传统村委会框架的情景下,‘村民委员会组织法“本身已无法承载村民自治的全面运行,因此,制定一部村民自治法已迫在眉睫㊂另外,村民自治法的制定,已经具备了一定的立法基础,表现在以下两个方面㊂(一)新‘村民委员会组织法“契合了村民自治法的一些理念从此次‘村民委员会组织法“的修订来看,我们发现,新法所规定的内容已经突破了作为组织法所能容纳的内容,更倾向于对村民自治整体制度的描述㊂在村民自治组织方面,新法提出了村党委与村委会关系的新表述(第四条,村党委 领导和支持村委会行使职权 ),增加规定村民代表大会(第四章)㊁村监督机构(第三十二条)等相关自治组织及各自关系的规定;在村民自治权实现层面上,新法细化了村委会选举程序(第三章),完善了村务公开制度(第三十条㊁第三十一条),增加了村务监督制度(第三十二条)㊁民主评议制度(第三十三条)㊁村务档案制度(第三十四条)及村委会离任审计制度(第三十五条)㊂因此,新法也可以称之为 村民自治组织法 ㊂然而,它又不限于组织法的层面上,在一些制度创新中,新法也呈现了一定的 自治法 色彩㊂如在村民自治主体方面,新法对此虽未明确规定,但其在村委会选民登记中对 村民 做了界定(第十三条),这一界定虽只是 选民 意义上的界定,但实际上我们完全可以借助这一界定对村民自治的主体进行提炼;再如有关村民自治权的救济方面,新法增加规定了村委会选举选民资格争议处理程序(第十四条)㊁村委会侵害村民合法权益的诉讼(第三十六条第一款)及乡镇人民政府对村委会的责令改正制度(第三十六条第三㊁四款)等㊂可以认为,此次修订虽是以 村委会组织法 的名义进行,但实际上,现实已经在呼唤一部村民自治法 ,基于对现实问题回应的需要,新法已不自觉地契合了 村民自治法 的一些理念㊁触及了 村民自治法 的一些领域㊂以村民自治权的实现机制为例证,新法的诸多修正勾勒了以村委会为核心的村级自治机构之间相互关系的总体框架,并尝试着提出有针对性地解决现实问题的一系列措施㊂总的来讲,新法以村委会为核心建构制度,村务监督机构㊁民主评议机制与经济审计制度等均是直接指向村委会及其成员,从制度层面上形成对于村委会的多元制衡机制㊂这一机制的形成,具有重大的现实意义和历史意义㊂首先,它打破了村委会 一权独大 的格局,新法所反映的一个趋势是限制村委会的权力㊂在这一机制下,村委会被定性为村民大会和村民代表大会的执行机关,要对 两会 负责并报告工作 (第二条第三款);重要事务均必须经由村民大会商议(第二十四条);其成员要接受选民监督㊁民主评议㊁经济审计,甚至可能被要求罢免㊂村委会被 缚上手脚 ,从而轻易不敢擅自僭越村民意志㊂其次,这一机制能够提升村民的自我组织和自我管理能力㊂与限权相对应, 还权于村民 ㊁重塑村民的自治主体地位是新法设计的另一个初衷㊂在当下农村发展进程中,社会阶层分化趋向比较明显,村民参与村公共事务的积极性不高,这些因素都降低了村庄的凝聚力,这也是村民大会等制度沦于形式的主要原因㊂在这一机制下,村民获得了包括村民代表㊁村务监督机构成员㊁民主评议人员等任职在内的诸多新身份,这些身份与村民自身利益密切相关,较之从前,村民可以 名正言顺 地参与村公共事务,进而形成对这些身份的认同,而认同感势必增强村民的 主人翁 意识,并可发动其家庭㊁熟识邻居积极参与进来㊂在这一良性循环中,村民的自治主体身份得以完全显现㊂最后,这一机制强化了国家对于村民自治的外部指导和监管作用㊂当前村民自治遭遇的一个危机便是国家与村民自治组织关系的错位㊂基于村民自治权的逻辑起点,国家与村之间应然的关系模式是以村民自治权为主导,辅之以来自于村外部的权力的帮助㊂新法在乡镇政府和村委会之间的关系表述51秦小建村民自治立法的定位:现实检讨及未来走向 以2010年新‘村民委员会组织法“为对象上沿用旧法规定的 指导㊁支持和帮助 ,但是补充规定了乡镇政府干预村民自治事务时的救济措施,即可由上一级人民政府纠正,乡镇政府可以责令村委会改正不依法履行义务的行为,并应该帮助村委会解决因办理本村公益事业而产生的经费困难;同时,政府职能部门承担村委会成员的经济审计工作,这可以视为国家对于村民自治的另一种 帮助 ,因为审计是一项专业性较强的工作,村民自身可能不能较好地实施;此外,新法规定村民享有向人民法院申请撤销村委会不当决策的权利,该权利开启了村民自治权的诉讼救济之先河④㊂上述规定将国家塑造成一个 被动的帮助者 的角色,只有在村民自治出现问题且自身无力解决时,国家机关才被允许进入这一场域㊂在目前村民自治空间狭小的情况下,这一立场是值得提倡的㊂(二)村民自治法制定的社会基础的夯实从一定意义上讲,立法是对社会生活的总结㊂中央先后出台了一些政策,作为‘村民委员会组织法“的配套规定,如历年有关农村的中央一号文件中涉及村民自治的内容㊁‘民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见“以及‘关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见“等,各省也纷纷颁布了一系列有关村民自治的规章制度,如湖北省 整体推进农村综合改革 规定㊁山西省‘村民会议㊁村民代表会议议事规则“等㊂这些政策一方面对村委会组织法中的一些规定进行了具体化,另一方面又不限于村委会,而是着眼于农村的整体村民自治,也从其他方面指导了村民自治的进一步发展㊂同时,各地农村各具特色的自我探索与实践也为下一步的立法提供了丰富的资源,提出了新的立法诉求㊂这些规定关照着村民自治的方方面面,这也就意味着定位于 村委会组织法 的修改尚无法将它们纳入进来㊂同时,这一情况也表明,村民自治法的制定具备了社会基础,只有通过制定 村民自治法 ,才能有效总结㊁吸收前一阶段村民自治实践中的经验,使得立法具有前瞻性㊂更为重要的是,从村民自治实施以来的立法实践来看,村民自治立法一向坚持一种高姿态的试验甚至试错心理,不仅强调对过往经验的总结,更是试图通过建立一些新的制度来推动村民自治的发展㊂实践表明,这种开放的立法心态恰恰是村民自治不断发展的一个动力源泉㊂此次修订继续秉承了这一精神,不必过于保守㊂在上述条件的支撑下,立法者完全可以一种更为积极的心态,提升立法的品格㊂更何况,村民自治法的制定,并不是 从零开始 的另起炉灶㊂正如上文分析的,新的‘村民委员会组织法“已经初具村民自治法的 雏形 ,下一阶段的立法可在该部法律的基础上,改变其立法定位,适当调整结构,深化部分内容,将一些政策法律化,一部全面反映村民自治制度的村民自治法定能出现在公众的面前㊂三新‘村民委员会组织法“与村民自治法的差距及补足:以村民自治权实现机制为例总的来看,‘村民委员会组织法“的修订虽在一定程度上契合了村民自治法的一些基本理念,但毕竟冠以 村委会组织法 的名义,与村民自治法的定位仍存在不少差距㊂鉴于村民自治权的实现是村民自治制度的核心环节,本文拟围绕此点,具体阐述新‘村民委员会组织法“与村民自治法的差距㊂第一,新法设计的多元制衡机制以村委会为中心,这与新法的 村委会组织法 的定位及村委会作为村民自治运行枢纽的地位不无关系㊂但是,正如上文所说,不同的村民自治组织承载着村民自治权不同维度的价值,它们各自的职权分工及之间的多重关系才是村民自治制度的主线,才是村民自治权的全貌㊂在这一设计理念下,其他村民自治组织的形象还不够 丰满 ,其职责并没有得到全面的反映㊂如村民大会,作为村庄的最高 权力 组织,除需讨论涉及村民重大利益的事项外,它还制定村民自治章程与村规民约㊂新法对此关注显然不够,仅是照搬旧法笼统规定了 报乡镇政府备案 ,对其制定程序完全略过,甚至删除了2009年‘村民委员会组织法(修订草案)“新增加的 不得损害社会公共利益 的评判标准,复归原状,其原则性㊁概括性依旧㊂村民自治章程和村规民约是村民自治权的文本表达,集中反映了村民的自主意识,其中所包含的理念折射的是村庄基础性的组织和生活规则,这些规则构成了村庄内生的规范秩序,因此最能彰显自治色彩㊂它们的制定及与国家法的关系,是村民自治的重要内容㊂对于它的忽视会直接导致村民自我管理功能的萎缩和自主意识的淡化㊂再如村务监督机构,它是与作为执行组织的村委会地位平等的监督机构,与村委会一样,它 也须对村民会议和村民代表大会负责并报告工作 ㊂但是,新法对其具体职责却只是61四川师范大学学报(社会科学版)负责村民民主理财和村务公开等制度的落实 这一笼统的规定,对于其如何监督也只是 列席村委会会议 这一简单的规定(第三十二条)㊂这些过于原则的话语极有可能 重蹈 前一部法律因规定过于原则而沦为形式的 覆辙 ㊂再如有关村民小组(会议)的规定,与村民小组(会议)产生直接关系的除村委会之外,也包括村集体组织和村民大会㊂从新法的规定 属于村民小组的集体所有的土地㊁企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定 (第二十八条第三款)来看,村民小组承担较多的是经济职能,这固然与村民小组作为中国乡村社会的最普遍的集体经济组织有关,但作为由自然村落组成的社区组织㊁村民最基本的生存环境㊁村治结构中的组成部分[4]369,它的内部自治与村庄公共事务与公益事业的关系是村民自治运行必须考量的一个问题⑤,而新法却未表明态度㊂第二,新法虽以限制村委会权力和保障村民自治主体地位为总的改革方向,但明显侧重于制约的过程设计,而忽视了法律责任㊂在新法中,村委会成员除被罢免㊁被要求辞职及责令改正之外,无其他法律责任形式;村委会成员经济审计也缺乏相应的责任机制;当村民向法院申请撤销村委会的决议时,新法也只是笼统地规定了 责任人依法承担法律责任 ㊂相比较村委会权力滥用所可能导致的危害而言,这些责任形式及处罚力度明显不相当㊂而此点,极有可能使上述多元制衡机制丧失威慑力㊂此外,除村委会的法律责任形式,新法也基本未涉及政府机关的责任,如乡镇政府干预了村民自治事务,被责令改正即可了事;新法也未遵循立法的一般安排,在 附则 部分做出明确的法律责任规定㊂第三,新法规定的针对村委会侵犯村民权益的决策的诉讼机制,虽首次在立法上明确了村民自治权司法救济途径,但在实践中,这一规定有被架空之虞㊂这一忧虑的原因在于,村民会议㊁村民代表会议是村民自治运行机制中的村务决策机构,而村委会仅是执行机构,虽然实践中这一立法所设想的理想模式没有得到落实,但往往会成为作为实际决策机构的村委会规避法律㊁逃避诉讼的借口㊂也即,某个有损于村民权益的决策,虽实际上由村委会做出,但根据法律规定,必须经过村两会表决通过㊂但在当前村两会面临诸多运作困境的情景下,它们只是一个形式㊂也正是这一形式包装,使得侵害村民权益的决策无法进入诉讼,因为根据新法规定,村民无法起诉由村两会做出的决策㊂这一状况的出现,恰恰是由于村委会组织法将村委会作为规范对象所致㊂第四,乡镇政府㊁村党委与村民自治组织的关系的理顺,需要置于政治体制改革背景与经济发展相调适的大背景下进行考量㊂此次修订对此虽有所关照,但规定依然略显粗略和原则性,这也是其作为村民自治基本法律的立法范围的限制所在,因此,新法只是提供了一个大的方向,实践中难题的破解,尚需其他具体的配套措施的跟进㊂新法也认识到这一点,也尝试性地提出了未来发展的规划⑥,但仍然不够明确㊂尽管存在上述不足,但相比较前两部立法侧重于民主选举的立场而言,此次修订一方面细化了民主管理与民主决策机制,同时也初步构建了民主监督体系㊂此外,对于其他自治组织之间的关系也有所涉及㊂基于上述两个判断,笔者认为,此次修订虽着眼于构建以村委会为中心的机制,但它在一定程度上已经关照了整个村民自治制度,初步呈现出一定的自治法的色彩㊂更为重要的是,这一机制也为下一步立法品格的提升提供了框架性的支持㊂概言之,作为村民自治精髓的 四个民主 ,是村民自治基本法的基本架构,在此架构下,各个村民自治组织的组织形式㊁基本职责及相互之间的关系,需要分别得以阐明㊂就新法而言,现有的架构完全可以沿袭下来,新的立法只须联系上述三个方面,对村民大会㊁村民小组及村务监督机构进行补充性的规定,力求全面地反映村民自治权的运行脉络,推动 四个民主 的协调发展和整体迈进㊂如果同时秉持新法的一些制度创新,克服上述在法律责任方面的不足,那么,村民自治法中的主体部分 村民自治权的运行体系将得以构建㊂四结语法律规范的建立是调控社会生活的需要,法治秩序的形成是法律规范与社会生活良性互动的结果㊂社会生活是一个完整的系统,其系统性㊁完整性要求与之相调适的法律规范也具有系统性㊁完整性㊂因此,法律体系最基本的要求是整体性(系统或体系)原则[5]㊂公民自治有着深厚的历史渊源,也符合现实的紧迫需要㊂因此,在中国特色法律体系的形成过程中,必须对公民自治给予必要的关注㊂在立71秦小建村民自治立法的定位:现实检讨及未来走向 以2010年新‘村民委员会组织法“为对象。
