城市轨道交通应急管理能力建设研究

同时，城市轨道交通事故灾难种类繁多，涉及建 设、交通、消防、防汛等多个部门，而我国长期以来形 成的部门分割的管理体制，造成了我国应急管理部 门的垂直管理体系比较完备，但是横向协调性相对
较弱。这种部门分割，一是加重了应急管理的管理
ｂｉｌｉｔｙ ｉｎ ｕｒｂａｎ ｒａｉｌ ｔｒａｎｓｉｔ ｏｆ Ｃｈｉｎａ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ ｕｒｂａｎ ｒａｉｌ ｔｒａｎｓｉｔ；ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；ｃａ－
乏针对性和有效性。法律层面上的滞后进一步影响 了操作层面上的依据。目前，虽然国家层面出台了 《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》，各地方城 市也陆续出台了地铁应急预案，但从各地方现有的
据统计分析、各城市轨道交通事故灾害案例的深入
研究总结、城市轨道交通数字化的基础平台建设等 方面都比较薄弱，制约了城市轨道交通事故灾害管 理的进一步发展。 １．４政府和社会的防灾意识不平衡
过制定专门的城市轨道交通事故灾害应急处置预案 和相关分预案，明确应急指挥协调的机制和流程。 完善的灾害处置流程应当包含在由信息报告、先期
处置、应急响应、指挥协调、应急结束等５个程序组 成的指挥平台上。城市轨道交通事故灾害处置完毕 后，灾害事故主管部门通过迅速采取措施，组织实施
灾害综合管理体系。
２．１建立综合管理协调机构。明确指挥协调机制
ａｒｅ
ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ
化的组等；在地方层面，也设置了省
ｓｅｖｅｒｅ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ ｉｔ ｉｓ ｏｆ ｇｒｅａｔ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ
ｔｏ
ｔｈｅ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ａｇａｉｎｓｔ ｔｈｅ ｃａｌａｍｉ－ ｔｉｅｓ．Ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ａｎａｌｙｓｅｓ ｔｈｅ ｐｒｅｓｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｈｉｎａ，ｅｓ— ｐｅｃｉａｌｌｙ ｔｈｅ ｄｅｆｉｃｉｅｎｃｉｅｓ ｅｘｉｓｔｅｄ ｉｎ ｔｉｏｎ，ｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｃｏｏｒｄｉｎａ－ ｓｈａｒｉｎｇ，ａｎｄ ｉｎ ｔｈｅ ｓｏｍｅ
道交通事故灾害的应急管理能力建设，对于防止城
市轨道交通事故的发生、降低事故损失等都具有十 分重要的意义。 １现状与问题
尽管我国城市轨道交通的各级监管部门和运营
单位已经意识到城市轨道交通事故灾害管理的重要 性和紧迫性，并在实践中取得了一定的效果，但是还 存在一些问题和限制性因素，制约了城市轨道交通
事故灾难管理水平的进一步提高。 １．１应急管理部门分割，缺乏综合协调机制 目前我国中央和许多地方已经设置专门的应急 管理机构，并将应急管理作为政府的一项日常工作 来抓，使得政府应急管理逐渐走上了正规化和制度
２）完善各地方与企业的应急预案体系。应急
救援预案是应急救援准备工作的核心内容，是针对 可能的重大事故或灾害，为保证迅速、有序、有效地 开展应急救援行动而预先制定的有关计划或方案。 它是在对潜在的重大危险、事故类型、发生的可能
城市轨道交通事故灾害管理的法规政策依据与
・６１
・
万方数据
《ｏ堪市辄蘑交厘翼
城市轨道交通的发展不同步，相关法律法规政策也 不配套。目前，我国主要通过一些单行法规进行规
定，尚没有一部系统地针对城市轨道交通安全方面 的法律法规。国家层面上主要有《突发事件应对 法》、《安全生产法》、《消防法》、《防洪法》、《防震减灾 法》、《建设工程安全生产管理条例》、《突发公共卫生
目前我国正处于城镇化进程快速发展时期，城 市人口快速增长，交通压力日趋加大，一些特大型城
市交通拥挤、阻塞的现象非常突出，城市轨道交通已 成为城市缓解交通问题的首选方案。但近年来，城 市轨道交通事故在世界各国不断发生，我国的北京、 上海、广州、杭州等城市轨道交通也先后发生过事
另外，应急管理部门的分割也直接影响了应急 指挥机制的顺畅和有效。一旦发生城市轨道交通事
２）社会对城市轨道交通事故灾害的防范意识
性等特点，使信息资源的沟通共享成为一个必不可 少的手段。我国城市轨道交通事故灾害的信息管理 还处于较为初级的阶段，存在着信息资源不共享、信
息管理上各自为政、数据分散零乱等情况。
还不够强，与政府部门的认识有一定的差距。这种 不平衡进一步增加了管理上的难度。首先，责任单
害管理发挥作用。
对城市轨道交通事故灾害管理的基础信息资源 研究不够。由于缺少综合性的协调管理，导致目前 我国对城市轨道交通事故灾害信息管理方面的基础
研究不够，难以得出指导现行工作开展的实证性的 研究成果。如：对于我国轨道交通事故灾害管理的 全面情况、历年来发生城市轨道交通事故灾害的数
同时，相关的政策和预案等配套措施不健全，缺
事故灾害综合管理协调机构和各灾种管理部门及时
汇总和总结分析灾害事故的成因、处置是否妥当、事 故后果等情况，向市政府提出相关建议和意见。 ２．２完善配套的法规政策
１）出台《城市轨道交通事故灾害应急条例》。
在中央政府层面制定一部针对城市轨道交通事故灾 害应急管理的法律法规，以综合的、系统的观点来对 城市轨道交通事故灾害的应急管理进行规定；同时，
ｐａｂｉｌｉｔｙ ｂｕｉｌｄｉｎｇ Ａｕｔｈｏｒ’Ｓ ａｄｄｒｅｓｓ Ｃｈｉｎａ Ｍｅｔｒｏ＆ＬＲＴ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｃｅｎｔｅｒ。
难度，如应急的效率不高、管理的难度加大等等；二 是增加了协调的难度，如职能交叉、管理脱节、相互
推诿等情况屡有发生。
ＭＯＨＵＲＤ，１０００３７，Ｂｅｉｊｉｎｇ，Ｃｈｉｎａ
城市轨道交通事故灾害管理的信息被分散保存
在不同的管理部门中，没有形成整合的效果，也缺乏
有效的沟通机制。各类城市轨道交通事故灾害的信
息被分门别类保存在不同的灾种管理部门手中，城 市轨道交通疏散通道、储备资源、救援队伍等信息处 于分散的状态，一旦发生综合性的灾害事故，往往会
导致疏散救援工作难以深入，延误最佳救援时间，影 响社会公众的信心和安全感，从而影响应急决策的
相应的防灾意识和防范手段却没有随之跟上。政府
与社会的防灾意识不平衡主要表现为： １）政府部门对城市轨道交通的防灾意识普遍
效性。各个城市的应急响应等级不同，有些城市很
严格，而有些城市则较为宽松；各城市对不同事故灾
较强，但是部门之间的认识还不够平衡，综合的城市
轨道交通安全观仍未建立。政府部门作为城市轨道
预案制定来看，由于缺少对城市轨道交通危害因素 进行全面系统的分析，缺乏对城市轨道交通事故灾
害在预防、应急、恢复３个阶段的应对策略，以及在
随着大城市的快速发展，人们日益认识到城市
轨道交通对缓解城市交通拥堵问题的重要性，但是
事故灾害过程中的协同机制研究，导致现有的预案
和配套措施不健全或是不能很好地体现针对性和有
做出和执行。
２建议与措施 依据城市轨道交通事故灾害管理的综合性特 征，基于对国内外城市轨道交通事故灾害综合管理
城市轨道交通事故灾害管理的信息在不同地域
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万方数据
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中，实施灾害应急处置的关键是确立流程。应当通
的经验，以及对我国目前存在的主要问题的分析，认
为应当结合我国的国情特点建立城市轨道交通事故
级、市级及区级的应急委员会。但是，目前在城市轨
道交通事故灾害的应急管理上，还没有常设性的、专 业性的综合管理部门。
ｐｏｌｉｃｙ，ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ
ａｗａｒｅｎｅｓｓ ｏｆ ｐｒｅｃａｕｔｉｏｎｓ ａｇａｉｎｓｔ ｃａｌａｍｉｔｉｅｓ，ｏｆｆｅｒｓ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ
ｔｏ
ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｔｈｅ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｃａｐａ－
策并进行安全执法和监管，协调城市轨道交通事故 灾害应急处置工作，编制和修订城市轨道交通应急
预案，组织信息资源整合，以及开展相关演练和宣传 教育等。按照我国行政管理的模式，地方政府应当 是城市轨道交通事故灾害管理的领导机构，对城市 轨道交通事故灾害管理承担直接的责任。在地方政 府总的领导下，可以设立或明确城市轨道交通事故 灾害综合管理的协调机构。广州、南京、西安等城市
Ｏｎ Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｉｎＣｈｉｎａ Ｚｈａｎｇ Ｚｉｄｏｎｇ Ａｂｓｔｒａｃｔ
Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ
Ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ｏｆ Ｕｒｂａｎ Ｒａｉｌ Ｔｒａｎｓｉｔ
Ｔｈｅ ｓｃａｌｅ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｒａｉｌ ｔｒａｎｓｉｔ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ
ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｉｓ ｅｘｐａｎｄｉｎｇ ｖｅｒｙ ｑｕｉｃｋｌｙ，ｉｎｅｖｉｔａｂｌｙ ｔｈｅ ｃａｌａｍｉｔｉｅｓ ｃａｕｓｅｄ ｂｙ ｒａｉｌ ｔｒａｎｓｉｔ ａｃｃｉｄｅｎｔｓ
目前的做法是成立地铁安全管理联席会议，或明确
地铁综合管理联席会议承担地铁灾害管理协调职
在地方层面也要出台相应的实施细则或者实施办
法，以结合地方政府应急管理的实际情况。
能。这些都是探索性的做法。联席会议毕竟不是一 个常设的组织，可能是临时性的需要，也可能是一个
过渡性的做法。因此，建议明确城市轨道交通事故 灾害综合管理由政府某个部门直接承担。可以根据
位的防灾意识不强。在城市轨道交通的建设与运营
中，责任单位防灾意识淡薄，往往为了追求经济效 益，忽视了安全隐患的存在；在安全方面的投入较
少，安全设备设施不能按标准安装到位，不能按要求 维护，造成安全隐患重重。其次，群众的防灾意识和 自救互救的能力不够。城市轨道交通已成为人们出 行的重要交通方式，在体验便捷的交通功能的同时， 人们的防灾意识也应当随之跟上。
２０莲１ ｚ叠辱
相对封闭，无法整合形成统一的信息基础平台。由
于城市轨道交通属地管理的特征，以及事故灾害对 地方政府的影响，各地方城市轨道交通事故灾害管
理的信息处于封闭状态。使得在国家层面缺乏基础
的、全面的数据信息。特别是较大、一般级别的事故 更是如此。这些数据都被秘密地封闭在各个企业 内部。