长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程二期实施方案

（三）产业结构得到有效调整，促进了森工企业改革
长期以来林区经济“独木支撑”的局面不断改变，大批替代产业、新兴产业兴起，产业结构得到调整优化，企业负债逐年减少，经济质量不断提高，林区经济呈现出“V”型的发展态势，森林生态旅游成为一大亮点。湖北神农架林区，2008年国内生产总值达7.97亿元，比2000年增长2.8倍，其中森林旅游综合收入2.76亿元，占34.6%。云南迪庆州依托风景秀丽的天然林资源，2008年实现生态旅游总收入30.55亿元，成为当地经济主要支柱产业。随着天保工程的深入，部分森工企业开展了主辅业分离，辅业市场化的改革。森工企业将教育、医疗等社会职能移交地方政府，大大减轻了企业负担，发展活力明显增强。全面停伐的部分森工企业，从采伐森林转向保护森林，经费纳入地方财政预算。改革的不断推进，为建立天然林保护的长效机制奠定了重要基础。
一是采取强力措施，停止天然林商品性采伐。四川省委省政府及时颁布了禁伐令，发布了有关通告，果断停止天然林商品性采伐；省人大常委会颁布了《天然林保护条例》，全面加强天然林保护。云南省在全面停止工程区天然林商品性采伐的同时，封存森工企业一切采伐器具，关闭木材市场。陕西省停止天然林采伐，封山堵卡，颁布违纪处罚规定。重庆市相继关闭林区内木材加工厂（点）900多家，取缔林区木材交易场所38个。二是强化森林资源管理，坚决打击滥砍乱伐行为，保护森林资源安全。工程实施以来，各地相继开展了以打击违法采伐及乱砍盗伐为重点的“天保一号行动”、“天保二号行动”等，集中处理了一批重点案件。林业、公安、政法、监察等部门齐抓共管，加大了多部门联合检查和督察的力度，确保天保工程的顺利实施。
林规发〔2011〕21号附件
长江上游、黄河上中游地区
天然林资源保护工程二期实施方案
2010年12月
前 言
附表：
表1长江上游、黄河上中游地区天保工程二期实施范围表38
表2长江上游、黄河上中游地区各类土地面积统计表41
前言
1998年党中央、国务院做出了实施天然林资源保护工程（即天保工程一期）重大战略决策，同年开展试点工作。2000年10月国务院批准了《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》和《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》，工程一期期限为2000—2010年。实施天保工程，是我国林业由以木材生产为主向以生态建设为主转变的重要标志，具有里程碑意义。
（三）坚持从调整结构入手，发展林区新的经济增长点
天然林禁伐以后，原有依存木材生产的产业萎缩，各地积极调整林区产业结构，大力发展非林非木产业，努力实现林业经济向林区经济、单一国有经济向多种所有制经济发展转变。林下种养业、特色养殖业得到长足发展，森林旅游成为一大亮点，林区经济逐步走出低谷。通过大力发展非公有制经济、绿色经济，增强了林区发展活力。宁夏灵武白芨滩管理局积极发展民营经济、合作制、股份制经济，先后成立了柳编厂、园林绿化公司，固定资产由过去的40万元猛增到现在的1400万元，年创收达400多万元，职工年收入翻了一番。河南省天保工程区非木材林业产值占到林业第一产业产值的81.97%，森林旅游收入从1999年的635万元增加到2007年的5.75亿元，从事森林旅游及相关服务业的职工人数占在职职工的39%。
（五）生态意识深入人心，促进了生态文明建设
天保工程一期建设取得了集生态保护、宣传教育、社会行动于一体的良好效果，有力地促进了森林资源保护和生态文明建设。四川省2008年全省大众投票，天保工程当选“影响四川改革开放30周年十大事件”之首。工程的实施，催生了一大批以天然林保护为题材的生态文化产品，提高了人民群众的生态文明意识。同时也产生了重要的国际影响，赢得了国际社会广泛关注和高度赞誉。
根据中央决定精神，国家林业局、发展改革委、财政部和人力资源社会保障部（以下简称四部委）等有关部门围绕延长天然林保护工程期限政策和实施方案联合开展了一系列工作。一是认真总结。在17个省（区、市）总结天保工程一期实施情况的基础上，全面总结了天保工程一期实施成效、经验和问题。二是进行了评估。2004年发展改革委委托中咨公司对天保工程中期进行了评估，2005年6月评估报告得到了国务院批准。同年，财政部、国家林业局也组织有关部门和专家对天保工程有关政策实施情况进行了阶段性评价。三是开展重点和专题调研。根据评估报告、“两会”代表、有关专家学者、实施单位等提出的问题和建议，四部委就职工就业、林区改革、公益林建设、森林经营培育等问题进行了专题研究。四是充分协商，共同编制《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程二期实施方案》（以下简称实施方案）。在二期政策研究和实施方案编制过程中，四部委反复沟通，充分协商，并多次召开会议征求地方林业、发展改革、财政等部门的意见，在达成共识的基础上，编制了实施方案。五是征求了工程省区人民政府意见。各省认为，天保工程二期设计的政策和实施方案符合实际，操作性强，对工程区加强生态保护和建设、促进经济社会可持续发展意义重大。六是专家论证。国家林业局科技委组织中国科学院、中国工程院、中国林科院、北京林业大学、国务院研究室等单位的专家对实施方案进行了论证，专家一致认为，实施方案实事求是、科学可行，建议尽快上报实施。
（二）坚持以人为本，积极做好富余职工分流安置
一是落实好天保工程安置政策，促进职工转岗就业。分流到森林管护和公益林建设岗位的职工，做到管护与经营结合，砍树人变为种树人、护林人。实行一次性安置的职工，充分尊重个人意愿，依法办理相关手续，不少人通过市场开拓了新的事业。转到其它新岗位的职工，实行竞聘上岗，绩效考核。云南省在工程试点期间通过省属重点森工企业成建制移交给所在地的县（市），实行属地管理，解决了省属林业企业经营无林无地的问题，有效安置了森工企业职工就业，确保了林区的社会稳定。二是加强培训指导，实现下岗职工再就业。各地充分发挥政府引导和市场作用，结合下岗职工自身需求，切实加强各种技能培训，提供市场信息服务和优惠政策，以扶持自主创业、家庭经营、协助外出务工等多种途径，帮助下岗职工实现再就业。云南省组织开设了营造林、电脑、园林园艺、电工技术、汽车驾驶、家政服务等方面的培训，受训人数达2000多人，不少人转向了新的就业岗位。第三是切实解决历史遗留问题，解除职工后顾之忧。四川省解决了2003年前重点森工企业部分死亡职工一次性抚恤和遗属困难补助，解决了2005年以后新发生及以往年度拖欠的重点森工企业退休人员统筹项目外费用，从2006年起将重点森工企业拖欠退休职工的医疗费纳入财政预算。
（二）生物多样性得到有效保护，生态状况明显好转
随着工程区森林植被不断增加，森林生态系统功能逐步恢复，局部地区生态状况明显改善。据中国水土保持公报显示，2007年三峡库区水土流失总面积比2000年减少1312.39平方公里。黄河花园口水文站实测，黄河含沙量2007年为3.13千克/立方米，比2000年5.05千克/立方米减少了1.92千克/立方米。2008年长江宜昌段的泥沙含量比10年前下降了30%，并以每年1%的速度下降。水土流失的减少，有效降低了三峡、小浪底等重点水利工程的泥沙淤积量。随着生态环境的好转，野生动植物生存环境不断改善，生物多样性得到有效恢复。大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛等国家一级保护野生动物种群不断扩大，珙桐、苏铁、红豆杉等国家重点保护野生植物数量明显增加。据四川省监测，2008年天保工程减少土壤侵蚀量10055万吨，减少土壤有机质和土壤NPK损失量962万吨，涵养水源量692亿吨，固碳6986万吨，释放氧气14900万吨，净化空气污染物39604万吨。天保工程对森林资源和生态环境变化产生了巨大影响。
（四）民生得到有效改善，林区社会保持稳定
工程实施十多年来，对改善工程区民生和建设林区和谐社会发挥了重要作用。一是林区职工收入明显增加，天保工程国家投入成为林业职工收入和社会保障的主渠道。天保工程缓解了林区经济危机、资源危困局面，长期拖欠职工工资的现象得到解决，保持了林区的社会稳定，被誉为林区的“救命工程”。2008年工程区林业职工人均工资15942元，是1999年5454元的2.92倍。二是林区就业呈现多元化，转岗分流安置18.4万人，其中有11.2万人参与森林管护和公益林建设，7.2万人通过一次性安置，离开原企业灵活就业。还有许多林业职工积极开展林果采集、林下种养、森林旅游等多种经营。重庆市国有林场职工通过大力发展自营经济，自营经济占年收入比重由工程实施前的20%，提高到2008年的50%，有效带动了家庭及社会就业。三是社会保障不断完善，职工养老、医疗、工伤、失业、生育等五项保险补助政策基本得到落实，参保率分别为91.6%、93.4%、69.4%、75.1%和66.4%，老有所养、病有所医得到初步解决。
天保工程一期实施十多年来，工程区实现了森林资源由过度消耗向恢复性增长转变，生态状况由持续恶化向逐步好转转变，林区经济社会发展由举步维艰向稳步复苏转变。实践证明，党中央、国务院作出实施天保工程的决策是完全正确的，得到了广大人民群众的积极拥护（一）坚持保护森林资源，停止天然林商品性采伐
（四）坚持以“四到省”为重点，不断强化工程管理
实行工程目标、任务、资金、责任“四到省”管理，是确保工程顺利实施的重要保证。一是建立各级政府目标责任制，地方主要领导是天保工程的主要责任人，分管领导是工程实施的具体责任人，各级政府层层签订责任状，建立完善“四到省”管理体系。二是成立工程管理机构。省、地、县（局）各级建立了工程建设领导小组，统一研究协调工程建设的重大问题。成立了工程建设管理机构，加强了管理队伍建设，保证了工程顺利实施。三是加强规章制度建设，各级政府按照“四到省”的要求制定和完善了工程管理、森林管护、资金管理、会计核算、核查验收以及绩效考核等规定和办法。云南省统计，全省各级共出台各类工程实施管理办法305个。各地还加强了工程资金使用、工程核查等监督力度，加强森林管护考核、工程信息报送及档案管理等工作，实现了各项工作有章可循。四是建立核查、通报制度，加强整改措施。建立了县（局）级自查、省级复查、国家级核查的三级核查制度，对核查出的问题限期整改落实，确保工程质量。做到年初有指导、中间有检查、年末有验收，及时发现问题，纠正工作偏差。建立奖惩机制，强化激励作用。云南省政府每年安排20万元的专项奖励经费，对实施成绩好的州市进行奖励，有力促进了工程建设质量不断提高。