邓子基财政学详细讲义第十章 公债论

第十章公债论第一节国债的功能与负担一、国债概念二、公债的产生条件三、公债理论的发展四、国债的功能五、国债的负担与限度公债的概念公债即政府的债务，是一国政府（包括中央政府和地方政府）依据借贷原则，从社会上吸收资金来满足政府支出需要的一种形式。

也就是说，公债是由政府作为债务人，按法律的规定或合同的约定向其他经济主体承担的一定行为的义务所形成的债权债务关系。

在市场经济条件下，政府可以通过多种形式取得满足其履行职能所需要的财政收入。

这些财政收入分为有偿和无偿两种：政府以社会管理者身份，凭借政治权利取得财政收入和以资产所有者的身份、凭借财产所有权取得的财政收入，是无偿的，如税收、规费、国有企业利润上交；政府以债务人身份，依据有借有还的信用原则取得的财政收入，是有偿形式，如发行公债。

一、国债的概念公债有国债和地方债之别。

国债是国家公债的简称，它是国家为维持其存在和满足履行职能的需要，在有偿条件下，筹集财政资金时形成的国家债务，国债是国家取得财政收入的一种形式。

在一国之内，无论中央政府还是地方政府，都有可能用发行公债作为取得财政收入的形式。

凡是由中央政府发行的公债，成为国家公债，简称国债，所以国债只是公债中的一部分，它是作为中央政府组织财政收入的形式而发行的。

其收入列入中央政府预算，作为中央政府调度使用的财政资金。

凡是地方政府发行的公债，成为地方公债，简称地方债，是地方政府筹措财政收入的一种形式，其收入列入地方政府预算，由地方政府支配使用。

二、公债的产生条件公债的产生首先是出于财政支出的需要。

从公债的发展过程看，其发展需要具备如下经济和社会条件：（1）从经济发展的角度讲，较高的经济发展水平是公债发展的前提条件。

经济发达，生产规模不断扩大，经济效率不断提高，由此带来的社会财富日益增加。

只有经济生活中存在较大量的流动资金，特别是大量的社会闲置资金，才有可能使政府利用公债来筹集资金。

（2）从金融体制的角度讲，公债发行需要有较为稳定的货币机制，才能有助于防止通货膨胀，避免公债的高消费倾向。

同时，要有较为完善的资本市场，以保证公债可以自由买卖、流动和变现。

一般来说，公债持有者对债券流动性的要求比较高，流动性越高，其变现越容易。

（3）从政府信用的角度讲，由于公债是政府的借债，因此，对政府有一定的要求。

除了政府要有健康完善的行政组织，能够保证社会安定和法律体系健全外，还需要有较高的按期偿还债务的信誉度。

（4）从财政管理的角度讲，公债的发行要有严格的预算和公开监督的制约。

随着政府经济管理水平的提高，公债不仅作为筹资手段，还能作为宏观经济调节工具，从而扩大了公债活动的领域，促进了公债的发展。

同时政府职能的加强也带来了政府支出的迅速增长，赤字缺口越来越大，迫使政府不得不发行更多的公债。

三、公债理论的发展公债理论的发展经历了一个漫长的演进过程，基本上是围绕否定公债到肯定公债再到否定之否定、有负债有害论到负债必要论再到相继抉择来发展的。

在20世纪30年代经济大危机以前的资本主义自由竞争时期，经济学家一般是反对国家干预的。

反映在公债理论上，那一时期的古典学派经济学家大多对公债持否定态度，认为负债有害。

代表经济学家有佛朗斯〃魁奈、亚当〃斯密、大卫〃李嘉图、约翰〃斯图亚特〃穆勒、让〃巴蒂斯特〃萨伊等，概括起来，他们的主要观点如下：（1）政府举债必然使民间生产资金转为财政用途，妨碍工商业的发展；（2）用公债来弥补政府公共收支的赤字，会使政府形成一种不负责任的开支风气；（3）公债的发行会引起市场利率上涨，阻碍生产规模的扩大；（4）公债的大量增长会造成国力的衰弱。

20世纪30年代的经济大危机，是公债理论发展史上的重大转折点。

经济危机的爆发动摇了经济学家们对市场经济内在稳定机制的信念，把政府干预经济提上了议事日程。

反映在公债理论上，就是这一时期的大多数经济学家对公债的态度开始由否定转向肯定，形成了新的公债理论。

约翰〃梅纳德〃凯恩斯是公债有益论的倡导和先行者，1936年在他的《就业、利息与货币通论》一书中，他把资本主义经济发生经济衰退和严重失业的原因，归之于有效需求不足，即消费需求不足和投资需求不足。

在他看来，要使经济经常保持在充分就业和繁荣的水平上，必须通过政府的财政活动来扩大有效需求。

也就是政府要增加开支，削减税收，实行赤字财政，而赤字财政必然导致大量增发公债，但同时社会可以增加财富。

凯恩斯的观点有许多追随者，较为典型的有阿尔文〃汉森、塞穆尔〃哈里斯、劳伦斯〃R〃克莱因、A〃P〃勒纳、理查德〃A〃马斯格雷夫等。

他们的主要观点是：（1）以公债支持财政赤字的实行可以直接或间接地扩大社会需求，从而消除经济危机和失业；（2）公债可以作为政府调节、干预经济的重要杠杆，其作用不仅在于吸收通货膨胀时期的剩余购买力，增加经济衰退时期的需求，以稳定经济，还在于通过财政引导社会资源的合理培植。

20世纪60年代后期资本主义经济出现了滞胀，即高通胀、高失业、高赤字，这使经济学家开始重新思考公债的有效边界问题，发行公债一定要考虑到财政风险。

就目前而言，经济学界普遍认为健全的公债政策应该是繁荣时期削减部分公债，危机时期增加公债，增加支出，即实行相继抉择的公债政策。

四、国债的功能1．弥补财政赤字通过发行国债弥补财政赤字，是国债产生的主要动因，也是现代国家的普遍做法。

以发行国债的方式弥补财政赤字，一般不会影响经济发展，可能产生的副作用也较小。

因为：(1)发行国债只是部分社会资金的使用权的暂时转移，一般不会导致通货膨胀；(2)国债的认购通常遵循自愿的原则，基本上是社会资金运动中游离出来的资金，一般不会对经济发展产生不利的影响。

当然，对国债弥补财政赤字的功能不能绝对化，因为：(1)财政赤字过大，形成债台高筑，最终会导致财政收支的恶性循环；(2)社会的闲置资金是有限的，国家集中过多往往会侵蚀经济主体的必要资金，从而降低社会的投资和消费水平。

2．筹集建设资金首先，政府发行公债有明确的目的和用途，公债资金用于经济建设。

比如，我国1987年开‘始发行重点建设债券和重点企业建设债券、1998年实施积极财政政策中增发的国债，都是用于重点项目的建设。

其次，即使政府为弥补财政赤字而发行的公债没有具体规定用于经济建设上，但财政赤字本身可能就具有生产性。

因为，财政赤字通常是由资本预算不平衡造成的，也就是说资本性支出超支造成的。

3．调节经济国债是国家财政的重要组成部分，是对GDP的再分配，反映了社会资源的重新配置。

国债资金用于投资或消费，就会改变社会积累与消费的比例关系；国债发行规模也具有宏观经济稳定作用。

五、国债的负担与限度1．国债的负担国债负担可以从三个方面来分析：(1)债权人负担。

国债作为认购者收入使用权的让渡，这种让渡虽是暂时的，但对他的经济行为会产生一定的影响，所以国债发行必须考虑认购人的实际负担能力；(2)债务人负担。

政府借债是有偿的，到期要还本付息，尽管政府借债时获得了经济收益，但偿债却体现为一种支出，借债的过程也就是国债负担的形成过程，所以，政府借债要考虑偿还能力，只能量力而行；(3)纳税人负担。

不论国债资金的使用方向如何，效益高低，还债的收入来源最终还是税收，也就是当政府以新债还旧债的方式难以继续时，最终是以税收来还本付息。

马克思所说的国债是一种延期的税收，就是指国债与税收的这种关系。

2．国债的限度国债的限度一般是指国家债务规模的最高额度或国债的适度规模。

所谓债务规模包括三层意思：(1)历年累积债务的总规模；(2)当年发行的国债总额；(3)当年到期需还本付息的债务总额。

衡量国债限度的指标主要有两个：一是国债负担率，即国债余额占GDP的比率；二是国债依存度，即当年国债发行额占当年财政支出的比率。

国债负担率是国内外债务余额占GDP的比重，反映国民所承受的内债和外债的负担，欧盟将这一比率的控制水平设为60%。

不少专家指出，由于财政对债务的承受能力与财政收入占国民经济比例的高低有关，欧美等发达国家的财政收入占GDP的比例一般在30%～40%之间，国债负担率约为该比例的1.5～2倍。

而目前我国政府总收入占GDP的比例大约为20%～25%，做同样的推算，我国国民可以承受的债务比例应在40%～50%。

我国1998年和1999年的国债负担率分别为24.8%和27.8%，这表明今后继续发行国债还有空间。

所谓国债发行的空间，就是指发行国债不能达到这个地步：国债连续发行到某一天，政府的财政节余不够偿还债务，又不能通过发行新国债来偿还旧国债（因通货膨胀压力，银行利率可能高于国债利率，没有人愿意买国债；提高国债利率财政又难以承受）。

这时政府的办法只有两个：一是印钞票，即恶性通货膨胀；二是宣布废除旧的债务，即政府信用破产。

实际上，这个过程是渐进的，不等糟糕到这种程度，群众就凭直觉作出了反映，财政危机和金融危机就会提前出现。

居民应债能力是内债余额与居民储蓄存款余额之比，反映国民应对债务能力的强弱。

该比例越低，说明居民储蓄存款可用于购买内债的能力越强；反之则越弱。

我国始终是一个高储蓄率的国家，20世纪90年代以来持续保持在40%左右的高水平，而西方国家的储蓄率一般在20%左右。

这使得我国的国内债务负担率虽然呈上升趋势，比如1997年、1998年和1999年这三年的比率分别为11.9%、14.5%和17.7%，但其水平从目前看仍然是较低的。

这表明我国国民的偿债能力较强，国债发行仍有较大空间。

国债偿还率是国内外债务还本付息额占财政收入（这里为政府总收入）的比重，表明财政当期收入用于偿还到期本金和利息的压力。

国际上一般把国债偿还率水平控制在10%以内。

而我国在1997年、1998年和1999年的国债偿还率分别是13.4%、14.7%和14.6%，已经超过警戒线；如果考虑到国内外债务的偿还主要是依靠中央财政收入的话，那么1997-1999年这三年的中央政府偿债率（均按国际口径计算）分别为45.4%、48.1%和33%，这更是远远超过了国际上设定的警戒线。

3．国债规模的制约因素国债规模首先受认购人负担能力的制约，认购主体负担能力的高低是决定国债规模的主要因素。

国债规模还受政府偿债能力的制约。

国债的使用方向、结构和效益也是制约国债负担能力和限度的重要因素。

第二节国债制度与管理一、国债的种类与结构1．国债种类以国家举债的形式为标准，国债可分为国家借款和发行债券。

以筹措和发行的地域为标准，国债可分为内债和外债。

以债券的流动性为标准，国债可分为可转让国债和不可转让国债。

公债的分类公债有多种分类方法，按其发行范围可分为内债和外债。

内债在本国发行，外债是向其他国家的政府、金融机构、国际金融组织的借款以及在国外发行的债券。

按发行期限的长短，公债可分为长期、中期、短期和无期债券。