校长必学-《现代学校制度建设探析》

现代学校制度建设探析作者：刘寒雁制度是人际交往中的规则。

制度在社会发展的系统中具有非常重要的意义和不可替代的作用。

制度为人们的行为提供可供遵循的规则和标准，赋予人们的行为具有价值意义的选择和判断。

布罗姆利（D.W.Bromley）认为，制度变迁就是有关界定个人选择集的关系的变化。

因此，制度变迁反映的是在特定经济条件下，社会利益集团所具有的改变现有行为规则和所有制结构的迫切需求。

制度变迁的结果就是在新的市场原则下产生新的利益关系。

[1][P.55] 理性(reason)是社会行为主体(国家、政府、政党、利益集团、个人等) 对客体的能动反映, 是行为主体认识自然、社会和协调、整合社会行为主体之间关系的基本能力。

习惯上把理性分为工具理性和价值理性两种。

工具理性就是指人们用理性的办法来看使用什么样的“工具”能够最有效地解决现实问题；价值理性是根据人们认为合理的价值与方法努力达成的合理价值活动的能力。

[2] [P.65]在发展中国家，由于劳动力市场发育得不够完善，不断积累的劳动力市场扭曲将对经济的发展产生间断性的负面影响，而此时，政府的理性制度介入将是高效改善劳动力市场环境，促进经济协调发展的关键因素。

[3]进入二十一世纪以来，人力资本理论得到社会各界普遍认可，学校教育对于个人、家庭和社会的重要性受到了大众的追捧。

与此同时，学校教育中存在的缺陷也为世人所诟病。

面对经济社会发展的压力和加速教育改革的社会需求，教育界多年来从不同的角度，努力进行了许多的尝试和改革，但成果并不能让人感到满意。

一方面由于众多政府职能部门的非理性介入，使人才的培养模式和教育的评价体系完全刚化，导致素质教育与应考教育本末倒置。

另一方面由于中国传统的教育价值取向和现代社会的教育需求关系发生扭曲，强大的社会意识形态阻力和制度惯性，导致单方面的教育界内部改革举步维艰。

因此，对于现代学校制度的建设而言，首先要在工具理性的基础上，重新构建政府理性，即在有限权力的框架下，有效地整合各种社会资源和机制，为教育的公平发展构建合理的制度环境。

其次要在价值理性的引导下，重新审视公众的教育价值取向，即在知识经济一体化发展人才需求的模式下，摒弃传统的“官本位”教育价值理念，为教育的人本化发展构建科学的社会评价体系。

一、义务教育阶段现代学校制度建设义务教育从法律角度来看，是一种公共产品。

按照义务教育法的规定，义务教育是一种强制性教育，每一个适龄儿童都有接受义务教育的权利和义务。

学生家庭不得以任何理由阻碍子女接受义务教育，政府应该为每一名适龄儿童提供免费的义务教育。

我国长期以来，义务教育实行国家办学、中央集权、财政单一供给的管理模式。

这与我国政治经济长期高度集中统一的体制是相吻合的，在一定程度上保证了经济基础较为薄弱的少数民族农村地区教育发展的需要。

1985年,《关于教育体制改革的决定》明确规定把义务教育责任交给地方，实行中央领导、地方负责、分级管理的新体制，客观上导致了义务教育的不公平发展。

资料显示，在相关制度影响下，中国各级教育预算内教育事业费的人均经费分配中，从小学、初中、高中到高校呈几何级递增，小学生的生均经费与高中生相比相差十多倍，而经济发达地区城市小学的生均经费又是贫困地区农村小学的数倍。

目前，实行义教经费保障机制和“两免一补”政策等，从很大程面上缓减了教育不公平趋势的发展，但又从新的角度对学校制度改革提出了挑战。

(一)校长聘用制度改革与薪金制度僵化的矛盾从2003年教育综合改革开始，一些地区的县乡两级政府纷纷从学校的具体管理中退出，主要工作转向确定地区内的教育导向（即评价机制）和落实现代教育方针。

取消了校长的行政级别，制定了《中小学校长公选实施办法》改革学校法人制度，按照“公开选拔、平等竞争、择优聘任”的原则，面向社会公开招聘。

这一新的改革举措，在实施的过程中也遇到了许多新的问题。

首先，校长年薪制的推行极大地鼓励了校长的工作热情，但在一定程度上将校长推到教师的对立面。

由于学校管理与企业管理存在巨大差别，教育的成效更多的是集体劳动的成果，年薪制所导致的巨大薪金差距，无疑对其它管理人员和教师的情绪产生负面激励。

因此年薪制的对象应该有所扩大，以激励学校大部份教职工的积极性；其次，教育管理部门在具体教学工作上的退出，无疑给予了学校充分自由发展的机会，但政府相关部门和社会、民间组织的监督评价机制必须得到强化，校长的任期和权限必须得到严格限制，才能保证学校工作的健康持续地发展。

(二)教师聘用制度改革与人才不平衡流动的矛盾目前，有部份地区已按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，在一定范围内打破城区、农村和校际之间的界限，对教师实行竞争上岗，重新聘用，实现了教师身份社会化，给予了学校间人才流动的机会和引进优秀人才的可能。

教师聘用制，虽然采用了新人新办法、老人老办法来调整，但教师身份社会化后，由于相关政策的不配套，进入社会化的教师不能进入社保，影响了教师队伍的稳定，优秀教师保留的困难加大。

特别是在贫困地区高中教师极缺的情况下，竞争上岗其实只能在学校内部进行。

也就是说，没有充足的教师资源，进行竞争上岗的可能性不足。

另外，教师聘用制打破了城乡、校际间的界限，在城乡二元经济的情势下，城乡间学校的发展极不平衡，基础建设和相关待遇的差距甚至还有所扩大，许多乡村教师借用这一机会，纷纷前往条件较好的学校应聘，严重影响了贫困地区乡村学校教师队伍的稳定，使教师聘用制成为教师单向流动的便道，使教育公平问题日显突出。

因此，教师聘用制必须配套以相关的政策和经费，学校对已聘用的教师要给予相关的社会保障和略高于非社会化教师的薪金待遇，以保证教师队伍的稳定。

同时，建立教师双向流动的激励机制，各级政府建立相应的保障基金，对于主动到乡村一线应聘的优秀教师，一方面给予年薪待遇，大幅提高其收入水平，另一方面给予到乡村一线任教一定年限的优秀年轻教师进行培训和学习深造的机会，提高青年教师的工作积极性。

从而实现教师队伍优化和教育公平的协调发展。

(三)绩效工资改革与学校经费来源单一的矛盾一些地区正在进行教师绩效工资改革，坚持按劳分配、效率优先、兼顾公平的分配原则，建立重能力、重实绩、重贡献的分配激励机制，以充分调动广大教职工的工作积极性。

但是，绩效工资制度因为近年来学校的各项收费被取消而进退维谷。

义务教育保障机制和“两免一补”政策的推行，虽使学校的基本教育经费得到了保障，但由于教育经费各项用途已非常明确，学校没有额外的资金支持绩效工资的执行。

因此，针对目前教育的社会化、市场化程度较低这一现状，如能打破僵局，建立教育服务于企业和社区的模式，引进社会力量和市场资金，联合民间组织和企业部门，建立教育基金，开展社区内的教育捐助和校企共建活动。

并给予企业合理的税费优惠和资源使用便利，开辟资金筹措渠道，以保证教育改革的顺利开展。

(四)学校高速发展与教师编制人事管理体系的矛盾目前许多公办学校的教师编制主要还是根据行政管理逐级下达的，往往存在学科不配套、不均衡的问题。

一是行政审批程序复杂，学校急需的各类教师缺口填补周期过长；二是选聘方式存在不足。

以招考公务员的方式招考教师，无法系统地考察应聘人员的教学能力；三是新增教师指标缺乏，难以满足学校发展的需求；四是经费保障有限。

新增教师工资需地方财政支付，新增教师越多对于地方财政压力更大。

因此，进行学校人事制度改革并非教育界一家的事，要联合各职能部门，从人事到经费上给予特殊的制度安排和保障，才能真正实现教育改革的推进。

(五)地区发展差距扩大后义务教育成果巩固与优质学校建设的矛盾近年来中国的经济发展取得了巨大的成果，但面对急需的各项教育投入，财政压力和还贷压力还相当严峻。

同时，近两年城市优质学校的基础建设投入较大，已建成一批现代化的新型学校，但由于经费倾斜的不足，农村与城市的教育发展差距依然相当明显，甚至有所扩大，教育不公平现象突出。

如何实现优质学校建设和教育公平的协调发展，将是近几年教育事业发展必须直面的难题。

在充满改革机遇的今天，应该充分利用现有优势条件，推动多渠道融资和多元化办学的新型教育体制，在将部份教育资源推向市场的同时，借助各类力量，引进教育资金，以实现教育体制的完善和发展。

（六）素质教育改革与社会价值取向的矛盾在教育思想高度发达的今天，社会各界普遍承认教育的本质就是要坚持以人为本、德育为先，强化公民意识，促进人的全面发展，以“内化”提升为人的综合素质，也就是说素质教育是现代社会教育的本质要求。

但是，在强大的社会文化惯性的推动下，中小学生负担过重、择校、高分低能等一系列问题依然严重，来自于教育界内部的教育改革在外部环境的强大压力下进展缓慢。

因此，要真正实现素质教育，必须从社会教育价值取向和教育评价体系两个维度，一方面改变公众对教育的功利性价值追求，另一方面改善应试教育之所以枝繁叶茂的评估评价体系，才能从根本上实现中小学生“减负”，实现“全人”教育的理想。

二、高等教育阶段现代学校制度建设西方世界大学教育的发展，极大地推动了西方国家科技进步和社会繁荣，并逐步形成了一些带有普遍性的大学特征。

第一，大学自治。

大学，“它有着与政府机构和企业机构完全不同的制度特点和管理模式”。

第二，学术自由。

在大学里，任何学者在其研究领域内，都有权按照他们认为正确的传统和法则，自由地进行知识探索和学术研究。

第三，多元办学。

这是现代大学发展的目标和追求之一。

美国学者约翰·S·布鲁贝克指出：“每一个较大规模的现代社会，无论它的政治、经济或宗教制度是什么类型的，都需要建立一个机构来传递深奥的知识，分析批判现存的知识，并探索新的学问领域，换言之，凡是需要人们进行理智分析、鉴别、阐述或关注的地方，那里就会有大学。

并非是每个人都适合于这种训练的，而那些胜任这种训练的人必然能够发现这种训练。

否则，社会所赖以取得新的发现和明知判断的‘涓细的智慧溪流’将会干涸。

大学的首要职能是完成这些任务。

”[4][P.12]现代大学制度是现代教育的重要组成部份。

正如北师大教授张斌贤所指出的：“现代大学制度是正确处理大学与外部、大学内部各种关系的规范体系”。

英国教育家伯顿.克拉克认为：“大学的含义可以说是因时而异，因地而异，它依靠改变自己的形式和职能以适应当时当地的社会政治环境。

同时，通过自己的连贯性及使自己名符其实来保存自己的活力。

谁都在谈论大学，但大学作为学者进行教学、科研和从事社会服务的场所，我们只有在不同时代、不同地点的具体环境里才能弄懂大学的这些具体任务是什么。

”因此现代大学制度虽然起源于欧洲，但在不同的国家（地区），不同的时代又各有不同的特点，努力建立与本国本地区实际情况相适应的大学制度，是各国大学制度建设的发展方向、基本经验和普遍规律。

(一)变无限政府为有限政府由于高等教育对于当今世界各国综合国力的增强有着极其重要的作用，因此各国政府对于高校的管理极为重视，甚至还出现了政府职能渗入到高校管理的各个细节，不论学科设置、人事安排、学生管理、考试模式、评价方式，甚至研究方向和教材使用都或多或少地出现了政府管理的身影。