广州城中村改造的经验借鉴分析

广州城中村改造实例分析城中村是政府在快速城市化进程中先易后难的发展思路下的产物。

广州的城中村是一个矛盾的综合体。

对于村民来说，城中村是他们世代留存下来赖以生存的最后资产；对于外来人口来说，城中村是他们进入广州门槛最低的跳板；对于开发商来说，城中村是城市地价的洼地，是一块“诱人的奶酪”，但复杂的利益纠纷也使它成为一块“难啃的骨头”。

对于政府来说，城中村可能是城市的“毒瘤”，“脏乱差”的代言，但同时也是廉租房市场的摇篮，廉价人力资源“蓄水池”。

本文从城中村的改造类型及实例分析，透视当前广州城中村的发展状态，再结合政府政策思路解读及改造效果的反思，思考广州城中村发展的未来。

2、广州城中村改造类型及案例分析受诸多现状条件的制约，不同的城中村有不同的改造方式。

按改造手段分析，目前广州城中村改造大致可以分三种类型：2.1推倒重建式的改造这类型多为政府主导——开发商跟进——村民合作的模式。

这种相对彻底的改造被外界认为是“重建”模式，但并不是简单的全拆+新建，还必须考虑对历史建筑的处理。

从区位价值分析，许多城中村的存在是违反地理经济学规律的，面对那些建设强度不高且无太多历史建筑的城中村，推倒重建似乎是最好的选择。

然而，受到庞大的改造资金、复杂的利益分配及对历史人文的关注等因素的影响，这种经济利益最大化的改造模式在广州并没有得到广泛推广。

实例：广州猎德村改造猎德村改造是率先实现这种改造模式的一个典型例子，也是广州第一个正式启动的城中村改造项目。

猎德紧邻广州新的城市CBD珠江新城的核心位置，以开通猎德大桥为契机，并且得益于自身区位价值所带来的巨大商机以及妥善的安置补偿策略，猎德村的改造得以高效地推进。

关于资金，市、区两级政府不花一分钱，实际上是“以地换钱”，全部由村集体融资完成。

根据估算，整个猎德村改造需要30多亿，改造资金来自靠近珠江新城商用地块的拍卖款项，为拍得更多资金，容积率相应提高。

在开发顺序上，先进行拆迁复建，村民安置房建好后，再进行商用地块开发。

广州城中村改造成效与反思广州市的城中村改造已历经十多年，改造进展及成效如何，本文试图通过对广州城中村改造进度缓慢原因进行分析，对改造成效进行思考，并提出进一步推进城中村改造的一些思路和建议。

标签：城中村；改造模式；融资方式；宜居；文化传承广州是我国城中村问题最突出的代表性城市之一，其基本特点有：数量多，分布广，2000年确定的385平方公里城市规划发展区内有138条行政村；建筑密度高，普遍在60%-70%，现状容积率一般为2.5-3.5；违章建筑多；外来流动人口多。

1、广州市城中村改造基本情况2000年9月广州市开始部署城中村改造，同年12月出台《广州市“城中村”整治建设方案》，提出改造的近期目标是2-3年时间内完成城中村改制，远期目标为2020年实现“大变”时，把广州市规划发展区范围内的城中村逐步改造成为现代化文明城区。

1.1改造基本思路和原则广州城中村改造分两步走，第一步农村管理体制转制；第二步有步骤地推进城中村改造。

在城中村改造初期广州市政府提出了政府不直接投资、不进行商业性房地产开发、一村一策、政府给予优惠政策的改造建设原则。

1.2改造进展情况广州城中村改造的进展并不顺利，2002年底确定的7个试点改造村（白云区三元里、槎龙、棠溪村、海珠区沥滘村、黄埔区笔岗村、天河区石牌村和原芳村区茶滘村）均未能如期推动，因改造模式、资金、补偿标准等等问题而搁浅，除了笔岗村在时隔14年后的2016年底终于破土开工外，其他6个村都终止了全面改造计划。

整体推进情况也不理想，2007年天河区猎德村启动改造才宣告广州城中村改造正式启动，至2017年完成改造城中村不足10个。

2、城中村改造进展缓慢的原因分析2.1资金来源问题资金来源是“城中村”改造的瓶颈。

城中村改造需要投入巨额资金，按当时估算，首批7个试点村完全改造保守估计需50亿元，而完成138个城中村改造，保守估计至少要2000亿元。

如此庞大的改造资金从哪里来，改造初期，广州市主张以村集体和村民个人出资为主、市、区两级政府给予适当支持的融资方式，由于财政上的限制，政府基本上是从政策或税费上给予减免支持为主，不可能真正出资，而如此巨额资金一般村集体都难以承担。

关于广州市城中村改造的情况介绍与案例分析广州市目前共有138条“城中村”，按照广州市委市政府的统一部署，已全面开展“城中村”控制性详细规划和部分村的修建性详细规划编制工作。

目前，共有110条村的控制性详细规划通过规划部门批准，并以槎龙、棠溪、三元里、文冲、沥窖、茶窖、石牌七条“城中村”作为试点，进一步深化城中村改造修建性详细规划。

近几年，广州市对广州市“城中村”的改造进行了大量工作，形成了自己的工作思路与办法，认为广州市“城中村”的改造应具有各村自身的特点：1、分批分期，因地制宜，一村一策，逐步改造；2、因时制宜，降低政府改造经济成本；3、实行先试点，后改造，再推广的政策。

一、位于城市中心区的城中村整合规划与改造：以白云区棠景村为例（一）棠景城中村形成原因棠景城中村包括棠溪村和远景村，位于广州市建成区西北部。

棠溪村总用地面积250.40公顷，共有常住人口6177人，其中农业人口2861人，非农业人口3316人。

远景村总用地面积123.38公顷，共有常住人口4815人，其中农业人口19141人，非农业人口3001人。

棠景城中村的形成原因如下：1、由于长期以来城乡土地管理二元机制的存在，加上经济发展，城市建设速度过快，对农村建设用地缺乏有效的管理控制，导致原农村居民点违法违章建设现象十分普遍，各种性质用地相互交错，布局混乱。

形成了建筑密度高、布局混乱、基础设施严重不足、人居环境恶劣的城中村。

2、经济发展吸纳了大量的流动人口（以白云区为例，全区常驻人口160万人，流动人口就占到一半），突出的如远景村，外来流动人口大大超过本地居民，这部分外来务工人口由于收入相对较低，加上政府尚不能提供大量的廉租房，只能选择价格较为低廉的村民屋，一方面解决了暂住问题，但另一方面为城中村的违法建设提供了市场，加快了城中村形成时间，加大了城中村的建设规模。

（二）政府改造工作重点1、改造工作，规划先行。

针对棠景街远景城中村建设无序、布局混乱、基础设施严重不足等问题，在过去几年，区政府组织编制了大量的规划，为城中村的改造工作提供了有力的依据：①路网调整规划。

1、广州市城市下城中村改造分析1.1城市化下广州城中村改造现状广州省在畸形发展的过程当中，得益于独特的地理位置，并且在经济发展方面也十分的迅速。

尤其是在80年代之后，从老城区开始慢慢发展成为现代的城市，我们可以将其统计为下图所示。

图1.1广州城中村分布图杨箕、冼村、萧岗、猎德、三元里、琶洲、林和等这几个地方都位于中心城区的七个试点当中来进行工程的实施，一切按照对应的政策来进行改造工作，一直到二零一九年六月底，广州市已经对这些项目进行了全盘改造用地面积也达到了，三十九万平方公里，在这其中，四十七个村，二十二平方公里，已经完工了，包括九个，目前，一直在实施过程中的有二十一个，前期已经完毕，的有十七个，二零一九年八月十四日，广州省开始不断的招标来将探索新旧时期广州旧村工作改造发展来进行统筹和划分。

1.2“城中村”改造中存在的问题1.2.1村民思想观念障碍，利益缺乏保障[1]村民在整体的改造过程当中是有关利益的相关者，所以，在进行改革的过程当中，村民的集体参与度是非常重要的，并且也要熟知改革方面的政策，能够在统一改造之后进行实施，为这些农民没有一定的生活保障。

这些农民文化水平也达不到一定的要求，所以很难融入到城市，导致他们在进行改造的过程当中，积[1]李鹏.“城中村”治安问题研究[J].经贸实践,2018(04)：270-271.极性并不高。

[11]并且，很多城中村的村民是世世代代就居住在这里的，从小是在农村里长大，附近的很多街坊邻居也都是自己所熟悉的人，村民之间也具有很强的宗属关系，并且有属于自己的风俗习惯和家族方面的思想，所以在很久之前就具有落叶归根的概念，这对于中国人来说是非常根深蒂固的一种思想。

1.2.2改造中对文化遗产的保护问题广州省在发展的过程当中，历史文化底蕴非常浓厚，并且已经经过了2200多年的历史沉淀，保留了非常多的文化遗产，并且很多重大的历史事件也是在广州的很多老城区来进行反映的，同时也是最重要的代表之一，而其中所存在的大部分都是城中村，比如说一开始建在清朝，位于白云沙贝村的明贤陈府等地方都具有深厚的文化底蕴，并且蕴含着非常久的历史沉淀保存的过程当中非常完整能够急剧体现出来明清时代的风貌。

发达城市城中村改造的经验及启示【摘要】城中村是中国快速城市化进程中出现的特有现象，本文重点介绍广州、深圳、珠海、杭州等城市城中村改造的成功经验和不足，指出城中村改造要目标明确、原则坚定、以点带面逐步推进、兼顾安居、乐业与培训等。

【关键词】城中村改造经验启示一、城中村改造的经验1、广州市城中村改造的经验广州市是我国改革开放的前沿阵地之一，也是我国经济发达地区的区域性中心城市，其城市化进程中的城中村改造颇具代表性。

广州市自2004年至2010年按照城乡一体化的要求将全市138个城中村改造为现代城市社区，其城中村改造的经验可以总结如下。

（1）先行试点，逐步推进全市城中村改造。

广州市首先采取“一村一策”的办法将位于中心城区的7个具有代表性的行政村作为改造试点，然后逐步在全市城中村改造中推广试点经验。

（2）城中村软硬环境改造分两步进行。

第一步是通过“四项转制”的办法改造软环境，即变建城区内的城中村村民为居民，变村委会为居委会，变集体所有土地为国有，变村委会管理的集体经济为集体法人股东和村民个人股东共同持股的股份制公司，变城中村村委会管理为城市一体化统一管理。

第二步是对硬环境的改造，即通过合理规划，结合新式农民公寓建设和旧村改造的方式对城中村逐步进行改造。

（3）采取了“政府指导+城中村自主改造”的模式。

在城中村“安居”改造中，广州市不主张引入开发商，坚持城中村集体自主改造，改造资金的筹措采取“谁投资，谁受益”的原则，资金来源以村集体经济改制后的股份公司和村民个人出资为主，辅以银行优惠贷款，区市财政对部分市政基础设施和公共配套设施建设给予适当资金支持。

2、深圳市城中村改造的经验深圳市自1997年开始对城中村进行改造，其改造经验总结如下。

（1）试点推进，严格城中村用地。

深圳市的城中村改造试点是按照每镇一村的办法进行，政府免费提供设计方案、村民自主选择对村民住宅进行了连建、单元式统建改造。

在城中村改造中，严格规定城中村土地使用要求，将城中村土地划分为不准发展区、控制发展区和非建设用地三类，并给城中村留出足够的发展用地。

对广州城中村改造工作的思考及建议摘要：广州作为城中村改造工作的试点，自城中村改造工作以来，改改停停，已历时5年，然实际改造工作推进时间只有3年。

所以，无论是从广州城中村改造的进程还是从城中村改造审批结果都可以看出，广州城中村改造存在很多的问题，文章针对广州城中村改造存在的问题进行分析，并提出改造的措施。

关键词：城中村；改造；问题;一、广州城中村改造的进程自城中村改造工作以来，广州作为城中村改造工作的试点，改改停停，已历时5年，然实际改造工作推进时间只有3年。

---2008年前不让改；---2008年出台城中村改造政策；---2008年到2011年大力宣传推进城中村改造，村民改造积极性强，争先恐后的一窝蜂做方案，人力物力投入大，改造进入大跃进时期，然改造方案千篇一律，可批性很低，改造方案难以落地；---2012、2013年各界进入反思，政府停止审批，城中村改造停滞，但也未出台新的政策。

---2014年初两会提出：要求用好城中村改造政策赶快改。

二、广州城中村改造存在的问题广州138条村，至今，编制方案的村估计上百条，实际审批的村仅24条。

以荔湾区为例：荔湾区18条村纳入了全面改造，2009年-2011年就有14条村开展了现状调研幷编制了城中村改造方案，进而报给市政府审批，然实际审批村只有两条：西塱的裕安围自然村-整治改造的试点村；东漖村-早在08年就开始编制改造方案。

所以，无论是从广州城中村改造的进程还是从城中村改造审批结果都可以看出，广州城中村改造存在很多的问题：1、改造方案千篇一律，改造模式单一，处理手段呆板自从广州猎德村改造完成后，广州城中村改造进入大跃进时代，大家争先恐后的模仿猎德改造模式，纷纷编制城中村改造方案，并且方案基本千篇一律，毫无特色。

猎德只有一个，其得天独厚的地理位置是其他村无法代替的，它改造的背景和时机也是其他村没有的。

我们可以借鉴猎德的改造的成功经验，但是不可复制其改造成果，他是特定时期特定区域的产物。

广州城中村改造中存在的问题分析3.1广州城中村目前改造的状况[7]“城中村”,是现在流行的名词,它代表着一个城市的发展程度，同时包含城市居民和农民的元素,日益成为社会各界的关注的最大热点之一,成为我国城市化进程中一个不可或缺的环节。

目前，我国城市化速度很快,全国各个城市都有城中村的影子,城中村最集中、最典型的当属珠江三角洲地区了。

它体现了大多数发展中国家的城市在发展的初级阶段的一般特征,也体现了在中国、特别是珠江三角洲地区特殊的地理与人文环境,以及特殊经济社会变迁轨迹。

对于广州，城中村早已不是什么新鲜名词了，在这个概念出现之初，它通常被作为贬义词看待，被认为是城市的“毒瘤”。

针对城中村所产生的问题，政府也出台了一系列政策措施来进行城中村改造探索，但真正付诸实施并取得成功的案例却乏善可陈，政府对城中村的态度也开始软化。

随着商品房价的不断攀升，市民对廉租房的需求更加强烈，在广州市政府关于廉租房政策及建设尚未成熟时，城中村成为了廉租房市场的摇篮，其存在具有一定合理因素，不能一棒子打死。

目前，广州城中村的改造无疑是一块“诱人的奶酪”，但同时它也是一块“难啃的骨头”。

3.2 广州城中村改造中存在的问题3.2.1土地产权制度问题产权集体所有制是“城中村”形成的基本原因,而根源却是土地产权制度是“城中村”居住环境问题所形成的。

[8]农民的土地承包权,主要表现为农民对其承包的土地在合同期内的占有权、使用权、收益权,承包者有权在合同期范围内独立自主地从事经营。

由于农村土地产权归村集体所有,在城市化进程中,国家可以征用作为农民生产资料的农用地,但难以征用作为农民生活资料的宅基地,房地产商就无法介入城中村的整体性商业开发,而只能留给村民分散的进行粗放型开发。

因此,在“城中村”改造建设过程中一项首要的基本工作是如何正确进行资产清查,它直接关系到整个集体村民所拥有的财产总额,也是每个村民能够获得多少受益的根本依据,同时,资产清查还是改造时怎样确立村集体资产分配方案的主要条件。