中外公务员权利与救济的比较分析

中外公务员权利与救济的比较分析中外公务员权利与救济的比较分析中外公务员权利与救济的比较分析毕业论文【摘要】新生效的《公务员法》对公务员的权利和救济仍徘徊在原有的模式之中，显然已不适应宪政和行政法治的发展。

本文立足于宪政和行政法治的背景，从权利与救济良性互动的视角，对中外公务员的权利与救济比较，以抛砖引玉，促进公务员行政法治化的进程。

【关键词】公务员；权利；救济；比较众所期待的《公务员法》已于20xx年4月27日通过，并于20xx年1月1日生效.然而，对于公务员权利和救济却仍在徘徊之中，几乎没有多大进展。

我们放眼国外，从权利与救济良性互动的视角予以比较，以资我国公务员权利和救济制度的构建和发展。

一、英国公务员权利及救济英国公务员称之为文官，主要由有关文官法法院判例确认，其权利主要有：[1]①在工作中享有平等权。

不因性别、肤色、民族、宗教、政治观点、哲学观点、工会观点而受到歧视。

以上因素不得影响公务员的任用、待遇、职位变更和从事公务。

②职业保障。

一经任用，非因重大过失不受免职和开除。

对文官的制裁适用特别的救济程序。

③有权取得和职位、级别相应的报酬，包括工资和各种津贴。

④有权要求进行教育、进修和进行培训，政府应提供时间和经济帮助。

⑤享受退休保障，有权获取退休金、养老金。

⑥享受假期（年度假、病假和产假），有权获得健康、卫生及生命安全等保障的权利。

⑦执行公务中，其人身权受到法律特别保护的权利。

英国对公务员权利的救济既有内部又有外部救济。

在行政系统内部，英国公务员事务部设有公务员申诉委员会，负责公务员申诉事宜。

当公务员因品行、工作效率等原因受到免职处分或提前退休处分时，有处分权的机关在作出处分之前，应当将事由书面通知被处分公务员，并接受其辩解，受处分公务员可以向其直接主管领导或上级主管领导或直属部门主管大臣提出申诉。

在英国，对公务员的纪律处分本来是国王的行政特权，由于国王不直接行使处分权，而是由各部大臣负责行使（实际上是由对各部大臣负责的常务次官行使），由此各部大臣这种对申诉的处理意见是带有终极性的。

英国的公务员保障制度中，有“公务争议协议制”的规定，这是其他国家很少见的一种制度。

在有关公务员的待遇、工作环境问题上，如果发生争议，则要提交惠特利委员会协商解决。

如果协商不成的，可以到公务员仲裁法院（劳动仲裁法院）进行裁决。

惠特利委员会协调政府与公务员在薪水、工作条件等方面的纠纷外，还可以就人事立法及其他人事管理提出建议。

凡经该委员会调解不能解决的问题，则交劳资仲裁法院处理。

劳资仲裁法院是专门处理工商界劳资纠纷的仲裁机构，不受理政府和公务员的争议问题。

1925年，在公务员团体的呼吁下，增设了公务员特别法庭，专门处理惠特利委员会无法协调的有关纠纷问题。

可见,公务员仲裁法院的裁决具有准司法性质。

对比分析：英国的公务员权利将平等权置于首位，这是公民权利在公务员法上的体现，并表现出一定的政治权利和自由。

紧接着，规定了身份保障权，最后规定了社会经济权利、人身权利。

虽然没有明确规定救济权，却有完善的救济体系，包括内部和外部。

可见，英国的公务员的权利与救济是相匹配的。

权利规定相对广泛、全面、完整，救济也相对充分。

二、美国公务员权利及救济美国的现代文官制度建立于1883年。

1978年国会通过了《文官制度改革法》，建立了“官员功绩制”为主要内容的现代文官制度。

[2]该法并没有具体规定官员的权利，但从确立的9条功绩原则以及美国典型的官员与政府的“雇佣关系中，我们认为权利可表现为：1、平等权，其表现在诸多方面。

2、同工同酬及奖励。

3、教育和训练权。

4、人身保障权，另外，美国文官享有宪法及第一修正案、第五修正案所规定的最基本的宪法权利以及健康状况及福利措施方面的权利。

美国公务员的救济，基于其“纯粹”三权分立的政治体制与司法优位的政治传统，是司法救济发展相对完善的国家之一。

1978年的《文官制度改革法》规定：保护揭发政府工作缺点和弊病的人员免受打击报复。

之后，美国成立了人事管理总署和功绩制保护委员会，受理公务员对不利处分的申诉及对歧视案件的申诉。

公务员如果对功绩制保护委员会作出的决定不服，可以向联邦上诉法院提起上诉。

法律明确规定公务员遇到下列情况，可以依照法律向法院提起诉讼：①机关未能在120天内作出决定；②功绩制保护委员会对于决定受理之日起，120天内未能作出决定；③平等任用机会委员会于受理之日起180天内未能对功绩制最后做出最后决定。

[3]对比分析：美国法律并没有明确的规定公务员的权利，但从宪法和1978年的改革1 2 下一页中外公务员权利与救济的比较分析第2页法及相关法律所规定，所表现和反映出来的内容来看，内容全面、范围广泛，而且相当详尽，涉及生活的各个方面。

其突出的特点是，与英国一样也规定了平等权和身份权，但对政治权利有一定的限制。

这是由国家与公务员的雇佣关系以及国家性质决定的。

其救济也较全面，既有行政救济，又有司法救济。

但是，我们会发现英、美国的公务员权利及救济的法律规定，也体现出英美法系的一般特点——不系统、不完整，具有不成文法的某些特点。

三、法国公务员权利及救济法国公务员的权利，由公务员法，特别是由《公务员之章程》所规定，根据该法，法国公务员享有以下权利：（1）信仰自由的权利；（2）参加政治活动的权利；（3）组织和参加工会的权利；（4）组织和参加罢工的权利；（5）人身特别保护和救济的权利。

公务员实施公务时，其人身受到刑法、民法的特别保护。

公务员的个人利益受到行政机关的不法侵害，可获得行政上或司法上的救济。

[4]（6）报酬及津贴、保险等；（7）双亲假及其他假；（8）身份权；（9）休假权（生病）；（10）职业和工会培训权；（11）身体和健康状况的保障权；（12）查阅个人档案的权利；（13）言论自由；[5]（14）观点自由；（15）任职期间受所在公共团体组织的保护，表现为人身特别保护权；（16）结社权。

[6]法国公务员权利的救济，其内部救济（行政上的保护手段）主要存在于公务员地位法中，这部法律包含有很多保护公务员的规定，这些规定对行政机关具有拘束力。

如晋升、调动、纪律处分、不胜任时辞退、试用期满时拒绝任命的决定，都必得咨询行政委员会的意见。

其次，公务员的特别地位法变更一般地位法时，必须咨询公务员最高委员会的意见。

最后，公务员认为行政机关决定侵犯其权利或利益时，可以申请复议或向上级行政监督机关申诉。

外部救济，主要是司法救济。

当行政机关侵犯其权利和利益时，最有效的保护手段是向行政法院提起越权之诉，请求撤销违法的行政决定。

具体的行政处理影响集体利益时，公务员团体也有起诉资格。

同时，公务员对行政机关拒绝给付薪俸和补助金的诉讼，可以提起越权之诉，但须在期间内。

[7] 对比分析：法国公务员的权利规定的比较全面、完整，其侧重点主要集中在政治权利、自由权利及经济物质利益方面，并且相当详尽，范围较广，特别值得注意的是罢工权；其次，对权利救济范围相当广泛，既有内又有外。

同时，也体现并反映出大陆法系的法典化的特点。

四、德国公务员权利和救济德国公务员权利集中在1977年《联邦公务员法》，权利共17条，5个方面。

[8]①依法取得报酬并和享受待遇的权利；②查阅本人人事档案的权利；③结社权；④随时辞职权；⑤获得公务员服务证书的权利。

后来，在1988年12月27日公布的《德国公务员法》中又规定：[9]①救济和保护权；②职位名称权；③薪水和供养权；④差旅费和搬迁费；⑤人事档案；⑥休假权；⑦结社自由；⑧公务员证书权。

德国的公务员救济是涵盖行政、司法及立法申诉救济的典型国家。

[10]德国《联邦官员法》和有关条例对官员的救济规定：[11]官员可以提出申请和申诉，可以直接向所在单位的最高行政机关提出申诉。

如果申诉是针对本人直接领导人的，可以把申诉呈文直接提交更高一级的领导人，也可把申诉呈文送联邦人事委员会；针对最高行政机关对申诉的裁决，或针对下达的纪律处分决定，当事官员可以申请联邦纪律法院进行裁决，联邦纪律法院可以按照正式纪律诉讼的规定，收集证据和进行口头审讯，最后对纪律处分决定进行裁决。

除向最高行政当局递交申诉请求或向联邦人事委员会及相应的州人事委员会提交申请书外还可向议会机关提出申诉。

[12]对比分析：德国是大陆法系的国家，其法典化程度较法国更高，对于公务员权利及救济的规定也反映出这一特点。

其权利内容和范围，较美、英、法国更加完善、系统、健全。

其中，首次规定查阅本人人事档案的权利、获得证书的权利和随时辞职权。

而且其救济涵盖面也较广，甚至包括立法救济，而且程序严密规范。

五、日本公务员权利及救济日本公务员对其勤务主体国家或地方公共团体享有的权利，大致可分为职务推行权、财产性权利、劳动权等实体性权利以及保障这些实体权利的程序性权利（保障请求权）。

具体包括：[13]1、职务推行权。

表现为身份的保障权、身份的处分权、退休及研修权（开发智力）。

2、财产性权利。

具体地说，是接受工资、退休金、退职养老金、公务员补偿等权利。

关于这些权利，采取了在《国家公务员法》及《地方公务员法》规定基本原则。

[14]以此为前提，在个别的法律中设置具体规定的方式。

3、基本的人权。

公务员也作为劳动者享有宪法上的劳动基本权利。

[15]不限于此，而且还作为一种人格，是思想、表现自由等基本人权的主体。

在通常的雇佣关系中，雇佣者方面对雇佣者的规范，根据通说和判例，被作为宪法上的人权保障规定的间接适用问题来处理。

[16]而在公务员的情况下，与其规范的方式也有关系，则是作为基本人权的直接适用问题来论述。

以这些劳动权为代表的公务员的基本人权，现实中在公务推行的过程中，要服从各种制约。

4、保障请求权，即救济权。

就救济而言，日本曾是奉行“特别权力关系理论”严格排除诉讼原则的国家之一，但随着法制化进程的深入，[17]目前已作了适当调整。

日本以是否直接影响国民生活作为检验标准，认为如果行政行为的实际效力不仅限于行政组织内部，对国民生活有巨大影响的话，就可以对其提起诉讼。

如对公务员的开除处分，使公务员的身份转化为一般市民。

因此，是属于直接影响国民权利义务的行为，是可诉的。

而在日本的行政救济体系中，亦将公务员的工资及损失补偿的请求诉讼作为实质性当事人诉讼的典型纳入到行政案件诉讼的范畴中。

[18]关于职务行为的请求权、财产性请求权、劳动基本权及其他的基本人权，如果受到雇佣者国家或地方公共团体的侵害，承认最终通过法院获得救济。

但是，基于即使如此也并不一定能够实现充分权利保障的现实，在公务员法制中，规定了对于勤务条件的行政措施要求权和不服审查两种制度——勤务条件的措施要求权和不利处分的不服申诉。

[19] 对比分析：日本是深受两大法系影响的国家。

由于其特殊的历史原因，其公务员的权利及救济也表现出两大法系的各自特点。