人民监督员制度改革路径探析

浅析人民监督员制度试点中存在的问题人民监督员制度是高检院在司法体制改革中推进检察改革的一项重要探索,根本目的在于加强对检察机关查办职务犯罪工作的监督,从制度上保障检察权的正确行使。

司法领域任何改革的终极目标都是追求司法公正,人民监督员制度是在检察官法律专业评判的基础上,引进了公众的内心良知尺度,把社会评价和法律评价结合起来,使法度和情理更好地平衡,这不失为保障公平、公正的有益尝试。

目前,人民监督员制度还处于试行阶段,虽然取得了初步成效,然而问题也层出不穷,本文试从目前人民监督员制度运行的现状中分析存在的突出问题,以期有助于制度的完善。

(一)缺乏法理支持1.宪法和法律并没有明确规定人民监督员制度。

人民监督员制度产生的法律依据为我国《宪法》第二条规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”以及第二十七条第二款规定的“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。

《人民检察院组织法》第七条规定的“人民检察院在工作中必须坚持实事求是,贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督……”。

由于这些条款都是从宏观上阐述接受人民群众监督的必要性,是任何制度出台以及任何工作展开的共同法理基础,所以,人民监督员制度的出台,虽然不违反宪法和法律精神,但是宪法和法律并没有明确规定人民监督员制度。

2.人民监督员制度是一项严肃的制度改革,如何保证其规范化和有效性,如何确定监督的性质、范围及程序,都需要以法律条款的形式固定下来。

这是因为,法律是确认国家权力、国家制度的重要形式,是执行国家职能的有效工具,一切制度都必须以法律作支撑,不能长期以司法解释作为救济立法不足的手段。

因此,借以宏观法条来佐证这项制度运行的正当性、必要性、有效性,就显得底气不足。

(二)选任方式需要完善1.高检院对人民监督员的产生作了明确规定:“人民监督员由機关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书”。

试析检察机关人民监督员制度作者：陈国志陈国栋来源：《活力》2010年第14期[关键词]检察机关;人民监督员制度;监督范围;对策与建议随着社会主义民主和法制的不断健全和完善,法律监督,这一国家司法制度的概念被人们赋予了越来越多的新含义,特别是对法律监督机关即检察机关的监督更是被提到了一个新的高度。

人民监督员制度是检察机关密切联系群众、树立检察机关良好形象、提高检察机关队伍素质的重要措施,是巩固和发展有中国特色社会主义检察制度的重要探索,是落实依法治国方略,建设社会主义精神和政治文明的具体体现。

一、实行人民监督员制度,是实现检察民主要求的必然主要表现在如下几个方面:第一,实行人民监督员制度,是实现人民宪法权利的一个有效途径。

我国宪法中规定,国家的一切权力属于人民,人民享有管理国家事务和社会事务的权利。

因此,从设立人民监督员制度的初衷看,它不仅与司法民主的进程密切相关,与反对司法专制和司法擅断不可分离,而且具有充分的宪法依据,是国家根本大法对司法民主、检察民主的要求。

民主政治是人民监督员制度建立的政治基础,人民监督员制度实质上是将检察机关职务犯罪侦查案件中决策性实质权力交由人民监督的一种方式,是司法民主的一种具体表现和一项重要保障措施。

第二,实行人民监督员制度,是在检察领域实现人民监督权的一项新举措。

“以权力制衡权力”,是人类社会科学配置政治资源、管理国家、推进社会文明进步的必然选择,人类司法文明的发展就是逐步引入权力制衡理论的过程。

我国检察制度本身的设置,从司法权配置角度分析,已体现了权力制衡的特点,既受人大监督,也受公安机关和审判机关的制约。

第三,实行人民监督员制度,是程序正义的基本要求。

法律监督不论是人民参与,还是人民监督,宪法和现行法律都有原则性要求,但是,这些规定一般都比较原则,难以操作。

权利只有在相应的程序下才能实现,否则将呈现“无程序、无权利”的尴尬局面。

第四,实行人民监督员制度,符合社会主义法治及社会主义检察制度的本质要求,体现了检察权的人民性。

人民监督员制度研究以人民陪审员制度为参照人民监督员制度是我国司法改革的重要内容，旨在建立起一种新的司法监督机制，促进司法公正和社会稳定。

人民监督员制度以人民陪审员制度为参照，两者具有相似的本质，都是以普通民众参与司法活动，增强司法透明度和公正性。

本文将探讨人民监督员制度的现状和发展方向，并论述三个与人民监督员制度相关的案例。

一、人民监督员制度的现状与发展方向人民监督员制度自2013年开始实施以来，已在全国范围内推开。

根据数据统计，截至2019年，全国共选任了30万名人民监督员，涉及的法院和检察院也相应增加。

人民监督员制度的原则是政治性、群众性和法制性，保证了司法公正和民主参与的效果。

但是，人民监督员制度仍存在着一些问题。

首先，人民监督员的权利和职责不够明确，有些司法机关对人民监督员的身份和权力认识不够，常常忽视他们的监督作用。

其次，一些人民监督员的培养和选拔机制也不够完善，选任程序不够公开透明，监督的实质也没有得到充分保证。

最后，人民监督员制度的法制保障还不够完善，需要进一步加强制度规范和法律监管。

未来，人民监督员制度应着力解决上述问题，积极完善制度机制。

加强对人民监督员的培训和教育，提高其业务水平和法律素养。

同时，建立规范的选任程序和专业化的选拔标准，确保人民监督员的身份和权力合法有效。

加强对人民监督员制度的法律规范，加强对监督机制的法律保障，增强其监督作用和权威性。

二、人民监督员制度的典型案例1. 杨锐案杨锐案是一起重大贪污案件，也是人民监督员制度的典型案例之一。

2017年，一名农民在拾荒时意外发现了一份关于杨锐贪污的情况报告，随后成功将情况报告给了最高检。

此次事件引起广泛关注，也印证了人民监督员的监管作用。

通过人民监督员制度，普通群众可以以自己的方式参与到法律监督中来，有效增强了司法透明度。

2. 河南洛阳“裸官”案河南洛阳“裸官”案是一起涉及较大影响的贪腐案件。

通过人民监督员制度，监管部门成功查出了涉案人员通过其父亲名下进行的贪污行为。

摘要:随着人民监督员试点工作的不断深入,该项制度所产生的积极影响和重大意义乃至其成效都是令人嘱目的。

但是,通过几年试点工作的实践看，该项工作中还有不少值得研究和探讨的问题，需要引起各级的高度重视。

本文着重围绕以下三个方面问题谈几点个人浅见，供商榷。

关键词:检察机关;人民监督员制度；问题探讨人民监督员制度对于加强检察机关直接受理侦查案件工作的监督，提高办案质量和规范化执法水平起到了积极的作用，经过多年来的实践检验，我们认为，该项制度符合当前检察工作需要。

但是,在以下几个具体问题上，还需要引起各级领导高度重视和关注：一、关于人民监督员的产生目前，各级检察机关所选任的人民监督员大多数是根据高检院的《规定》要求，由检察机关内部主导自行选定和产生的。

正是由于此种现象的存在，因而，也就给人一种人民监督员受制于检察机关的印象，对人民监督员正确履行监督职能带来了一定的影响。

从近几年来试点工作的情况看，综合各地的试点工作实践及理论研究，笔者认为，随着人民监督员制度的法制化进程的不断加快，逐步实现人民监督员产生方式的外部化是大势所趋。

其一,应当建立以各级人大常委会为责任主体的人民监督员选任和提名程序。

目前，不论是内部化，还是外部化产生的人民监督员，其产生基础还是根植于检察机关的任命或报请人大任命。

也就是说，人民监督员的选择权，基本上还是由检察机关行使的。

这就不免给人以“人民监督员是检察机关自己人”，在很大程度上影响到社会各界对人民监督员制度的客观评价和监督效果。

对此，笔者认为，人民监督员制度既然是定位于对检察机关自侦案件的外部监督，应当逐步改革现有的人民监督员产生方式，逐步弱化检察机关在人民监督员产生环节上的控制力, 实现其产生的外部化,逐步实现由检察机关自行选定的方式改由人大常委会直接负责产生，并批准和任命。

这样做，既可以从程序上消除人民监督员受制于所监督的检察机关的产生方式，又有利于人民监督员制度试点工作的开展。

人民监督员制度存在的问题及对策探讨人民监督员是根据国家机关、团体、企事业单位和基层组织的推荐，从社会各界中选择若干公道正派、具有一定文化水平和政策、法律知识的人担任人民监督员，依照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件进行外部监督。

人民监督员是权利对权力的监督，属于检察机关的外部监督，对于维护当事人合法权益，促进检察机关队伍建设具有重要意义。

但目前的人民监督员制度在选任、管理和监督程序上仍存在一些问题，需进一步完善该项制度。

一、人民监督员制度工作存在的问题（一）人民监督员制度缺乏立法支撑人民监督员制度试行以来，先后被写进了党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》。

但直接依据只有高检院的《规定》，《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》及其他法律均无明文规定。

“人民监督员制度在现行基本法未有规定，仅仅依据高检院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分”。

（二）人民监督员的选任、管理存在缺陷目前人民监督员由检察机关自行选任、自行管理，选任条件比较笼统，随意性大，不能完全破解“被监督者挑选监督者”的难题，其根本原因在于目前人民监督员的选任机制尚没有改变原有的由检察机关选任人民监督员的性质。

由检察机关所在地的机关、团体、企事业单位和基层组织来推荐，被推荐的人民监督员大多是机关工作人员和社会团体和企事业单位中的在职领导，具有公务员身份、管理者身份和人大代表、政协委员等多重身份，层次较高而群众性不足，导致人民监督员组成结构不合理，很难充分体现民意。

另外，人民监督员的管理由检察机关自行负责，这在一定程度上影响了监督的效力和效果，监督公信力不足。

（三）人民监督员的监督还存在缺陷1、监督范围小人民监督员对案件的监督范围是检察机关直接立案侦查的案件，而对检察机关其它的职能，比如批捕、公诉过程中出现犯罪嫌疑人不服逮捕决定或其它刑事案件作出不诉决定时，人民监督员不能监督，这就影响了人民监督员制度功能上的发挥。

工作心得：人民监督员制度的发展路径（最新）党的十八届三中全会明确指出,“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,形成科学有效的权力制约和协调机制。

规范和制约权力,坚持用制度管权,最核心的问题是建设科学合理的权力结构。

”人民监督员制度是最高人民检察院按照党的十六大关于推进司法体制和工作机制改革的要求，于2003年报经中央同意并报告全国人大常委会后试行的一项重要的司法改革。

这项制度的主要功能是，通过选任的公民有序参与的方式，重点强化对查办职务犯罪等检察工作的监督，在切实提高执法水平和办案质量的同时，有效促进检察队伍建设,施行人民监督员制度对于完善我国司法制度具有十分重要的意义。

一、人民监督员制度存在的合理性和必要性如果说设立人民监督员制度的初衷是为了加强检察机关查办职务犯罪案件的外部监督，回应“谁来监督监督者”的质疑，那么，监察委员会成立后，检察机关自侦职能转隶，人民监督员制度是否有继续存在的必要？笔者认为，这个担心是多余的。

虽然检察机关自侦职能转隶给人民监督员制度带来一定的冲击，但在十一种情形中，大多数监督内容并没有随着职能转隶而发生改变，制度根基没有动摇。

从监督案件范围上看,监察体制改革试点后,职务犯罪审查起诉、决定逮捕等职权仍然由人民检察院行使。

按照《深化人民监督员制度改革方案》,人民监督员仍然可以对职务犯罪中拟不起诉的、检察人员违法违纪的、犯罪嫌疑人不服逮捕决定的情形等实施监督。

多年实践表明,人民监督员制度是检察机关健全外部监督制约机制、规范司法行为、推进司法民主、深化司法公平、促进司法公正、提升司法公信力的有益探索,已经发展成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。

人民监督员制度存在巨大的优越性，转隶后继续开展人民监督员工作仍然具有必要性和可行性，不会因为监察体制改革而失去存在的理由,此项工作只能加强,不能削弱，对此要有强烈的制度自信。

（一）有利于完善检察机关自身监督制约机制，保障检察权依法独立公正行使。

发展与0善◎拜荣静高人民检察院《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》于2019年8月出台，文件高度重视并深化人民监督员制度改革，适应新时代司法实践要求，拓宽了人民群众参与检察司法的广度和深度$一、检察机关人民监督员制度现状在检察机关设立人民监督员制度是检察机关主动接受人民监督，保障人民群众实现监督权并参与司法活动的制度安排$人民监督员制度始于2003年，在当时主要是最高人民检察院为实现自侦案件的外部监督，即解决检察机关办理职务犯罪案件过程中的监督机制完善问题$人民监督员制度是拓宽人民群众有序参与司法的重要渠道$在职务犯罪，人民监督员制度的重点是监督检察机关职务犯罪案件过程中立案、强制措施采取、公诉等环节的程序规范性问题$人民监督员制度的实施，可以列入外部监督主体，主动参与司法活动，有保证犯罪嫌疑人、被告人诉讼权益不受非法侵犯，实现对司法权制约机制的重大改革，保障人民群众对检察机关各项工作的有效参与，及时知情、充分表达等监督权内容的法治化$检察为检察机关的主要，监察制改革，2018年《刑事诉讼法》保留了检察机关对在诉讼监督过程中发现的司法人员利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正共计14个罪名的自侦权$虽然如此，但是，自侦案件的为减少，人民监督员设立之初的本意和实际作用有所弱化，但是人民监督员制度的外部监督机2021.02制体现的监督监督者的基本理念依然与新时代检察机关工作相适应。

2019年以来,检察机关重新规划核定内设机构，“四大检察”、“十大任务”的检察工作新格局已经形成并取得成效,这就为人民监督员对检察机关的工作监督范围拓宽为刑事、民事、行政、公益诉讼等人民检察院的办案活动，这是对来直接受理立案侦案件工作范围的创新设，是新的《人民检察院组织法》对于人民监督员工作范围的法律确定。

社会主义政治制度决定了我国一人民，检察机关的检察为人民予。

因此，人民监督，同人民群众保,主动倾听人民的建议和意见。

我国人民监督员制度的法制化路径探索课题组1人民监督员制度作为我国独有的一项体现检察民主、强化检察机关自身监督的制度，回答了理论界提出的“谁来监督监督者”这一拷问。

检察机关在办理职务犯罪案件时，主动引入并吸纳外部监督，通过人民监督制度这一监督平台，为人民群众参与司法工作开创了新的路径，有利于检察机关规范行使检察权，提升检察公信力。

然而，“在基层检察院实务工作中，人民监督员制度日益被边缘化、花瓶化，滑向虚置。

”这与该制度没有确立理性的制度目标，没有从法律层面进行规制等密切相关。

党的十八届四中全会提出要完善人民监督员制度，当前，着力于对人民监督员制度的法制化构建具有极其重要的理论及现实意义。

一、人民监督员制度的确立及发展人民监督员制度,是经民主推荐程序产生并享有独立发表意见和表决权利的人民监督员依照相关规定和既定程序对人民检察院查办职务犯罪活动实施监督的一种制度。

2003年10月，天津、河北、湖北、四川等10个省（区、市）检察机关开始了人民监督员制度试点工作。

2004年10月1日起，这项试点工作又扩展到全国所有省、自治区、直辖市。

2010年10月，最高人民检察院制定了《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），该制度在全国范围内正式推行。

2014年9月，最高人民检察院、司法部联合下发《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》（以下简称《意见》），规定人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等管理工1课题组成员包括杨新芳、胡莲芳、李梅梅、吴子鹏。

作由司法行政机关负责，人民监督员参与具体案件监督时，由检察机关从司法行政机关建立的人民监督员信息库中随机抽选确定，并在北京、浙江、山东、湖北等10个省（区、市）开展改革试点。

最高人民检察院也发布了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》。

随着上述《意见》和《方案》的出台，人民监督员的选任程序作出了重大改变，监督范围增加了查办职务犯罪案件中阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利等三种情形，完善人民监督员知情权保障机制，赋予人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等权利，并设置的复议程序。

人民监督员制度在实践中的逻辑困境及其破解自最高人民检察院于2003年发布《人民监督员制度试点工作方案》、在天津、河北、山东等十个省市开展人民监督员试点工作以来,经过六年时间的不断探索,人民监督员制度现已在全国检察机关全面施行。

作为检察改革的一项重大举措,高检院的相关文件将人民监督员定位为检察机关的监督者,即由人民监督员对检察机关的相关工作进行监督。

应当承认,人民监督员制度的施行在很大程度上解决了长期困扰检察机关的“谁来监督监督者”的问题。

但是,我们也应意识到,人民监督员制度仍存在这样那样的不足,尤其是制度实践中存在一系列逻辑困境。

本文意图在对制度实践进行细致考量的基础上,找到人民监督员制度走出逻辑困境的途径。

一、人民监督员制度在实践中的逻辑困境(一)监督者的选任办法由被监督者制定从现实实践看,最高人民检察院出台《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《试行规定》),在第二章“人民监督员的产生”中对人民监督员的选任及任职条件做了详细规定,随后全国各级检察机关都以本院的名义制定出台了人民监督员选任办法。

选任办法的出台对各地人民监督员制度的实践起到了很好的指导作用,但从另一个角度看,几乎所有关于人民监督员选任的方案或办法均是由作为被监督者的检察机关制定,这就使人民监督员制度在实践中走入“被监督者挑选监督者”的逻辑困境,给人落下“被监督者会请自己人来监督自己”的事实。

因此,无论由检察机关制定的人民监督员选任办法是否可行、是否具有科学性、能否真正选出合格的人民监督员,都已不是民众关注的焦点。

(二)监督者的法律素养比被监督者低人民监督员制度实践中又一个逻辑困境是监督者法律素养比被监督者低。

从各地现任人民监督员个人职业情况看,有的来自国家行政机关,有的来自国家权力机关,有的来自国有企事业单位,有的来自高校等;从其个人学历情况看,大多具有专科以上文化学历;从其知识结构看,绝大多数人民监督员缺乏系统法律知识。