日本应急管理体制分析解析

61李宁，西华大学应急管理学院副教授，工学博士，硕士生导师，四川省应急管理厅、南充、宜宾等市应急管理专家。

主要从事地质灾害致灾机理、遥感与GIS、风险评价与管控、地质灾害应急管理与处置技术的教学与科研工作。

长期从事地震地质灾害调查与评价、地质灾害致灾机制与长期演化效应、地质灾害风险评价与管控等方面的研究工作。

主持和参与科研课题8项，其中国家级课题4项，省部级课题2项，西华大学人才引进项目1项，教育部协同育人产学研项目1项；参与和主持横向项目10余项，成都市揭榜挂帅应急类项目1项。

软件著作权3项，发明专利公开实审3项。

在国内外公开发表学术论文20余篇，其中，SCI、EI 收录6篇，CSCD 收录7篇。

引言纵观我国应急管理工作发展历程，逐渐从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，关口不断前移；从灾后救助到灾前预防转变；从单一灾种到综合减灾转变，宏观上应急体系的发展已取得显著进步，但人身伤亡事故时有发生，对比日本在应急方面的建设，我国应急在微观方面建设还存在缺陷。

例如应急行政主体横纵向之间的联系仍不够紧密，对社会基层应急不够重视，灾情监测和信息共享网络建设技术不够成熟，忽略了培养应急文化的作用，应急能力培训方面理论化和形式主义严重，应急物流管理体系仍存在漏洞，等等。

本文通过总结日本应急管理体系的建设和发展概况，结合我国实际归纳总结了我国还需改进的地方，以期为我国应急管理工作的发展提供借鉴。

日本应急管理体系发展概况（一）应急管理体制日本采取地方自治制度，创建了中央、都道府县、市町村三级应急管理体制，各级政府都有对应的灾害对策部门。

在中央政府层面，中央防灾会议是最高议事决策机构，日本首相是内阁（日本最高行政机关）的总理大臣，同时任职中央防灾会议会长。

灾害发生时，由内阁官方统筹协调，由中央防灾会议成立灾害对策本部来应对决策。

灾害对策本部又分为非常灾害对策本部（一般由防灾担当大臣、国务大臣或相关厅厅长担任部长）日本应急管理体系现状及对我国的启示研究燕怡文　李宁*　周玉CITY AND DISASTER REDUCTION和紧急灾害对策本部（由首相担任部长，防灾担当大臣担任副部长）。

56CITY AND DISASTER REDUCTION师尚红，应急管理部信息研究院高级工程师，获中国矿业大学（北京）硕士学位。

主要从事国内外应急管理、安全生产相关课题研究及信息情报服务工作，近年先后承担过《灾害预警响应支撑》《国际减灾动态研究》《国外典型国家应急管理体系研究》等十多项课题研究工作，发表论文11篇。

引 言法治精神是现代社会文明治理的基础。

法律法规的颁布不仅是防灾规划和体系建设的主要依据，还是提高防灾减灾能力、保障人民生命财产安全的重要手段。

尤其是现代社会，应急治理工作趋于常态化，强调预防管理，尽量将相关风险因素消灭在萌芽状态，更需要法律来规范。

日本是灾害多发的国家，在长期的抗灾救灾过程中，逐渐形成了一套完善的法律法规体系。

本文以日本的灾害应急管理法律为研究对象，收集与整理防灾减灾相关法律法规，通过梳理日本灾害应急管理法规体系建设及完善过程，总结日本灾害应急管理法律体系特点，同时针对我国防灾减灾法律体系现状提出完善建议，为我国防灾减灾法律法规体系建设提供参考。

日本灾害应急管理法律体系的建设与完善（一）日本灾害应急管理法律体系建立与完善过程日本完善近现代防灾减灾制度始于明治时期，明治政府制定了《河川法》（1896年）、《砂防法》（1897年）、《森林法》（1897年），开始了治山治水事业。

第二次世界大战（以下简称二战）期间一度中止。

在二战结束以后，日本的灾害相关法令逐渐完善，这个过程大致可以分为五个阶段，如图1所示。

（二）日本灾害应急管理法律体系建设和完善的动力及影响因素日本灾害管理法律制度体系的完善与历史上一些重大灾害事件有着密切的联系，每当发生较日本灾害应急管理法律体系研究及其启示师尚红　李艳强57大的灾害或科学研究显示大灾害正在逼近，日本的灾害相关法律制度都会有较大的修改。

近代对日本防灾法律制度影响较大的自然灾害主要有1959年发生的伊势湾台风、1995年发生的阪神·淡路大地震以及2011年发生的东日本大地震（图2）。

全球最佳应急预案管理实践案例分析引言应急预案是指在紧急情况发生时，为了保护人们的安全和减少损失而制定的一套行动方案。

在全球范围内，许多国家和地区都重视应急预案的制定与管理，以应对各种突发事件的发生。

本文将通过对全球最佳应急预案管理实践案例的分析，介绍一些成功的案例，并探讨其核心要素和成功经验。

案例一：日本东京地震应急预案管理1. 案例概述东京地处日本的地震带，在地震频发的环境下，东京政府制定了一套完善的应急预案管理体系。

2. 理念与目标东京政府的理念是以民众的安全为首要目标，通过提前预警、快速响应和有效救援，减少地震带来的人员伤亡和财产损失。

3. 预警体系建设东京市建立了先进的地下激光测震系统，能够提前数秒到数十秒预警地震的发生。

并通过广播、短信、社交媒体等多种渠道向民众传递预警信息。

4. 组织与协调机制东京市建立了应急指挥中心，集中调度各项救援力量，确保各单位有条不紊地展开工作。

政府与企业、学校等机构建立了协同机制，实现资源共享和信息共享。

5. 民众参与与培训东京政府积极推广应急预案知识，组织各类演练和培训活动，提高民众的应急意识和自救能力。

案例二：德国法兰克福机场应急预案管理1. 案例概述作为欧洲最繁忙的国际机场之一，法兰克福机场制定了一套高效的应急预案管理体系，确保在紧急情况下的安全与秩序。

2. 风险评估与防范措施法兰克福机场根据不同的飞行风险进行评估，并采取相应的防范措施。

例如，定期检查跑道、建立安全设施等。

3. 通信与协调机制机场内部建立了完善的通信系统，与外部政府、救援机构保持紧密联系。

在紧急情况下，能够迅速展开救援行动，并提供准确的情报和指导。

4. 应急演练与培训法兰克福机场定期组织应急演练，提高员工和外部救援人员的应急能力。

同时，也向旅客提供应急演练的指导，提高旅客的应对能力。

5. 后续评估与改进每次演练后，法兰克福机场会进行评估和总结，发现问题并及时改进。

以不断提升应急预案管理的水平和效果。

有“抗灾宪法”之称。

日本根据《灾害对策基本法》还颁布了《河川法》《海岸法》沙法》等法律法规。

目前，日本共防灾救灾以及紧急状部。

各都道府县级）都制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规。

为了确保法律实施到位，日本要求各级政府制订具体的防、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划，细化上日本地处地震和火山活动异常活跃的环太平洋地带，是地震、海啸、火山、台风等自然灾害频发的国家。

20世纪50年代末和90年代初，日本先后发生了伊势湾台风、阪神大地震等重大灾害，国民生命财产损失惨重。

日本应急管理之道□陕西省安全监管局应急救援处 马怀平/文日本观音寺市消防队在应急演练现场质证，并提供必要的设施和装备。

他们平时工作，急时应急，属于应急救援志愿者。

消防团员人数较多，是本地区防灾和互助的骨干力量。

日本企业消防队员由企业组建，保护企业的自身安全，紧急情况下，也接受政府的调遣。

日本消防队伍分布密集，以香川县为例，设23个消防署，专职示标志”，便于指引公众迅速、准确地到达应急避难场所。

日本的酒店、商场、机场、地铁站等公共场所都有明确的避难线路图，在线路图中清楚地标明目前所处的位置，消防器材、避难器具的位置及避难线路。

所有建筑物的消防通道都标有红色倒三角，一旦发生火灾，消防员即可迅速由通赤十字社是日本“中央防灾委员会”成员之一日本香山县应急演练现场矿泉水、饮用水长期保存罐、压缩饼干、手摇充电的收音机及电灯、防尘口罩、防滑手套、绳子、固体燃料、急用哨子、护创膏、药棉和绷带等。

同时，每次综合防灾训练时，组织部门会邀请防灾用品生产企业参加，既调动了企业投身应急管理事业的积极性，又向公众推广了防灾用品。

由于防灾用品产业的快速发展及公众防灾意识的增强，日本基本上家家都储备有防灾应急用品和自救用具。

发达的预警系统根据地震专家推测，每隔大约80年至150年，日本就会发生一次震源位于东海、东南海和南海附近的大地震，而现在到了随时可能发生的时期，且震级可能为里氏8级以上。

美国、日本应急管理体系面面观中国应急管理体系的建设起步相对较晚，尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说，更是如此。

在美国、日本等国，基本建立起了一套比较完善的应急管理体系，形成了特色鲜明的应急管理体制与机制。

美国：统一管理，属地为主.分级响I®,tofft运行美国应急管理工作起步较早，经过多年的发展完善，现在已经形成了比较先进和成熟的应急管理机制。

其应急管理体系由联邦、州和地方政府（市、县、社区）三个层级组成。

在联邦政府层面，应急管理工作主要由国土安全部负责。

其下属部门联邦应急管理局（FEMA）是联邦层面应急管理的综合协调机构。

FEMA成立于1979年，专门负责突发事件应急管理过程中的机构协调工作，其局长直接对总统负责。

2003年3月并入新成立的国土安全部，主要任务是防备、应对灾害，灾后重建和恢复，以及减轻灾害的影响、降低风险和预防灾害等。

其实，1979年前，美国的应急管理也和其他国家一样，属于各个部分和地区各自为战的状态，直到卡特总统发布行政命令，将原来分散的紧急事态管理机构集中起来，成立了联邦应急管理局，美国现代应急管理机制才算正式建立起来。

在州及地方政府层面，由于各州的法律不同，应急管理机制也不尽相同，但各级政府均设有不同规模的应急管理专门机构。

历史灾害较多、综合实力较强的州，往往具备很好的应急能力，机制也比较健全。

美国各级政府的应急管理机构中，大多建有应急运行中心（EOC）,主要负责国内突发事件的协调、处理和形势通告等工作，是一个集执法、情报收集、智能分析、紧急应对和私人机构汇报于一体的常设全天候跨部门组织。

在实际运行过程中，应急管理工作主要由州和地方政府承担。

州及地方政府有很大的自主权，一般灾害的应急指挥权属于事发地政府。

地方政府仅在其无法应对灾害时才向州或联邦政府提出援助请求。

接到救援请求后，州或联邦政府会按照法律规定和程序，调用相应资源予以增援。

通过突出属地管理，美国建立了以州和地方政府为骨干和主力，以联邦政府为辅助的应急管理体制。

日本突发环境事件应急管理机制与措施The environmental emergency management mechanism and measures in Japan■文 / 罗楠 何珺 于诗桐 孙莉日本是世界上自然灾害最严重的国家之一，为此形成了完善的突发事件应急管理体系。

突发环境事件作为突发事件的一类，得到日本政府的高度重视。

经过多年的发展，日本在完善的突发环境事件应急法律体系下，建立了合理有效的管理机制以及高效的管理措施。

一、日本突发环境事件管理机制日本在突发环境事件上遵循“立法先行”的理念，建立了完善的突发环境事件应急管理法律体系，先后颁布《灾害对策基本法》《关于重大灾害特别财政援助相关法》《大规模地震对策特别措施法》等多部应急管理法律，对突发事件的管理部门责任划分、横纵向合作机制、信息传递和联络机制、物资配置、应对措施等均做出了详细、可操作、好执行的要求，这些法律要求均对突发环境事件适用。

（一）责任划分机制内阁首相是整个应急管理体系中的最高指挥官。

根据《日本国宪法》规定，日本首相有权代表内阁指挥行政部门，可以任命、罢免内阁成员，解散众议院。

2001年开始实施的《内阁法》，加强了首相在内阁会议中的发言权，保证了在发生紧急事件时首相可以迅速制定自上而下的政策，从而指挥政府应对危机。

内阁官房是内阁首相的辅佐机构，在突发事件来临时负责协调联络，在整个危机管理体制中的主要职能是尽早获取情报并向有关部门传达，召集各省建立相应的应对机制，并且通过中央防灾会议、内阁会议等决策机构制定危机对策，最终由各省厅、各部门根据具体情况予以配合。

这一机制的建立是为了保证在发生紧急事件时内阁可以迅速采取必要措施，做出第一判断，将灾害的损失降低到最小化。

1961年，日本设置了“中央救灾委员会”，作为全国综合协调机构。

2001年1月，日本将原有的“国土厅”“运输省”“建设省”和“北海道开发厅”合并为国土交通省。

日本应急防灾救灾体系窥探日本地处北太平洋，是强地震、强台风、暴雪、海啸等自然灾害频发的岛屿国家。

加之近年来发生的一系列人为突发性事件，给日本的社会和经济带来了严重影响。

因此，为了把“天灾人祸”的损失降到最低程度，自20世纪90年代以来，日本每年都会组织各种防灾救灾演习，以提高对各类灾害的应急处理能力。

经过几十年的实践，日本已经建立起了健全的应对突发灾害的应急防灾救灾体系。

一、得力的防灾救灾组织指挥体系日本的防灾组织指挥体系主要是由内阁总理大臣(首相)领导的中央防灾会议和指定的行政机关。

中央防灾会议的主席是首相，委员由国家公安委员会委员长、有关大臣和专家组成。

负责制订防灾基本计划，决定防灾基本方针。

指定的行政机关包括指定的公共机关以及都、道、府、县知事和市、町、村长领导的地方防灾会议。

各都、道、府、县分别设有地方防灾会议，由知事任主席，负责制订地方防灾计划，此外，还有市、町、村防灾会议，负责实施中央和地方政府的防灾计划。

中央防灾会议是日本内阁制定防灾应急基本计划和审议有关防灾应急等重要事项的会议之一。

成员由总理大臣以及全体阁僚、指定公共机关代表和学界专家组成。

其作用主要是：推进防灾基本计划以及地震防灾计划的制定和实施；推进在发生非常灾害时的紧急措施的制定和实施；接受内阁总理大臣和防灾担当大臣的咨询，审议有关防灾的重要事项。

重大灾害发生时，日本政府会在30分钟内成立紧急灾害对策总部，其部长由首相担任，副部长、部长助理由首相任命，迅速确定灾害对策，指挥有关机构立即投入救援工作。

地方政府在灾害发生或有可能发生时会成立灾害对策总部，由知事任部长，立即向首相报告情况，并有权要求出动自卫队，向周边地区求援。

为使运送救援物资的车辆畅通无阻，知享有权决定受灾地区道路禁止一般车辆通行。

此夕L，气象厅、警察署、电力公司、煤气公司、自来水公司、电话公司、铁路公司和公路运输公司都有自己的防灾应急组织领导体系，一旦发生自然灾害，既可统一行动，也可各自为战，全面投入救援和重建工作。