德国城市开放空间规划的规划思想和规划程序_王洪涛

德国环境保护与空间规划德国环境管理回顾德国政体和行政组成德国是一个联邦民主国家，共有16个州（其中有3个是联邦直辖市）。

这些州政治上独立，其立法分成国家职责（防御、大气、水和铁路交通等）、单州职责（教育）和联合职责（除核安全是国家事务外，大多数的环境事务都在此项下）。

政府和行政机构有三个基本层面：联邦（国家）、州（内部又分为三层）和地方（市政）。

这三个层面上的政府机构基本相互独立，并按照严格的法律程序分工协作。

他们都拥有由国家、州或地方选举产生的成员组成的议会。

这些议会控制着他们各自层面上的政府机构。

德国联邦制历史很悠久，这种联邦制的一个显著结果是，在德国的不同地区存在着文化和社会的巨大差异，它同时不仅塑造了德国的民族特征，也决定了现行的规划体系的结构和特色。

德国的环境"环境保护"是相对较新的概念。

多个世纪以来，对自然资源的利用和开发主要由人类的农业活动所决定，只有在少数城市中心区，存在着"污染"，生态系统在调节气候上十分稳定，因此德国或者更好地说是中欧，在工业化时代以前没有经历过人为的环境灾害。

上个世纪，工业的发展和随之而来的城市化导致了许多环境问题。

伴随而来的是，产业工人生活质量的实质性下降，与环境有关或是由环境造成的疾病增加。

营养水平、生命期望值甚至连衡量普通穷人的平均标准都下降了。

到上个世纪，大约经过了40年的工业化历程，那些问题才在一定程度上得到了解决。

1906年，德国莱比锡市有了世界上最先进的污水处理厂。

20世纪二三十年代的河流协调及其在刺激治理技术发展上的作用如同五六十年代鲁尔区的空气质量管理一样具有范例作用。

除了工业进步外，国家性格个性和自豪感把他们自身表述成，知道应当保存和保护德国景观及有纪念意义的美好事物。

但是把保护和污染控制积极联系起来，则是到了上个世纪60年代晚期，那时环境成为了国际性的议题，环境保护明显地需要一个新的、更加全面和历史性的途径。

德国空间规划法德国《空间规划法》（Raumordnungsgesetz，简称ROG）制定于1965年，并于1965年4月22日正式生效。

1991年7月25日，联邦议会对该法进行了较为全面的修订，新法自1993年5月1日起开始实施。

1997年，联邦议会对该法再次进行了全面的修订，新法自1998年1月1日起实施。

德国的《空间规划法》不仅是一部规范平面空间的“国土规划法”，而是一部立体的空间规划法，它尤其对德国的空间的不同功能划分作了战略性的规定，因此该法也是国民经济与社会发展规划法的重要组成部分，更是“宏观调控法”和生态环境保护法的有效组成部分。

第一节一般规定第1条空间规划的任务与指导思想(1) 必须通过综合性的、系统性以及各种层次的空间秩序规划以及对具有重要的空间意义的计划及措施的协调和措施来发展、规范并确保联邦德国的全部空间及其局部空间。

为此，1.必须协调对空间的不同需求并平衡规划有关的各种冲突；2.对各种的空间功能和空间利用必须预先考虑。

(2)在履行本条1款的任务时，应坚持空间发展的可持续（nachhaltige Raumentwicklung）指导思想，即社会与经济对空间的需求应符合空间的生态功能，并且应形成长期的大空间范围内的平衡秩序。

为此必须1.确保共同体内部的人格的自由发展及其对下一代的责任；2.保护和改善自然的生存基础；3.保障经济发展的立足地条件；4.对空间利用的可能性应长期留有余地；5.强化空间部分的多样性特色；6.塑造一切空间部分的同价值的生活关系；7.空间之间的结构性的不平等应当通过建立德国各分立的空间的统一性来平衡；8.创造欧洲共同体和大欧洲范围内的共同生活的空间条件。

(3)空间部分的发展、规范与确保应当符合整个空间的要求；整个空间的发展、规范与保障应当考虑到部分空间的要求（相互兼顾原则）。

第2条空间规划的基本原则(1)应当按照本法第1条2款的空间可持续发展的指导思想适用空间规划的基本原则。

引言：德国面积35.7万平方公里，有16个联邦州，8200万人口，2010年人均GDP3.5万美元，城市化率达到95%以上，是世界上城市化水平最高的国家之一。

所到之处，没有一处公共设施损坏不能使用，没有一户住宅安装防盗门窗，没有一个人在公共场所大声喧闹。

规划至每一寸土地德国是一个高度重视规划的国家。

“不打无把握之仗”是德国城市规划的生动写照。

他们的城市规划覆盖了全国每一寸土地。

德国实行的是联邦—州—地方政府三级规划。

联邦政府只做规划政策的引导和法律的修订，没有强制性，核心是经济发展、社会均衡、生态环保三条原则。

州和地方政府在这三条原则的前提下，根据各地实情制定城市建设规划的总规、控规和详规，规划要具有前瞻性，至少考虑50年以上。

越是下一级的规划，越有操作性和约束力。

德国的规划程序分三步：第一步，先征求汇总公众意见，综合考虑各方面因素，由专业人员制订出规划。

第二步，公示，征求公众意见，作进一步修订。

第三步，将修订后的规划送议会通过，赋予法律效力。

规划一经出台，就具有权威性和严肃性，不能轻易更改。

德国有关空间规划的法律最早可以追溯到1900年的《萨克森建筑法》。

关于空间规划的法律可以分为联邦层面和州层面。

联邦层面的重要法律文件有《宪法》、《建筑法典》、《土地建筑利用条例》、《空间规划法》。

除联邦法律之外，各州享有制定本州空间规划法律的权利。

国家在城市规划上要加强宏观政策指导，地方各级要履行好基层职责，制定综合性强、符合实际的城市规划。

要表达群众意愿，使人人能够参与到建设自己的家园中来，共享发展成果。

规划要有前瞻性、实用性，避免拍脑袋的规划，以科学的论证和凿实的数据说话。

像舟曲在山谷沟口的选址，就是盲目进行城市规划的沉痛教训。

山西省大同市近年提出的“一轴双城、古今兼顾”思路，也是对城市规划问题的及时纠正。

每一届政府都严格按规划执行，给后任留下财富和广泛的发展空间，而不是留下包袱和垃圾。

创造城乡“等值的生活条件”德国城市规划坚持均衡发展的原则，强调在不同地区要创造“等值的生活条件”，使民众享有同等的生活水准、生活环境和生活质量。

城市开放空间规划布局方法论述章旭健【摘要】Urban open space had been the emphasis of study in recent years, but the domestic researches on urban open space planning method system were still deficit.It was reviewed the development course of open space at home and abroad, the main points of various layout methods were examined and the planning meas-ures were analyzed through the perspective of demand and supply, special layout and environmental protec-tion, suggestions were provided to realize scientific layout of urban open space.%针对国内城市开放空间规划方法系统研究的不足，从国内外开放空间的发展历程入手，探讨了城市开放空间布局方法的规划侧重点，并从居民需求与规划供给、空间网络布局、生态环境保护等角度分析了城市开放空间规划方法和技术手段，为实现开放空间的科学布局、合理组织城市空间、缓解城市发展与环境保护提供思路。

【期刊名称】《浙江师范大学学报（自然科学版）》【年(卷),期】2016(000)001【总页数】5页(P96-100)【关键词】城市开放空间;布局方法;需求;生态【作者】章旭健【作者单位】浙江师范大学地理与环境科学学院，浙江金华 321004【正文语种】中文【中图分类】TU984.1开放空间(open space)是指供居民日常生活和社会公共使用的室外空间，是城市必不可少的空间类型，它不仅有助于改善地区自然环境，完善城市功能，还能体现城市文化氛围及创造城市效益.随着人类文明的不断进步，人类对开放空间的综合要求越来越复杂.1906年，英国《开放空间法》(Open Space Act)将开放空间定义为：“任何围合或是不围合的用地，其中没有或少于1/20的用地有建筑物，而剩余用地作为公园或娱乐场所”.我国学者卢济威认为开放空间是指城市公共外部空间，包括自然风景、广场、道路、公共绿地和休憩空间等.张京祥等[1]则把开放空间定义为允许公众进入，具有一定公共设施、一定规模自然生态基底或人文内涵、富有景观特色的地段或地区.季如漪[2]认为开放空间应从生态观、人本观、自然和社会和谐观3个方面来理解.综合专家学者的说法，开放空间可以理解为具有开放性、生态效应与游憩功能、使公众得以脱离封闭的空间组织并自由游憩的城市空间场所，主要包括广场、绿地、公园等城市空间类型.自19世纪工业革命以来，人们逐步认识到环境质量对城市发展的重要性.众多学者提出了许多关于城市开放空间规划的理论和模式.如：城市公园运动、田园城市、邻里单位、机械城市、广亩城市、有机疏散等，规划方法上有定量空间标准、公园系统和形态相关的模式，这些理论和模式的提出对城市开放空间的发展奠定了坚实的基础.邵大伟[3]在其博士论文中将国外开放空间研究划分为3个时期：形成时期(1877年—二战前)，此时开放空间重在改善城市生存生态环境，以疏散密集城市人口、提供城市环境缓冲为主要目的.涌现的理论有田园城市、有机疏散论、广亩城市、邻里单位、机械城市等.发展时期(二战后—1980年)，生态环境的重要性开始反映到开放空间的建设中，景观建筑学(Landscape Architect)、园林规划、城市绿地规划的兴起与发展.近今时期(1980年—现在)，开放空间研究取向多层次化，涉及多个学科，逐渐重视其社会功能，定量研究不断增加.张虹鸥等[4]将开放空间发展进程分为4个阶段，分别是注重美学价值的城市开放空间探索阶段;以城市绿地建设为主的开放空间形成阶段;考虑到环境保护要求的城市开放空间发展阶段;结合城市生态学、历史价值保护等多元价值观的开放空间成熟阶段.张京祥等[1]从社会文化角度将欧洲城市开放空间规划分为4个时期：1860—1900年以城市环境与美化运动为主要推动力的开放空间建设时期；1900年—二战前以环境保护为主要推动力的开放空间发展时期；二战后—1980年以多种因素为推动力的开放空间发展时期；1990年以来经济全球化、文化多元化、社会群落马赛克化的开敞空间发展时期.张帆等[5]以1996—2012年CNKI“篇名”含“开放(敞)空间”的文献为分析对象，归纳出十几年来国内开放空间研究主要方向的成果与进展.总结国内开放空间的研究特征，分析存在问题并提出建议，她认为国内学者们作了很大贡献，但仍处于起步阶段，微观层面的研究占绝大部分，而宏观层面的研究相对较少，中观层面的研究尤为不足.王洪涛[6]回顾并分析了德国城市开放空间的发展及规划内容，总结出生态、环境、休闲与美学相结合的规划体系.陈竹等[7]通过回顾西方公共空间理论，研究了公共空间的视觉审美、认知意向、行为心理及公共领域理论.张虹鸥等[4]介绍了国外城市开放空间的理论主实践的进展，总结城市开放空间的规划模式和研究内容及对我国开展研究的启示.张京祥等[1]简要回顾了欧洲城市开放空间的发展历程，重点论述在社会经济背景转换过程中，社会文化在欧洲城市开放空间发展中的作用.李咏华等[8]分析了北美线性开放空间的管理、保护及规划经验.指出成功的线性开放空间规划应该是,生态系统是完整的、资源可持续利用的.余琪[9]提出现代城市开放空间系统是城市地区人与自然的生态关系协调发展的空间基础，强调了开放空间的生态型、功能性与目标性，从宏观(开放空间与城市建成空间的系统战略)、中观(开放空间规划控制与规划布局)、微观(开放空间环境设计)角度总结了开放空间的规划设计，并阐述了开放空间与城市各项功能体系之间的关系.总体而言，国内城市开放空间规划逐渐倾向于以量化的方式寻求开放空间的实践规律，定量研究成为趋势.城市开放空间规划研究涉及范围逐步宽泛，城市开放空间规划方法涉及多重价值，要融合生态系统完整性的理念、可持续发展的理念，要更加注重满足人的生理及心理需求的理念.从城市开放空间规划布局角度，可将城市开放空间规划布局方法归类为以下5种：19世纪初，在开放空间建设初期，开放空间仅注重单个的形态与吸引力.单体营造法是开放空间建设的初期方法，主要有随机模式与美化模式.这一时期的城市开放空间规划多为建造大型的公园景观工程，注重单个工程的形式与内涵，虽然产生了许多著名的城市开放空间，但未系统地从城市整体角度考虑开放空间规划方法.随着人们对开放空间功能认识的深入，城市整体建设的关系和开放空间之间联系的方法与理论不断兴起.系统层次法中较有代表性的模式有公园系统模式与田园城市模式.19世纪后期，公园系统实践拉开序幕，它创造了一个用绿道连接的开放空间系统，各个空间功能各异，以实现居民在城市开放空间中连续的移动.公园系统模式在区域层面规划布局城市公园，注重居民在使用公园时的整体感知.规划重点为城市绿道规划、公园分层规划等.在城市尺度下，霍华德提出应建设城乡结合体的田园城市，控制并平衡住宅、工业和农业区域的比例.沙里宁提出有机疏散论，引导城市人口向郊区疏散，而在城市内部增加绿地面积.莱特的广亩城市概念极端强调开放空间自然化，主张发展一种完全分散的、低密度城市形态.柯布西埃提出的机械城市理论强调城市功能集中的同时要注重城市绿地等开放空间功能的体现.佩里的邻里单位思想包含了在各个居住区中设置尺度适宜的公共活动中心与绿化.受霍华德田园城市影响，形态相关规划方法在欧美各个城市兴起，形态方法起名于开放空间的形态，并与周围建成空间的空间序列相关联.其中最出名的模式是“绿带”“绿心”“绿指”和“绿廊”.“绿带”规划指在城市周围留存一条农业和自然区域的绿带，其目的在于控制城市无序蔓延，防止城市发展区扩张到边缘农村地带；“绿心”规划指城市建成地带环绕的不可侵占的开放空间，防止城市增长和边缘蔓延.它最早出现在荷兰的斯塔德地区；“绿指”规划就是指状绿地，是嵌入城市地区的条状放射性开放空间，其重要优势就是增加了城市中心区到开放空间的可达性.它反对城市以摊大饼方式蔓延，规划在线状发展的城市群之前保留绿地空间；“绿廊”规划是指绿道规划有各种各样的定义和形态，但都指线状的开放空间，主要依据现有的线状空间元素，如自然的溪流与山脊，或是人造的公路与铁路.这些通道可用作生态廊道，为野生动物提供栖息地,也可以服务于通勤、休闲、历史文化保护等需求.虽然线状形态可能会限制一定的娱乐用途，但它能在各种各样的空间尺度中应用，也能较好地回应大都市地区自然资源保护需求.为保证开放空间均衡性与居民满意度，可达性导向方法应运而生.其中最出名的是Weibull提出的吸引可达性(attraction accessibility)的公理框架.在关于开放空间可达性研究中，学者最早是通过问卷调查的形式研究受访者对开放空间可达性的需求.之后学者引入了重力模型与距离衰减理论，将可达性的高低归结于时间和空间要素.也有学者认为开放空间可达性与周边环境的连接情况、分散度、可到达指数、设施情况等因素有关.或通过调查研究开放空间大小、开放空间与居住地距离、开放空间自身吸引力进行调查分析.开放空间可达性的影响因素形式多样，如开放空间服务范围、最小尺度、地理分布与居民人口结构、人口密度、活动类型等.可达性导向法是与居民生活感知最密切相关的开放空间规划布局方法.生态考量在19世纪末和20世纪初于景观建筑和规划作品中就已经有迹可循.相关的规划模式有生态决定论，即由土地的自然特征决定规划；用法律手段保护景观区；在重要生态地带周边设置缓冲区[10].这些模式充分考虑了场地特征，可以确保高质量景观的留存，重视潜在生态环境效能.同时，开放空间采纳了景观生态学中板块与廊道理念并开始重视开放空间对历史文化遗迹的保护作用.规划方法与技术手段是城市开放空间系统由总体战略思想到具体实践操作的必要途径，这些方法可以从居民需求与规划供给角度、空间网络布局角度、生态环境保护角度方面来开展.开放空间规划中使用者需求和规划供给存在二元差异性，综合考虑供给与需求关系是合理规划开放空间的必要前提.量化指标确定需求与供给量是早期较为普遍的方法，它源于20世纪50年代原苏联的游憩空间规划的定额法.此后，不同国家也制定了自己的规划定额，形式与数值均有差异.如英国有国家标准与地区标准等不同标准形式，分别规定了城市开放空间与区块总面积及居民户数的比率.此外，某些区域与机构有自己的标准，如基于不同等级(国家级、区域级、地区级、局域级、街道级、社区级、线性空间)的开放空间大小标准，不同功能开放空间(绿地空间、儿童游乐空间、广场空间等)的面积标准；基于居民可达性要求的开放空间设施标准，基于设施服务能力的服务半径标准等[10].在我国，较为常用的指标为人均绿地指标、绿地率、绿地总量.量化定额评价供给需求量注重对人均指标、服务半径的计算和控制等，易于实施与控制.但是这种方法未考虑城市不同资源条件、人口密度、居民偏好特征下的供需关系.单纯套用技术规范可能导致标准与需求不符，出现居民游憩体验质量降低、空间类型局限、布局不合理、游憩项目缺失、管理组织策略缺乏等现象.为弥补量化指标的缺陷，调查与模型模拟法应运而生，将居民游憩需求和规划设施供给量通过相应的公式和量化手段体现在规划空间要素中.中值模型法主要考虑城市开放空间与居民间的距离用来解决连续选址问题，经过多次迭代公式，得到各个居民需求点至城市开放空间之间的总加权距离最小值.服务水平法[11]以每单元人口所需给定设施大小或数量的形式体现供需平衡关系.密度估计法[12]以居住人口为需求方，设施容量为供给方，以密度指标为基础，分析供需关系.上述方法考虑参数不同，但均从供需平衡角度分析城市开放空间布局的合理性.空间布局方法具体有道路网络分析法、空间句法、基于GIS软件的各种分析方法等.道路网络分析法考虑了城市道路、街区地块、开放空间入口位置和地块内部道路拓扑关系，用以分析城市开放空间在道路通行情况下的服务覆盖范围.空间句法的城市规划应用主要分析可达性、靠近性、中间性等指标，运用对偶关系建立拓扑关系网络图了解空间组织.此方法图形处理与分析过程较为复杂，需考虑多重空间要素.GIS等软件的出现为城市公园的空间分布评价提供了可能，泰森多边形布局法、几何中心或断裂点定位法在分析空间可达性的基础上确定需要改建、改善的城市开放空间.此外，针对服务空间优化划分问题，学者提出了替换插入服务区划分法、基于时间的设施均等化评价法、基于选址与模型配置的距离优化法等，这些方法均从空间角度对开放空间的合理性进行了分析.开放空间的规划受到土地自然属性的影响，注重景观生态因素的开放空间有助于城市可持续发展，基于生态环境保护角度的开放空间规划有多种形式.最早提出的生态因子地图法是对各个生态因子进行多层次的单因子分析，通过具体规划目标地图的重叠找出对生态因子干扰最小的区域.这种方法形象直观、定位准确、综合性强，但是主观性大，技术十分复杂.针对我国城市空间密集发展的现状，生态要素阈值法更适用于开放空间规划与生态环境保护量化分析.在开放空间景观生态分析及空间规划评价方面，景观指数分析法与生态网络分析法[13]较有普适性.其中，景观指数高度浓缩景观格局信息，反映其结构组成和空间配置某些方面特征的简单定量指标，适合定量表达景观格局和生态过程之间关联的空间分析方法；城市生态网络是以城市生态廊道为纽带，将散布在城市中的相对孤立绿地斑块抽象为节点，将绿色廊道抽象为连线，构成一个连续而完整的生态网络，起到服务自然生态、保护生物的多样性与景观游憩、引导城市空间合理发展的作用.景观指数的选取与分析在景观生态法中意义重大，定量分析与图论结合的生态方法是在高度开发城市地区建设生态开放空间的重要方法，但生态方法的技术要求高，资金成本大，实施与维护不易.随着全球化经济社会的到来，居民需求处在动态变化之中，模板式规划的弊端显而易见.在规划实施过程中，各项具体的决策需要根据环境的变化而定，规划方案并不能解决过程中出现的所有问题.因此，城市开放空间规划应该因地制宜，刚性规划与柔性规划相结合，加强空间规划的灵活性.城市开放空间使用者的需求对开放空间规划起到至关重要的作用.城市开放空间规划应该从居民角度出发，要充分考虑居民的差异性需求.但是，目前国内针对开放空间规划的标准多基于理论研究或行业组织规定，通过实地调查获取地方数据的研究较少.而且，不同地区(国家)居民对城市开放空间的感知不同，使开放空间规划中的重要参数，如空间吸引力、服务半径等，因地区而异，若照搬某个地区的调查数据应用于全部地区会产生一定的偏差.国家或地区统一标准会掩盖使用能力和机动能力差异下部分社会群体实际使用的不平等，如儿童、老人、残疾人、妇女等机动弱势群体或低收入群体，因此,在城市开放空间规划时应针对不同社会群体分别考虑使用者需求.城市开放空间规划涉及多功能、多目标.开放空间同时具有生态、娱乐、文化、美学等多重目标和功能，在研究中容易顾此失彼，使研究结论不全面.所以在城市开放空间规划研究过程中，需要首先确定分类标准与研究目的，建立跨越不同学科的研究体系，在避免无关信息干扰的同时筛选分类有用信息.而且，不同城市的规划经验与城市社会文化背景与经济条件密切相关，开放空间规划案例与经验无法轻易借鉴.因此，需要在初步了解城市本身的发展阶段、空间特征和市民需求的基础上，制定一套适应城市发展特征和当地居民实际需求的公共开放空间系统规划方法，同时，关注地域特征，从单一的“空间标准”转向多种模式的综合性考量，将规划方法向综合模式转变.。

德國政府組織與空間規劃體系之介紹一、政府組織架構德國政府行政組織體制可分為聯邦、邦、區域、縣（市）及市鄉鎮五級，為內閣體制，屬地方分權之聯邦體制（Foederalismus）國家，茲略述如下：（一）聯邦級：德國聯邦政府之行政組織架構，（詳如圖2-1），兩德雖於西元1990年統一（加入德東五個邦），惟整個組織體制仍沿襲德西之規定而不變，其中設有聯邦國土規劃、營建及都市發展部（Bundesministerium fuer Raumordnung, Bauwesen und Staedtebau簡稱BMBau）。

（二）邦級：各邦規定不一，以NW邦為例，其邦政府便設有邦環境、國土規劃及農業部（Minister fuer Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft簡稱MURL），主管國土規劃等相關業務，值得一提的是，將環境保育及佔土地資源最多之農業部門納入國土規劃事務內，一併進行土地之整體規劃，此為行政組織上之一大特色。

（三）區域級：以NW邦為例，將全邦劃分為五個行政區域（Re-gierungsbezirke），由行政官署掌理區域內有關國土規劃等相關事務（詳圖2-2）。

（四）縣（市）及市鄉鎮級：此兩者均為地方自治單位，人口數量是決定行政階層之重要指標，但如波昂市（Bonn）儘管其人口並不多，因是德國首都而成為邦轄市（Kreisfreie Stadt），而與縣屬同一行政階層[例如與Sieg縣（Rhein-Sieg-Kreis）屬同級]，其他如市鄉鎮（Gemeinde）是最基層之地方自治單位（詳圖2-3）。

二、空間規劃體系德國之空間（國土）規劃體系，概可分為兩大部分，一為空間總體規劃（raeumliche Gesamtplanung）與空間部門規劃（raeumliche Fachplanung），本文所指係為前者，由於縣（市）此一行政層級所為之計畫，非屬法定計畫，其影響力不大且為區域級與市鄉鎮級計畫之橋樑，故德國學者常將之省略而縮小為四大規劃階層，即聯邦、邦、區域及市鄉鎮（詳圖2-4及表2-1），茲簡述其內容如下：（一）聯邦級：規劃地區為全國性，較重要之計畫或方案者如：聯邦國土綜合發展方案（1975）、國土發展政策指導綱要（Raumordnungs-politischer Orientierungsrahmen, 1993）等，近幾年來由於歐洲等國致力於統合，有關歐洲國土規劃政策之指示（如歐洲國土發展綱要），亦成為德國聯邦國土規劃之重要內容。

德国的地区规划及其编制|175德国的地区规划及其编制郭璐顾朝林Regional Planning and Its Formulation in GermanyGUO Lu, GU Chaolin(School of Architecture, Tsinghua University, Beijing 100084, China)Abstract Spatial planning in Germany includes several levels: federal, state, regional, municipal and sectoral. This paper mainly deals with the third level: regional planning. In Germany, regional planning refers to the planning for two or more fast-growing municipalities with an area that is generally smaller than a state. The paper introduces the basic concepts, main contents, planning process and implementation of regional plans in Germany.Keywords regional plan; planning process; growth management; strategic environment assessment作者简介郭璐、顾朝林（通讯作者），清华大学建筑学院。

摘要德国空间规划分为联邦、州、地区、地方和专项规划等，本文主要涉及第三层次地区规划。

德国空间规划中的地区规划是指两个及以上地方组成的地区规划，其规划范围一般小于州行政区，是德国应对快速增长地区的一类空间规划。

【摘要】德国经过长期的立法与规划管理实践，形成了联邦、州和地区的空间秩序规划与城市规划、专项规划相互协调的空间管理机制。

三者除了在空间要素上各有侧重点，其依法管理的约束对象也存在差别。

综合的、跨地方的、指导性的空间秩序规划通过具有强制约束力的目标约束公共机构，基于地方自治的城市规划依法对具体的建设实施进行管理，针对特定用途或综合用途协调的专项规划在特定项目上具有优先权。

本文基于对德国空间研究与州域规划学会和杜塞尔多夫行政区地区发展32号办公室的采访，对比了三类规划的空间要素，对法定的“双向反馈原则”和有关冲突协调的法律规定进行解读，总结了德国规划实现有效空间管理的协调机制，为我国国土空间规划体系的依法构建提供借鉴。

目前国内有关德国规划体系的研究主要集中在对其层次划分及相应内容的简要介绍，部分研究涉及其原则或理念以及法定规划及其许可制度，但未对其管理要素及协调机制进行总结。

德国联邦、州、地区的空间秩序规划具有明显的战略性、综合性特征，而城市规划则针对具体建设进行管理，专项规划注重特定要素或其与综合要素的协调，三者的管理要素具有明确的分工。

在各司其职的基础上，基于法定“双向反馈原则”以及《空间秩序法》和《建设法典》对于规划冲突解决方式的明确规定，各层面、各部门的规划又实现了空间管理的有效协作。

了解各类规划要素的差异以及不同规划主体横向、纵向间的协调方式，是理解德国规划体系依法实现空间有效管理机制的基础。

1 德国空间秩序规划与城市规划的管理主体与管理要素1.1 德国空间秩序规划与城市规划的概念德语Raumordnung一词所指的“空间秩序”具有综合、跨地方、指导性的特点，以《空间秩序法》（ROG）为基础，其成果“空间秩序规划”（Raumordnungsplan）以公共机构为约束对象。

相比地方层面以《建设法典》（BauGB）为基础，基于地方自治直接管理建设行为的城市规划（StadtPlanung），二者在法律基础、管理层级、实施主体和管理要素上具有明显的差别。

德国空间规划体系概述及其对我国国土规划的借鉴摘要：本文采用文献资料法，系统解析德国空间规划的法律基础、内容体系、协调与审批机制，认为德国空间规划层次合理清晰，街接良好；法律体系完善；注重区域协调，强调跨区合作；公众参与度高。

借鉴德国空间规划的这些特点，建议明确我国国土规划地位，凸显国家空间发展战略，消除部门利益冲突；推进国土规划的立法建设，提升权威性；完善我国国土规划体系结构，明晰各层级规划的功能作用；重视区域协调发展，消除各行政区规划割裂；建立公众参与机制。

关键词：国土规划空间规划规划体系德国国土规划是国家经济建设的重要基础，其本质上是一种空间规划，通过国土规划能够对国土资源的开发、利用、整治和保护以及国土重大建设活动进行综合空间战略部署，从而实现经济社会发展与资源、环境的协调发展，是国家宏观调控的重要手段。

我国的国土规划起步比较晚，于20世纪80年代才引入我国，但因种种原因未能实施。

由于国土规划工作的长期缺位，我国已经出现了矿产资源的无序开发、生态环境的破坏、城区的盲目扩张和土地资源的浪费等多方面空间秩序失衡问题。

因此，迫切需要对国土资源的开发、利用和保护进行空间性、综合性的规划。

德国在国土空间规划领域的起步较早，其现代规划理论与方法经过长期不断的实践和积累，已经形成了较为完善严谨的体系和科学的方法研究德国空间规划的法律基础、内容体系、协调机制、特点等对于完善我国国土规划体系具有积极的借鉴意义。

一、德国空间规划的法律基础联邦德国是地方高度自治的联邦制国家。

德国的行政体系分为三级，即联邦、联邦州和州辖管理的市或地区（也叫行政区）。

德国规划法律体系紧密依托于其行政体系。

最高联邦层面的空间规划相关法律文件主要有《建设法典》及配套法律《建设法典实施法》和《规划理例条例》；《空间规划法》及配套《空间规划条例》；一些针对专项规划的法律法规，如《土地征收法》、《废弃牛防止、循环和处置法》、《能源与天然气供给法》、《联手自然保护法》、《联邦水利法》等。