日本应急管理体制分析解析

61李宁，西华大学应急管理学院副教授，工学博士，硕士生导师，四川省应急管理厅、南充、宜宾等市应急管理专家。

主要从事地质灾害致灾机理、遥感与GIS、风险评价与管控、地质灾害应急管理与处置技术的教学与科研工作。

长期从事地震地质灾害调查与评价、地质灾害致灾机制与长期演化效应、地质灾害风险评价与管控等方面的研究工作。

主持和参与科研课题8项，其中国家级课题4项，省部级课题2项，西华大学人才引进项目1项，教育部协同育人产学研项目1项；参与和主持横向项目10余项，成都市揭榜挂帅应急类项目1项。

软件著作权3项，发明专利公开实审3项。

在国内外公开发表学术论文20余篇，其中，SCI、EI 收录6篇，CSCD 收录7篇。

引言纵观我国应急管理工作发展历程，逐渐从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，关口不断前移；从灾后救助到灾前预防转变；从单一灾种到综合减灾转变，宏观上应急体系的发展已取得显著进步，但人身伤亡事故时有发生，对比日本在应急方面的建设，我国应急在微观方面建设还存在缺陷。

例如应急行政主体横纵向之间的联系仍不够紧密，对社会基层应急不够重视，灾情监测和信息共享网络建设技术不够成熟，忽略了培养应急文化的作用，应急能力培训方面理论化和形式主义严重，应急物流管理体系仍存在漏洞，等等。

本文通过总结日本应急管理体系的建设和发展概况，结合我国实际归纳总结了我国还需改进的地方，以期为我国应急管理工作的发展提供借鉴。

日本应急管理体系发展概况（一）应急管理体制日本采取地方自治制度，创建了中央、都道府县、市町村三级应急管理体制，各级政府都有对应的灾害对策部门。

在中央政府层面，中央防灾会议是最高议事决策机构，日本首相是内阁（日本最高行政机关）的总理大臣，同时任职中央防灾会议会长。

灾害发生时，由内阁官方统筹协调，由中央防灾会议成立灾害对策本部来应对决策。

灾害对策本部又分为非常灾害对策本部（一般由防灾担当大臣、国务大臣或相关厅厅长担任部长）日本应急管理体系现状及对我国的启示研究燕怡文　李宁*　周玉CITY AND DISASTER REDUCTION和紧急灾害对策本部（由首相担任部长，防灾担当大臣担任副部长）。

56CITY AND DISASTER REDUCTION师尚红，应急管理部信息研究院高级工程师，获中国矿业大学（北京）硕士学位。

主要从事国内外应急管理、安全生产相关课题研究及信息情报服务工作，近年先后承担过《灾害预警响应支撑》《国际减灾动态研究》《国外典型国家应急管理体系研究》等十多项课题研究工作，发表论文11篇。

引 言法治精神是现代社会文明治理的基础。

法律法规的颁布不仅是防灾规划和体系建设的主要依据，还是提高防灾减灾能力、保障人民生命财产安全的重要手段。

尤其是现代社会，应急治理工作趋于常态化，强调预防管理，尽量将相关风险因素消灭在萌芽状态，更需要法律来规范。

日本是灾害多发的国家，在长期的抗灾救灾过程中，逐渐形成了一套完善的法律法规体系。

本文以日本的灾害应急管理法律为研究对象，收集与整理防灾减灾相关法律法规，通过梳理日本灾害应急管理法规体系建设及完善过程，总结日本灾害应急管理法律体系特点，同时针对我国防灾减灾法律体系现状提出完善建议，为我国防灾减灾法律法规体系建设提供参考。

日本灾害应急管理法律体系的建设与完善（一）日本灾害应急管理法律体系建立与完善过程日本完善近现代防灾减灾制度始于明治时期，明治政府制定了《河川法》（1896年）、《砂防法》（1897年）、《森林法》（1897年），开始了治山治水事业。

第二次世界大战（以下简称二战）期间一度中止。

在二战结束以后，日本的灾害相关法令逐渐完善，这个过程大致可以分为五个阶段，如图1所示。

（二）日本灾害应急管理法律体系建设和完善的动力及影响因素日本灾害管理法律制度体系的完善与历史上一些重大灾害事件有着密切的联系，每当发生较日本灾害应急管理法律体系研究及其启示师尚红　李艳强57大的灾害或科学研究显示大灾害正在逼近，日本的灾害相关法律制度都会有较大的修改。

近代对日本防灾法律制度影响较大的自然灾害主要有1959年发生的伊势湾台风、1995年发生的阪神·淡路大地震以及2011年发生的东日本大地震（图2）。

日本紧急管理制度改革范文摘要：在近年来发生的地震、台风、洪水等自然灾害频发的背景下，日本的紧急管理制度亟需。

本文将从法律法规、救援力量、预警系统等方面出发，提出一系列措施，以提高日本的紧急管理能力和应对灾害的能力。

一、健全法律法规体系1.制定新的紧急管理法日本目前的紧急管理法覆盖范围狭窄，缺乏完整的法律体系。

应制定一部全面覆盖各类灾害的紧急管理法，并明确各级政府、救援机构、企事业单位的职责和义务。

2.强化地方自治体的权力在紧急管理中，地方自治体应是第一责任单位。

应通过修订相关法律法规，赋予地方自治体更多的权力和责任，以便更好地应对灾害情况。

3.建立全国一体化的指挥系统应建立全国一体化的指挥系统，对各级政府、救援机构以及其他关键单位进行统一指挥，确保信息畅通和指挥协调。

这需要建立综合性指挥中心，并提高各单位间的协作能力。

二、加强救援力量1.增加救援设备和物资储备日本应加大对救援设备的投入，增加救援直升机、抢险车辆、救生艇等设备的数量，并建立健全的紧急物资储备体系，以提高救援效率。

2.建立应急救援队伍应建立专门的应急救援队伍，包括医疗救援队、搜救队、灾害清障队等，确保在灾害发生时能够快速响应和展开救援工作。

3.加强人员培训和演练应加强各级政府、救援机构、企事业单位的应急救援人员培训和演练，提高他们的应对灾害的能力和技术水平。

同时，建立定期演练制度，以检验救援力量的应急反应和配合能力。

三、完善预警系统1.引进国际先进的预警技术应引进国际先进的预警技术，建立多元化的预警系统。

包括接收地震、台风、洪水等自然灾害预警信息的设备和系统，以及及时向公众传播预警信息的渠道和方式。

2.提高公众的灾害意识应加强灾害宣传教育，提高公众的灾害意识和防范意识，使他们能够正确理解和应对预警信息。

同时，建立个人和家庭的应急预案，提高自救能力。

3.加强与国际社会的合作日本应与国际社会加强合作，分享预警技术和经验，建立灾害信息共享的机制，以应对跨国和全球范围的灾害事件。

有“抗灾宪法”之称。

日本根据《灾害对策基本法》还颁布了《河川法》《海岸法》沙法》等法律法规。

目前，日本共防灾救灾以及紧急状部。

各都道府县级）都制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规。

为了确保法律实施到位，日本要求各级政府制订具体的防、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划，细化上日本地处地震和火山活动异常活跃的环太平洋地带，是地震、海啸、火山、台风等自然灾害频发的国家。

20世纪50年代末和90年代初，日本先后发生了伊势湾台风、阪神大地震等重大灾害，国民生命财产损失惨重。

日本应急管理之道□陕西省安全监管局应急救援处 马怀平/文日本观音寺市消防队在应急演练现场质证，并提供必要的设施和装备。

他们平时工作，急时应急，属于应急救援志愿者。

消防团员人数较多，是本地区防灾和互助的骨干力量。

日本企业消防队员由企业组建，保护企业的自身安全，紧急情况下，也接受政府的调遣。

日本消防队伍分布密集，以香川县为例，设23个消防署，专职示标志”，便于指引公众迅速、准确地到达应急避难场所。

日本的酒店、商场、机场、地铁站等公共场所都有明确的避难线路图，在线路图中清楚地标明目前所处的位置，消防器材、避难器具的位置及避难线路。

所有建筑物的消防通道都标有红色倒三角，一旦发生火灾，消防员即可迅速由通赤十字社是日本“中央防灾委员会”成员之一日本香山县应急演练现场矿泉水、饮用水长期保存罐、压缩饼干、手摇充电的收音机及电灯、防尘口罩、防滑手套、绳子、固体燃料、急用哨子、护创膏、药棉和绷带等。

同时，每次综合防灾训练时，组织部门会邀请防灾用品生产企业参加，既调动了企业投身应急管理事业的积极性，又向公众推广了防灾用品。

由于防灾用品产业的快速发展及公众防灾意识的增强，日本基本上家家都储备有防灾应急用品和自救用具。

发达的预警系统根据地震专家推测，每隔大约80年至150年，日本就会发生一次震源位于东海、东南海和南海附近的大地震，而现在到了随时可能发生的时期，且震级可能为里氏8级以上。

美国、日本应急管理体系面面观中国应急管理体系的建设起步相对较晚，尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说，更是如此。

在美国、日本等国，基本建立起了一套比较完善的应急管理体系，形成了特色鲜明的应急管理体制与机制。

美国：统一管理，属地为主.分级响I®,tofft运行美国应急管理工作起步较早，经过多年的发展完善，现在已经形成了比较先进和成熟的应急管理机制。

其应急管理体系由联邦、州和地方政府（市、县、社区）三个层级组成。

在联邦政府层面，应急管理工作主要由国土安全部负责。

其下属部门联邦应急管理局（FEMA）是联邦层面应急管理的综合协调机构。

FEMA成立于1979年，专门负责突发事件应急管理过程中的机构协调工作，其局长直接对总统负责。

2003年3月并入新成立的国土安全部，主要任务是防备、应对灾害，灾后重建和恢复，以及减轻灾害的影响、降低风险和预防灾害等。

其实，1979年前，美国的应急管理也和其他国家一样，属于各个部分和地区各自为战的状态，直到卡特总统发布行政命令，将原来分散的紧急事态管理机构集中起来，成立了联邦应急管理局，美国现代应急管理机制才算正式建立起来。

在州及地方政府层面，由于各州的法律不同，应急管理机制也不尽相同，但各级政府均设有不同规模的应急管理专门机构。

历史灾害较多、综合实力较强的州，往往具备很好的应急能力，机制也比较健全。

美国各级政府的应急管理机构中，大多建有应急运行中心（EOC）,主要负责国内突发事件的协调、处理和形势通告等工作，是一个集执法、情报收集、智能分析、紧急应对和私人机构汇报于一体的常设全天候跨部门组织。

在实际运行过程中，应急管理工作主要由州和地方政府承担。

州及地方政府有很大的自主权，一般灾害的应急指挥权属于事发地政府。

地方政府仅在其无法应对灾害时才向州或联邦政府提出援助请求。

接到救援请求后，州或联邦政府会按照法律规定和程序，调用相应资源予以增援。

通过突出属地管理，美国建立了以州和地方政府为骨干和主力，以联邦政府为辅助的应急管理体制。

日本突发环境事件应急管理机制与措施The environmental emergency management mechanism and measures in Japan■文 / 罗楠 何珺 于诗桐 孙莉日本是世界上自然灾害最严重的国家之一，为此形成了完善的突发事件应急管理体系。

突发环境事件作为突发事件的一类，得到日本政府的高度重视。

经过多年的发展，日本在完善的突发环境事件应急法律体系下，建立了合理有效的管理机制以及高效的管理措施。

一、日本突发环境事件管理机制日本在突发环境事件上遵循“立法先行”的理念，建立了完善的突发环境事件应急管理法律体系，先后颁布《灾害对策基本法》《关于重大灾害特别财政援助相关法》《大规模地震对策特别措施法》等多部应急管理法律，对突发事件的管理部门责任划分、横纵向合作机制、信息传递和联络机制、物资配置、应对措施等均做出了详细、可操作、好执行的要求，这些法律要求均对突发环境事件适用。

（一）责任划分机制内阁首相是整个应急管理体系中的最高指挥官。

根据《日本国宪法》规定，日本首相有权代表内阁指挥行政部门，可以任命、罢免内阁成员，解散众议院。

2001年开始实施的《内阁法》，加强了首相在内阁会议中的发言权，保证了在发生紧急事件时首相可以迅速制定自上而下的政策，从而指挥政府应对危机。

内阁官房是内阁首相的辅佐机构，在突发事件来临时负责协调联络，在整个危机管理体制中的主要职能是尽早获取情报并向有关部门传达，召集各省建立相应的应对机制，并且通过中央防灾会议、内阁会议等决策机构制定危机对策，最终由各省厅、各部门根据具体情况予以配合。

这一机制的建立是为了保证在发生紧急事件时内阁可以迅速采取必要措施，做出第一判断，将灾害的损失降低到最小化。

1961年，日本设置了“中央救灾委员会”，作为全国综合协调机构。

2001年1月，日本将原有的“国土厅”“运输省”“建设省”和“北海道开发厅”合并为国土交通省。

日本危机管理体制的主要特点在日本，所谓“危机”（也称作“紧急事态”、“有事”等），是指国民的生命、身体或者财产受到重大的威胁和损害，其范围包括大规模的自然灾害、重大事故、重大事件和其他紧急事态。

至于“危机管理”，日本《内阁法》解释为“应对以及防止国民的生命、身体、财产等受到重大损害，或者有可能发生的紧急事态”。

此外，日本政府根据各类危机事态，还相应构建起不同的危机管理体系，大致可分为灾害危机管理、安全危机管理、健康危机管理、环境危机管理、企业危机管理和社会危机管理等体系。

1995年1月，日本发生阪神大地震，当时由于危机管理机制的僵化，结果导致重大人员伤亡。

阪神大地震一方面给日本政府留下了10万亿日元的损失，另一方面也成为日本政府转变危机管理观念、推动危机管理建设的契机。

目前，日本已经拥有一套相当完善的综合性国家危机管理体系，并在机构设置、完善法制、反应机制和信息安全等方面颇具特点。

一、法律先行，打造以首相为核心的危机应对机制。

阪神大地震后，日本政府为了彻底改变各省厅在危机处理中各自为政、相互扯皮、纵向分割行政的局面，从立法和修订有关法律入手，着力强化首相在危机管理中的权力，以确保中枢指挥系统的权威性。

1995年9月修改后的《灾害对策基本法》规定，作为国家紧急灾害对策本部部长的内阁总理大臣，在危机管理中有权直接指挥那些被指定为参与危机管理的行政机关，以及对各指定行政机关的首长发出必要的指示。

另外，在发生突然灾害或紧急事态时，内阁总理大臣有权在内阁会议上发布紧急事态公告。

1999年修改后的《内阁法》第4条规定，日本首相有权针对内阁主要政策的基本方针及其他议案提出自己的意见。

2004年6月，日本国会参议院通过了《国民保护法案》等7个“有事相关法案”，它们与2003年获国会通过的《应对武力攻击事态法案》等3项“有事相关法案”一道，构成了日本完整的“有事法制”。

该法制赋予日本首相在紧急事态下，可以绕过由外相、防卫厅长官等参加的安全保障会议和内阁会议而自行决定调用自卫队，以及强行动用地方和民间资源的特殊权力。

日本应急防灾救灾体系窥探日本地处北太平洋，是强地震、强台风、暴雪、海啸等自然灾害频发的岛屿国家。

加之近年来发生的一系列人为突发性事件，给日本的社会和经济带来了严重影响。

因此，为了把“天灾人祸”的损失降到最低程度，自20世纪90年代以来，日本每年都会组织各种防灾救灾演习，以提高对各类灾害的应急处理能力。

经过几十年的实践，日本已经建立起了健全的应对突发灾害的应急防灾救灾体系。

一、得力的防灾救灾组织指挥体系日本的防灾组织指挥体系主要是由内阁总理大臣(首相)领导的中央防灾会议和指定的行政机关。

中央防灾会议的主席是首相，委员由国家公安委员会委员长、有关大臣和专家组成。

负责制订防灾基本计划，决定防灾基本方针。

指定的行政机关包括指定的公共机关以及都、道、府、县知事和市、町、村长领导的地方防灾会议。

各都、道、府、县分别设有地方防灾会议，由知事任主席，负责制订地方防灾计划，此外，还有市、町、村防灾会议，负责实施中央和地方政府的防灾计划。

中央防灾会议是日本内阁制定防灾应急基本计划和审议有关防灾应急等重要事项的会议之一。

成员由总理大臣以及全体阁僚、指定公共机关代表和学界专家组成。

其作用主要是：推进防灾基本计划以及地震防灾计划的制定和实施；推进在发生非常灾害时的紧急措施的制定和实施；接受内阁总理大臣和防灾担当大臣的咨询，审议有关防灾的重要事项。

重大灾害发生时，日本政府会在30分钟内成立紧急灾害对策总部，其部长由首相担任，副部长、部长助理由首相任命，迅速确定灾害对策，指挥有关机构立即投入救援工作。

地方政府在灾害发生或有可能发生时会成立灾害对策总部，由知事任部长，立即向首相报告情况，并有权要求出动自卫队，向周边地区求援。

为使运送救援物资的车辆畅通无阻，知享有权决定受灾地区道路禁止一般车辆通行。

此夕L，气象厅、警察署、电力公司、煤气公司、自来水公司、电话公司、铁路公司和公路运输公司都有自己的防灾应急组织领导体系，一旦发生自然灾害，既可统一行动，也可各自为战，全面投入救援和重建工作。

日本突发公共卫生事件应急管理体系借鉴及对我国新冠肺炎疫情应对的启示宋晓波自上世纪90年代以来，日本高度重视国内公共卫生事件的应急管理工作，目前已建立了结构科学、功能完备、运转高效、措施灵活的公共卫生应急管理体系，对我国抗击新冠肺炎疫情有重要的借鉴意义。

1日本突发公共卫生事件应急管理体系1.1公共卫生应急管理组织架构国家危机管理组织体系是日本公共卫生应急管理的基础，在介绍突发公共卫生事件管理体系之前，有必要先了解日本危机管理体系。

日本危机管理体系是以内阁首相为最高指挥官，内阁官房负责总体联络与协调事务，安全保障会议、内阁会议、阁僚会议、中央防灾会议等决策机构负责制定危机应对方案，警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各部门根据危机具体情况予以配合协作的综合组织体系[1]。

目前，日本已形成厚生劳动省、都道府县、市町村三级纵向突发公共卫生事件应急管理行政机构，建立了国家突发公共卫生事件应急管理系统和地方突发卫生事件应急管理系统。

国家突发公共卫生事件应急管理系统包括：检疫所、国立大学医学系和附属医院、国立医院、国立疗养所、国立研究所；地方卫生应急管理系统包括：都道府县（东京都、北海道、大阪府和京都府43个县，其行政级别类似我国的省级）的卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院，以及市村町（类似于我国的县级）的保健中心[2]，这就是日本卫生应急管理组织体系中的“三级政府与两大系统”。

新冠肺炎疫情应对工作中，暴露出我国突发公共卫生事件应急管理之不足。

本文系统梳理日本突发公共卫生事件应急管理体系，全面介绍日本公共卫生应急组织体系、公共卫生应急工作运行机制、公共卫生应急管理预案体系、公共卫生应急管理法律法规体系和公共卫生应急物资管理体系具体内容，总结分析日本公共卫生事件应急管理的先进经验，以期为我国应对新冠肺炎疫情有所启示。

关键字：日本 公共卫生应急管理 启示Coping with COVID-19 in China: Lessons Learned from Japan's Public HealthEmergency Management SystemSONG XiaoboAbstract: In the response to the COVID-19, the shortcomings of emergency management of public health emergencies in China have been exposed. The paper reviews systematically the emergency management system for public health events in Japan, by introducing its organization system, operation mechanism, emergency plan system, laws and regulations as well as emergency supply management system. Based on the advanced experience of emergency management of public health events in Japan, the paper puts forward some suggestions for China to cope with COVID-19.Keywords: Japan; public health emergency management; lesson摘 要厚生劳动省是日本国家卫生应急管理体系的中心机构，主要组成部门有：医疗局、健康局、劳动卫生局和医药食品局[3]。

中外突发事件应急管理对比分析当今世界，人类社会面临的发展机遇增多，面临的挑战也不断增多，各国都受到突发事件及其导致的公共危机的困扰,如何有效应对已成为各国的共同难题。

对比分析中国与其他发达国家突发事件应急管理工作做法与相关案例,可以有效学习借鉴别人的长处，促进我国突发事件应对管理工作更加规范、科学发展。

一、相关概念（一）突发事件的界定1、突，指突然,猝然；“发”指迸发、暴发;“事件”指历史上和现实中已经发生的大事情。

2、突发事件：指突然发生,造成或可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件.（二）突发事件的特征1、突发性2、破坏性3、紧迫性4、聚众性（三）突发事件的分类（1)根据事件本身的特征分类：1、自然灾害.如2008年年初南方雨雪冰冻灾害、2008年汶川大地震、青海玉树地震等.2、事故灾难。

如松花江水污染事件、山西襄汾特大溃坝事故、最近的河南平禹矿难(10月16日6时许，中国平煤神马能源化工集团平禹煤电公司四矿12190工作面发生煤与瓦斯突出事故，当班下井276人,其中239人经及时抢救撤离安全升井，37人遇难）.3、公共卫生事件。

2003年抗击SARS、2008年三鹿奶粉事件、2009年抗击甲流等。

4、社会安全事件。

2008年贵州瓮安事件、2009年湖北石首群体性事件、2009年新疆乌鲁木齐“七・五”事件(二）可以预警的突发事件，按照突发事件的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别.二、我国突发事件应对管理工作基本情况(一)取得的成绩2003年的SARS使我国面临着一场空前的危机，自此之后中国开始加速推进突发事件的应急管理工作，各级政府加快了突发事件应急管理预案建设,建立健全了突发事件应急管理机制建设、体制建设和法制建设，初步形成了“一案三制”协同推进的局面。

美、日世界发达国家应急管理中国应急管理体系的建设起步相对较晚，尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说，更是如此。

这就需要参考海外比较成熟、完善的应急管理体系，在美国、日本、澳大利亚和加拿大等国，都已经建立起一套有针对性的应急管理体系和具体做法，形成了特色鲜明的应急体制与机制。

其中，日本作为一个地震灾害频仍的国家，自然在地震应急方面就比较成熟，其理论和具体做法值得我们借鉴[5]。

美国应急管理体系美国是目前世界上应急管理体系建设得比较完备的国家之一，不断完善的体制、机制和法制建设使其应对突发事件的能力越来越强。

美国在应急管理方面的具体做法包括以下方面。

一、不断在灾害中完善组织结构1979年前，美国的应急管理也和其他国家一样，属于各个部分和地区各自为战的状态，直到1979年，当时的卡特总统发布12127号行政命令，将原来分散的紧急事态管理机构集中起来，成立了联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），专门负责突发事件应急管理过程中的机构协调工作，其局长直接对总统负责。

我们认为，联邦应急管理局的成立标志着美国现代应急管理机制正式建立，同时也是世界现代应急管理的一个标志。

2001年发生在纽约的9·11事件引起了美国各界对国家公共安全体制的深刻反思，它同时诱发了多个问题，政府饱受各方指责：多头管理带来的管理不力，情报工作失误，反恐技术和手段落后……为了有效解决这些问题，布什政府于2003年3月1日组建了国土安全部，将22个联邦部门并入，FEMA成为紧急事态准备与应对司下属的第三级机构。

两年后，美国南部墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜飓风”袭击，由于组织协调不力，致使受灾最严重的新奥尔良市沦为“人间地狱”，死亡数千人，直到今天在新奥尔良生活的人口还没有达到灾前的一半。

在这个事件后，国土安全部汲取教训，进行了应急功能的重新设计，机构在2007年10月加利福尼亚州发生的森林大火中获得重生，高效地解决了加州50多万人的疏散问题。

日本灾害危机管理的紧急对策体制日本灾害危机管理的紧急对策体制引导语：危机管理的紧急对策体制是一个国家或地区为应对各种公共安全危机，通过危机预防、危机预警、危机应对和危机救助等危机管理行动而采取的紧急对策相关的制度体系。

下面是yjbys小编为你带来的日本灾害危机管理的紧急对策体制，希望对你有所帮助。

基于不同国家经济发展阶段、社会组织结构、法治建设程度、科学技术水平和基础设施建设等方面的差异，其进行危机管理的紧急对策体制亦有所不同。

近年国内关于日本灾害危机管理相关的研究，如王德迅著《日本危机管理研究》，从日本构建危机管理的实际情况出发，结合具体案例，解析了日本危机管理的理念、法律原则、组织结构和处理危机事件的决策机制。

姚国章著《日本突发公共事件应急管理体系解析》，系统整理了日本对突发公共事件应急管理相关的法律、法规，探讨了各行政主体及其分工情况，并详细介绍了日本应急组织体系、灾害应对过程、灾害救援机构、应急教育、应急宣传与动员等现实情况。

顾林生通过《日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设》，论述了东京应对危机事态和危机管理模式，并比较了东京、纽约、新加坡和北京在危机管理机制建设方面的差异。

伍国春在《日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式》中，结合阪神地震之后日本加强地方自救和社区抗灾能力建设的实际情况，分析了城市社区防灾减灾的组织形式和实际开展情况。

上述论文主要侧重日本灾害危机管理的制度解析和应急能力建设，对于日本灾害危机管理的紧急对策机制及其制度支撑等则较少涉及。

本文试图联系日本政府及社会各界紧急应对东日本大震灾的灾害危机管理实际，通过透视日本灾害危机管理的危机预防机制、危机预警机制、危机应对机制和危机救助机制，阐明日本紧急应对灾害危机的行动机理和制度体系，探讨有效推进灾害危机管理的制度逻辑和现实困境。

一、紧急对策体制的制度演进面对突然发生的地震、海啸、台风、洪水、火山爆发等重大自然灾害，人们事先采取的预防措施如何，防灾组织是否到位，防灾行动是否得力，灾害救助是否及时等，直接关系着受灾地区的人员伤亡情况和财产损失程度。