中国城市贫困问题的原因与对策探析

中国城市贫困问题的原因与对策探析

余培源

南方论刊·2008年第9期

（中南财经政法大学公共管理学院湖北武汉430060）

【摘要】城市贫困问题是当今世界比较突出的社会难题。在我国，自改革开放以来，城市贫困问题也日趋严重。该文分析了我国当前城市贫困人口的构成与现状，从宏观和微观两个角度剖析产生贫困的原因，提出了一系列关于目前我国解决城市贫困问题的对策。

【关键词】城市贫困；现状；原因；对策

近些年来，城市贫困问题逐渐成为当代世界比较关心的社会难题。据国际劳工组织分析，到2000年，全球城市贫困居民首次超过农村人口，全球因失业造成的城市贫困人口达到10亿。在我国，随着改革开放的不断深入，城市中大多数居民生活水平普遍提高， 人均可支配收入大幅增加，然而与此同时，随着城市体制改革逐步深化，由于生产要素占有的不均衡和分配不公，社会调节不力， 以及物价上涨等因素，使城市居民之间的收入差距不断扩大，原有的社会保障和救助体系越来越不适应新的形势，城市贫困问题逐渐凸现出来。目前，随着居民价格消费指数的迅速上涨，城市贫困问题有进一步加剧的趋势，因此，及早深入研究和解决这方面的问题，对于我国社会长久稳定， 经济快速发展，建设社会主义和谐社会具有重要的理论和现实意义。

1.我国城市贫困人口的构成与规模 1.1 城市贫困人口的构成

我国城市贫困人口一般是指社会主义制度下社会救助的“三无人员”。自改革开放以来，随着国有企业体制的转变和产业结构的调整，城市涌现出大批新的贫困人口，他们主要是失业，困难企业的职工以及离退休职工中的困难群众，另外还包括城市中的部分外来打工人口。中国城市贫困人口的数量在不断扩大，其构成群体的多元化特征也日益明显。目前看来，我国城市贫困人口主要包括以下群体：一是无劳动能力，无收入来源，无法定扶养人或法定扶养人无扶养能力的居民，即传统意义上由政府一直予以救济的“三无人员”民政对象。二是因原属国有企业、集体企业亏损和结构性调整而下岗的无业人员，企业停产或半停产被拖欠工资的生活特困职工，收入低的退休职工，以及这几类人员所赡养的家属。这部分贫困群体就是我们现在称之为的城市“新贫困人口”。三是由农村流入城市，靠打短工为生，并且经常处于失业或半失业状态的外来民工。由于目前我国城乡二元体制障碍和政策原因滞留在城市中的这部分贫困人口没有纳入城市贫困人口的正式统计范围，其规模和结构都无明确的说法。因此，我们将此称为城市流动性边缘贫困群体。

1.2 城市贫困人口的规模

2000年～2001年，亚洲开发银行组织了一批国内外专家共同进行“中国城市贫困问题”的课题研究。在2001年10月举办的成果发布会上，亚行专家组披露：根据国家统计局城市调查总队提供的1998年的统计数据，专家们先用热量支出法和市场菜篮法测定各省的贫困线（最低生活保障标准），然后再据此计算出全国城市的贫困人口， 结论是1480万。

著名经济学家萧灼基2002年推算，在城市，人均月收入200元的贫困人口约占城市人口的5%，达2000万。

据民政部2006年民政事业发展统计报告，全国已领取最低生活保障金的城市贫困居民人数，1997年为87.9万人， 2000年底增至402.6万人， 2001年底增至1170.7万人， 2002年底增至2053.6万人， 2003年底增至2246.8万人， 2004年、2005年和2006年分别为2205万人、2234.2万人和2240.1万人。这不包括由于种种原因未能纳入低保的贫困人口。因此，可以肯定城市贫困居民人数大大超出目前纳入低保的人数。为形象地表达贫困人口的变化趋势，将以上数据作图。从（图1）中可以看出，低保人数2000年以后呈现急剧上升的态势。

由于研究考察的角度和方法的不同，以及贫困本身的模糊性，所以很难得出一个众所公认、精确度非常高的城市贫困人口数量。绝大多数学者认为，当前我国城市贫困发生率应当在5%～ 10%之间， 总量规模在2500万～3500万人之间。随着改革进一步深化，收入差距仍在扩大，加之国有企业下岗分流职工规模增加，因此，城市贫困的发生率仍可能继续升高。

2.中国城市贫困的原因分析

诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森曾指出，造成贫困人口的原因是他们获取收入能力受到剥夺以及机会的丧失。低收入是导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要因素，但并不是全部因素，疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素。由此可见，导致城市贫困的因素并不是单一的，它

是由一系列的因素综合作用而形成的。一般来说，对于城市贫困群体致贫的原因分析，主要有两个角度，一种是宏观角度，一种是微观角度。宏观原因主要是从社会结构方面的社会变迁以及经济全球化所带来的全球及国际影响因素进行分析，微观原因主要是从城市贫困人口的人力资本因素进行分析。

2.1 宏观原因

研究导致我国城市贫困的宏观原因，主要是根据我国特殊的社会经济背景，分析城市经济与社会转型与经济高速发展过程中导致城市贫困问题的因素。

2.1.1 地区经济发展不平衡。地区经济发展不平衡是中国经济发展过程中的一个重要特征。东部、中部、西部地区向来呈梯形发展，改革开放以来因国家实施的是重点发展东部地区的经济政策，使得东、中、西三个经济区域带的经济发展水平差距迅速拉大，发展不平衡的一个直接后果就是居民收入水平的不平衡，这是中西部地区贫困人口比重高、程度深、数量大的重要原因。 2.1.2 经济体制改革和调整。自20世纪80年代中期以来，因城市经济体制改革逐步深入，原有的企业经营体制，就业体制，收入分配体制被打破，而新的体制一时还难以形成。大多数企业特别是国有企业由于种种原因，在市场竞争中处于劣势，经济效益滑坡，亏损严重，从而，一方面因职工的经济收入直接与单位的经济效益挂钩，企业效益低下导致在职职工低收入，从而引发贫困； 另一方面企业经营体制转变，致使大量隐性失业人员迅速表面化，许多人失去工作和主要收入来源，没有可靠的收入来源必然导致贫困。

2.1.3 城市社会保障体系不健全。我国现行的社会保障体系不健全，无法适应市场经济发展形势的需要，这是导致城市贫困恶化的又一重要因素。市场经济的引入使得我国社会保障体制由单位内的保障向全社会的保障过渡，但是在这一转化过程中，出现了一个所谓“制度空缺”的时期：一方面原有的单位保障己出现漏洞或部分解体。而另一方面，全社会的保障体制又远远没有建立起来。主要表现为新旧体制并存，社会保障体系不健全、不完善、覆盖面窄、保障水平低，没有形成覆盖全社会的多层次保障体系，尤其表现在失业保险方面。

由于缺乏有效的失业保险体系，大部分下岗失业人员得不到基本的生活保障。为了解决下岗失业人员的生活困难问题，虽然中央政府增加财政上的资助力度，但是具体落实到人和户时情况又有所不同。根据国家劳动和社会保障部劳动科学研究所在武汉和沈阳的一项调查，2000年大约有46%的下岗职工没有收到任何生活保障补贴。

2.2 微观原因 造成个人或家庭陷入贫困是多方面因素共同作用的结果，除了前文已论述过的宏观原因，微观层面的原因也不容忽视。

2.2.1 家庭和个人因素。一方面，从家庭结构来看，单亲家庭，有残疾人、重病患者、无养老金保障的老年人的家庭，往往经济负担较重，容易陷入贫困；另一方面，从个人因素来看，孤寡老人和孤儿、残疾人、重症患者、受教育程度低者，通常是贫困人口的基本成员。

2.2.2城市贫困者人力资本禀赋的因素。国家统计局2000年对全国的抽样调查显示：在小学文化程度人口中贫困率为6.38%，初中为4.51%，高中为2.58%，而大学本科只有0.29%， 可以看出城市贫困者的文化素质低，专业技能低是导致贫困的原因之一。

3.中国城市反贫困对策解析

3.1建立健全相关的法律法规，尽快制定《反贫困法》

由于种种原因，贫困群体往往在权益维护方面处于不利境地。因此，要真正地保护和维护贫困群体的合法权益，除了在全社会范围内营造关心社会贫困群体的外部环境外，还需建立和完善相关的法律及法律援助体系。加快社会保障制度的立法步伐，改变我国社会保障立法滞后的状况，尽快制定出台《社会保障法》，为贫困群体享受社会保障和救助，提供更加有力的法律保障，规范城市贫困群体的保障和救助工作。此外，还可借鉴国际经验，制定《反贫困法》，使城市贫困群体的社会保障与救助逐步走上法制化、制度化、规范化的轨道，从而依法构筑起维护和保障城市贫困群体基本生活权益的立体屏障。

3.2扩大就业空间，大力提高社会就业率 在中国当今社会里，劳动依然是人们基本的生存手段。对贫困人口而言，就业是实现其参与经济发展、分享经济发展成果的有效途径，是消除贫困的最基本的手段。目前，我国城市贫困人口规模扩大的一个重要原因，就是劳动者下岗、失业或就业质量不高，而再就业和正规就业又较为困难。因此说，促进就业是积极的、根本的脱贫手段。从城市反贫困的角度看，解决城市贫困和低收入问题，增加就业、扩大就业是首先要采取的措施。只有实现了就业，城市贫困人口和低收入群体才有持续获得收入的能力。政府可以采取以下的政策:首先，要将就业摆在重要的战略位置，将就业列入国家宏观调控的战略目标之一，通过宏观政策的调整增加就业机会。其次，产业结构调整中要因地制宜，重视发展劳动密集型产业，防止盲目地发展资本密集型、技术密集型产业。第三，鼓励灵活就业，帮助下岗职工改变就业观念，自主创业。

3.3建立完善的社会保险制度，健全社会救助体系

就目前而言，社会保险制度虽然扩大了覆盖面，使更多的劳动者成为受益者，但是它毕竟是以就业和缴费为基础的体系，而对于社会中的贫困人口或长期处于失业状态而没有稳定的收入，或在非正规部分就业而尚未被社会保险所覆盖，或因其它种种原因而无力交纳社会保险费的人来说，无法从中获得保障。针对城市出现的这部分贫困现象，中央和地方政府先后制定出台了一系列政策，建立和完善了多项救助、保障制度。如目前，已实行的城市扶贫救助制度主要有最低生活保障制度和在岗困难职工补助制度，相关制度还有最低工资制度、下岗职工基本生活保障制度、失业人员救济制度等。3.4 加大人力资源开发力度，提高城市贫困人口素质政府城市扶贫战略中一个不容忽视的环节是，加强人力资源开发，提高劳动力素质。从现状看，我国城市贫困人口共同具有的最突出的特点是文化素质低，缺少一技之长，这使他们易于下岗失业，再就业困难。城市贫困人口的低素质客观上要求政府加强人力资源开发，通过培训和教育提高劳动者素质和技能，增强职工再就业能力。

反贫困是一个世界性的难题，世界各国在反贫困问题上都在进行着持之以恒的努力，随着中国政府和社会对贫困和反贫困问题的重要性认识逐步加深，我们有理由相信，在21世纪，中国在城市反贫困问题上会取得更多的成绩。

参考文献：

[1]王霞:对我国城市贫困问题的思考[J].攀登(双月刊),2001,(3):52.

[2]叶普万:贫困经济学研究[M].北京：中国社会科学出版社,2004.

[3]李军:中国城市反贫困论纲[M].北京：经济科学出版社,2004.

[4]民政部:2006年民政事业发展统计报告[EB/OL]/article/tjbg,2008-1-19.