[摘要]本文主要是从美国农业补贴政策的历史演变与现实运作有机结合的视角来探究美国农业补贴政策的内在规律和未来走向。
始于1933年的美国农业补贴政策，一方面为美国农业持续发展创造了良好的外部环境，另一方面也暴露出一些负面效应。
美国农业补贴政策的现实运作显示出以下特征：在补贴数量上达到历史最高水平；在补贴方式上以“黄箱”政策为主；在补贴范围上几乎覆盖所有主要农产品；在补贴分配上相对集中于大农场主。
美国农业补贴政策的未来走向表现为：补贴程度日益强化；补贴方式由价格支持转向收入支持；补贴环节由流通领域转向生产领域；补贴工具由以“黄箱”为主转向以“绿箱”为主。
（中经评论·北京）一、历史演变与现实格局（一）美国农业政策的历史演变在20世纪30年代，面对资本主义经济大危机和全球贸易保护主义的盛行，美国对国民经济运行进行了一系列卓有成效的干预，即所谓的“罗斯福新政”，其中包括对农业实施了强有力的政府支持，农业补贴政策开始逐步形成。
不过，此时农业补贴政策的主要目的在于，通过增加农业生产补贴和出口补贴（1933年，政府提供的农业补贴为1.31亿美元），提升农业生产力，拓展国际市场，保证粮食安全，实施主体是联邦政府。
美国农业补贴政策的雏形主要体现在1933年的《农业调整法》中。
到了1950年前后，全球农产品市场供过于求，农产品价格大幅度下跌，此时，美国政府开始全面增加农业补贴。
到了1970年前后，美国开始实施“目标价格－－价差补贴系统”，并在1977年通过《粮食与农业法案》予以全面实施。
此后，美国的农业补贴政策每隔5年便根据国内外形势进行修订、补充和完善。
迄今为止，有影响的农业补贴法案主要有：1.1985年农业法案－－《农业安全法案》。
20世纪80年代初期，由于美元升值和国际农产品市场竞争加剧，美国农产品出口减少，农场主收入水平降低；与此同时，1980年农业法案已使得美国联邦政府财政预算吃紧，因此，1985年农业法案不仅要考虑到农场主的利益需求，而且要兼顾政府的预算约束。
在此背景之下通过的1985年《农业安全法案》计划五年内农业补贴资金总额为850亿美元，主要实施目标为：降低商品贷款利率、冻结价差补贴、冻结补贴基础面积、鼓励和补贴土地休耕、扩大出口补贴。
其实施目的在于运用生产环节的限制和流通环节的补贴来提升农产品价格水平和出口竞争力。
2.1990年农业法案－－《食品与农业贸易保护法案》。
在1990年农业法案的形成过程中，关税和贸易总协定（GATT）谈判主导了政府决策者的思维。
此时政府的预算成本和贸易谈判立场成为1990年农业法案制定的两大主要制约因素。
政策决策者的主要意图在于：降低总体补贴水平，并将农业补贴与农民的生产决策分离，同时，发挥市场机制的调节作用。
1990年农业法案的主要内容包括：1.在法案实施期间，维持固定的目标价格。
2.将农业贷款利率维持在1985年农业法案的水平上，并与全球农产品市场价格连接。
3.以85%的耕地面积作为政府价差补贴的基础，其余15%的耕地面积不能享受政府财政补贴，农民可以根据市场状况自由调整生产结构和规模。
4.自1994年开始，价差补贴的市场价格由原来的5个月市场平均价格改为12个月市场平均价格。
3.1995年农业法案－－《联邦农业促进与改革法案》。
1995年农业法案出台的现实背景主要有：1996年美国举行大选，GATT谈判取得进展，美国农业国际竞争力增强，农业产出日益集中，全球经济增长良好。
经过一连串的讨价还价，农业法案终于在1996年4月完成并通过。
其主要内容包括：1.目标价格－价差补贴系统暂停实施（但并未完全取消），在2002年之前用固定补贴取代。
2.实施“生产弹性合同”。
3.推行运销援助贷款。
4.实施补贴上限，每个农场主的补贴上限为40000美元。
5.推行长期资源保育计划。
4.2002年农业法案－《农业安全与农村投资法案》。
在2002年农业法案的制定过程中，决策者面临的经济背景主要是：美元贬值，国际农产品生产价格下跌，农场主农业收益下降，联邦政府预算出现盈余，欧盟、日本农业补贴水平提高（张陆彪，2002）。
2002年5月，美国2002年农业法案正式生效，联邦政府决定在1995年农业法案的基础上全面增加对农业的投资和补贴，计划在未来六年内农业财政支持达到1185亿美元（陈锡文、程国强，2003）。
该法案的主要内容包括：实施直接补贴，扩大补贴种类，加入反周期补贴，提高贷款利率，扩大种植弹性空间，提高补贴上限，推行出口和粮食援助计划，扩大资源保育面积。
从美国20世纪30年代以来农业补贴政策的演变轨迹来看，美国农业补贴政策大致可以划分为三个不同的阶段：1.价格补贴为主导的阶段（1933-1995年），此时，政府补贴直接与市场价格挂钩。
2.收入补贴为主导的阶段（1996-2001年），此时，政府补贴与当年市场价格脱钩，直接计入农民收入构成中。
3.收入补贴与价格补贴并存阶段（2002年至今），此时，政府补贴的种类和方式根据实际情况而定。
（二）美国农业补贴政策的现实特征目前美国农业补贴政策的运行格局是以2002年农业法案为基本框架的。
美国2002年农业法案以为农场主“提供可靠的收入安全网”为基本出发点；与此相适应，在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、农村发展、利研和技术推广、作物保护等方面出台了一揽子支持政策。
概而言之，美国农业补贴政策的运行现状可以概括为以下几个特点。
1.在补贴数量上已经达到历史最高水平。
根据美国农业部测算，在2002年农业法案生效的2002-2007年期间，年均农业补贴支出大致为190亿－210亿美元；而按1995年农业法案，法定农业补贴年均为133亿美元，2002年农业法案在此基础上农业补贴年均净增57亿－77亿美元。
与此同时，由于农业补贴具有压低国际农产品市场价格的滞后效应，按照美国农业补贴政策的运行机制，从长远看，美国联邦政府的农业补贴实际支出还有增加的空间和可能。
2.在补贴方式上以“黄箱”政策为主。
就2002年农业法案的政策支出性质而言，生态保护、营养计划、农村发展、森林保护、能源计划等项目属于不受WTO 农业规则限制的“绿箱”政策；而商品计划、贸易支持、信贷支持、农场保护等项目属于受WTO农业规则限制的“黄箱”政策。
而且就2002年农业法案增加的补贴数量而言，“黄箱”政策补贴的比重超过55%。
“黄箱”政策补贴主要是通过销售贷款补贴、固定直接补贴、反周期补贴三种政策工具，提供给种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主，从而构成了一张严密的收入安全保护网。
其中，反周期补贴是一种全新的补贴方式，其实质是提高农产品目标价格水平，增加农场主生产收益，增强其国际市场竞争力。
3.在补贴范围上已经履盖了几乎所有主要农产品。
除了继续对传统的大米、小麦、玉米、棉花、高粱等主要农产品进行补贴外，2002年农业法案又把大豆、油料、花生等产品纳入固定直接补贴和反周期补贴的范围；把羊毛、蜂蜜、杂豆等产品纳入销售贷款补贴的范围；而且把原来不享受补贴的水果、蔬菜、乳制品、食糖等产品也纳入补贴和保护的范围。
这在美国农业发展史上是从来没有过的。
4.在补贴分配上相对集中在主要农产品和大农场主上。
在2002年农业法案中，尽管有十大项目，但以主要农产品为补贴对象的商品计划补贴就占补贴总量的50%，生态保护补贴占补贴总量的30%.从补贴种类上看，尽管扩大了补贴范围，但补贴仍然主要集中在粮食、油料、豆类、乳制品等少数农产品上。
从收益主体来看，由于各种补贴与农产品的生产面积和产量直接挂钩，巨额的农业补贴主要流向少数大规模农场。
据美国农业部初步估计，2000年，美国大农场约占农场总数的8%，却得到了47%的政府农业补贴；而按照2002年农业法案的补贴方式，占美国农场总数30%左右的较大规模农场将获得政府补贴总量的75%（Harvey，2004）。
二、政策工具与政策绩效（一）美国农业补贴的政策工具在美国70多年的农业补贴政策实施过程中，根据农业自身发展的要求、国内国际市场行情、政治因素的变动，美国政府采取了多样化的补贴工具和手段，建立了一个完整、系统的农业补贴政策体系。
概而言之，美国农业补贴的政策工具主要有：1.货款差额补贴。
这是1996年以前美国政府主要的农业补贴工具，即农业部事前确定一个目标价格，如果商品贷款利率高于目标价格或收获后全国平均市场价格低于目标价格，其差额由政府支付给农民。
所涉及的农产品主要是大宗谷物产品。
农民可以在种植前预先支取不超过50%的价格差额，等收获后多退少补。
差额补贴的实质是政府为农产品提供保护价格。
1996年以后，这种政策工具被直接支付所取代。
2.直接收入补贴。
这是一种与农产品的生产、价格不挂钩的固定补贴，是政府从价格补贴转向收入补贴的主要标志。
其实施过程是政府按照基期的补贴产量和补贴面积确定补贴数量，而不与当年的种植面积和市场价格挂钩。
在此基础上，农民自主决定种植面积和种植种类。
3.反周期补贴。
这是2002年农业法案提出的新补贴工具，它实际上是贷款差额补贴与直接收入补贴相互混合的产物。
其实施过程是：事先由农业部确定一个目标价格，如果市场价格加上直接支付高于目标价格，则不启动反周期补贴；如果市场价格加上直接支付低于目标价格，政府就用反周期补贴来弥补两者之间的差额。
4.资源保育补贴.它始于1936年的《土壤保护与家庭分配法》，目前主要包括土地休耕补贴、农田水土保持补贴、湿地保护补贴、草地保育补贴等。
另外，美国联邦政府还提供自然灾害援助救济补贴，用于自然灾害发生后的土地资源保护。
根据2002年农业法案，2002-2007年，政府将投入220亿美元实施农业资源保育计划。
5.农产品贸易补贴.从国际农产品市场份额上看，美国小麦出口占世界市场的45%，大豆占34%，玉米占22%，农产品出口额占美国农业销售总额的比重高达25%.因此，农产品出口对于稳定美国国内农业生产和提高农场主收益具有极其重要的作用。
与此相适应，美国政府的农产品出口补贴以出口信贷和鼓励市场进入为重点，主要补贴项目是：1.出口信贷担保。
它始于1982年，目前是美国最大的农产品出口支持项目，其主要功能在于为美国农产品出口企业提供回款担保。
2.新兴市场项目。
它主要对有发展潜力的新兴市场给予回款担保和贷款补贴，每年大致在10亿美元左右。
3.市场进入项目。
它主要用于开发、维持、拓展美国农产品的国际市场，特别是那些高附加值农产品的市场，每年大致在2亿美元左右。
4.出口提高项目。
它旨在对在国际农产品市场上遭遇不公平竞争的出口企业提供补贴，1996年为3.5亿美元，1998年为5亿美元，1999年为5.9亿美元，2000年为5.79亿美元，2002年为4.78亿美元，目前每年保持在5亿美元左右。
