法学评论(双月刊)1999年第2期(总第94期)论环境权的救济陈泉生Ξ内容提要:环境权遭受侵害时,其法律上的救济途径有多种,但归结起来无外乎私法救济和公法救济。
对此,世界各国的规定不尽一致,本文针对大陆法系和英美法系主要国家的不同做法,对比我国现行环境权的救济制度,提出了一些立法和司法方面的建议,以期完善我国的环境法律制度。
主题词:环境权 私法救济 公法救济 众所周知,环境权是一项主体广泛的权利,当其遭受侵害时,法律为其提供了多种救济途径:既可以援引私法,又可以通过公法,甚至还可以诉诸国际法予以解决。
同时,环境权又是一项有限度的权利,其权利的行使是相对和有限的,为此,对其救济也必然涉及救济的方式如何才属正当的问题。
也就是说,对其救济涉及到环境保护与经济发展之间的利益衡量。
这的确让人颇费心思,各国对此做法不一,现分述如下:1.私法救济,主要是指民事救济。
综观各国对环境侵权的民事救济方式,一般是以损害赔偿和排除侵害为主要支柱的,前者重在补偿已经发生的损害,即救济已然;后者则重在排除目前发生的侵害和预防将来可能发生的侵害,即防范未然。
但在具体运用上,各国仍有所不同。
英美法系是以妨害行为来概括环境侵权的,属于侵权行为的一种,其救济方法侧重于损害赔偿。
然环境侵权具有连续性、反复性和不可恢复性,其所造成的危害是累积型的,仅靠损害赔偿有时显难满足权利得以周全保护的需求,于是,“部分排除侵害”制度为弥补这一缺陷而出现,其主张采并非完全的排除侵害,如限制飞机不准在某特定时间内起降,禁止工厂不准在某特定时间排出废水等等皆是。
同时,为了维护企业生产的正常运转,不致因排除侵害而停产、关闭,又提出了“代替排除侵害的赔偿”制度。
这样英美法系在对环境侵权的民事救济上,形成了“排除侵害———部分排除———代替性赔偿———损害赔偿”的一系列请求权的有机组合,其兼顾企业与受害者双方之利益,较之单一的损害赔偿更为完美。
而大陆法系的德国则是以“干扰侵害”来概括环境侵权的,其属于所有权的范畴,强调利用共同关系和相邻关系,其救济方法偏重于排除侵害。
然一味适用排除侵害,势必限制企业活动,阻止经济发展。
为调和这一矛盾,只好扩张受害人的忍受义务,并在民事救济上援用公法上的损害补偿请求权制度,以填补受害者因公共利益所作的牺牲。
于是,在德国环境侵权民事救济上便形成了以下内容:一是为维护共同发展所必要的绝对容忍义务,二是损害补偿请求权的救济(其性质与英美法系的“代替排除侵害的赔偿”相近),三才是排除侵害请求权(因其行使事关经济活动之存废,故适用条件甚严)。
可见,大陆法系与英美法系在环境侵权的民事救济上已呈现日趋一致的趋势。
Ξ作者单位:福建省社会科学院。
411日本是以“公害”一词来概括环境侵权的,其在民事救济上独树一帜,将排除侵害请求权与损害赔偿请求权溶于一炉,同时适用。
其在对损害赔偿请求权的适用上采开放态度,不论受害权利为何,均在保护之列;而对于排除侵害请求权的适用上,则限于法律明文承认的支配性权利,即物权、人格权(主要是指生命、身体、健康的损害)、日照权(即采光权)及环境权,并与权利衡量原则配合运用。
因为环境侵权的原因事实具有相当的社会有用性或价值正当性,倘若动辄准许排除侵害,则无异于关闭工厂,禁止生产,阻碍社会发展,为此在排除侵害请求权的适用上,必须兼采利益衡量原则,必须就侵害的性质、受害的程度及侵害是否重大等因素综合衡量而定。
我国《民法通则》打破了传统立法模式,把侵权行为作为民事责任的法律事实,并把因侵权行为而承担的民事责任称为“侵权的民事责任”。
①根据《民法通则》第134条规定的十种责任形式,其适用于环境侵权民事救济上的主要有排除侵害、消除危险、恢复原状(主要适用于环境破坏)、赔偿损失等。
这些方法可以单独适用,也可以合并适用。
显然,我国在环境侵权的民事救济上方法多样,运用灵活,堪称独具一格。
而其中以损害赔偿适用性强而最为常用,由于损害赔偿范围的确定是适用损害赔偿的关键,为此,有必要对赔偿范围加以探讨。
众所周知,损害赔偿的目的在于弥补受害者因侵权行为所遭受的实际损失,因此赔偿必须以实际损失作为确定赔偿金数额的标准。
对于财产损害,应当实行全部赔偿原则,即必须赔偿直接和间接损失,也就是既要对现有财产的直接减少进行赔偿,也要对在正常情况下实际上可以得到的利益进行赔偿。
对于人身损害则应当赔偿由此引起的全部财产损失,包括必要的医疗费、因误工减少的收入、残疾后的生活补助费、死者丧葬费和死者生前所抚养的人的生活补助费以及其他必要的费用。
至于精神损害,也应当给予适当赔偿。
因为环境侵权对人的精神状态,健康状况,生活条件均有较大的影响,其可以通过遗传因素危及后代的身体健康。
而这种已经形成的损害和潜在的危害,采用排除侵害等方法又难以消除,唯有借助损害赔偿给予经济上的补偿和精神上的抚慰才比较适宜。
基于我国民法对此类精神损害赔偿尚无规定,有人提出,既然用物质形式作为对死者家属的抚慰金是可以的,那么以物质形式补偿受害者生活上、精神上的痛苦当然也是合理的。
所以,在环境侵权的损害赔偿中,不应当仅局限于财产利益的损失,还应包括非财产利益的损失。
②2.公法救济,主要是指行政救济。
其救济方式主要有二种:一为环境侵权纠纷的行政处理;二为环境侵权的行政补偿。
行政处理主要用以解决因诉讼拖延,受害赔偿缓不济急之难题。
其原则上仍然是基于传统民法的原理,行政机关站在调解人的立场,出面劝导双方当事人尽早达成赔偿协议。
由于其具有解决纠纷时间快、花费小,受害者不必提供其无法提供的各种正式证据(而许多受害人往往没有能力提供该证据)等胜过司法诉讼的优点,从而成为当代各国解决环境纠纷的趋势。
很多国家为此制定了专门的法律,而日本的《公害纠纷处理法》堪称这一制度的典范。
根据该法,日本在都、道、府、县建立公害审查委员会,负责处理本辖区的公害纠纷;在内阁则设置公害调整委员会,处理重大的公害纠纷。
其处理方式有和解之斡旋、调解、仲裁及裁定四种,并规定了处理的程序。
我国目前尚未对环境纠纷行政处理作专门立法,实践当中,一般是根据《环境保护法》第511陈泉生:论环境权的救济①②参见罗典荣等:《略论环境保护法律制度中的损害赔偿责任》,载《法学研究》1986年第2期。
王利明等著:《民法新论》,中国政法大学出版社1988年版,第517页。
法学评论 1999年第2期41条第2款规定进行处理的。
该款规定:“赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的可以向人民法院起诉。
”根据这一规定,我国环境纠纷行政处理的机关为环境保护行政主管部门及其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门。
其处理的方式仅为调解一种。
即行政机关根据当事人的请求,居于双方当事人之间,对环境纠纷进行调查,并进行调解,促成当事人双方签署协议,自动履行协议。
这一调解处理的方式具有如下特点:首先,它是行政机关依法进行的行政调解处理。
也就是说,这种行政调解权是依法律、法规授权而产生的,而且这种行政调解是依照环境法律规范和有关民事法律规范解决纠纷的。
其次,这种行政调解处理的对象是平等的民事主体之间的环境污染赔偿纠纷,包括责任纠纷和赔偿金额纠纷两类。
再次,这种行政调解处理是以自愿为原则的,主持调解处理的行政机关只是提出调解方案,尽量促成当事人双方达成协议而已。
也就是说,调解协议只是当事人相互间意志妥协的结果,行政机关在协议中既无利害关系,也不直接体现其意志。
③因此,它不同于行政机关在实施环境管理过程中,针对行政相对人所作的一般具体环境行政行为,从而不具有一般具体行政行为的法定执行力。
也就是说,调解协议达成后,主持调解的行政机关不能强制执行,也不能申请法院强制执行,它只能依靠当事人自觉履行。
一旦一方或者双方当事人翻悔,则调解协议自动失效。
当事人不服调解结果的还可提起诉讼,请求司法救济。
但是,该诉讼只能以原纠纷为标的,提起民事赔偿诉讼,而不能以作出调解处理的行政机关为被告提起行政诉讼。
我国有关法规和司法解释均有明确规定,对这种行政调解处理不服的,既不能申请行政复议,也不能提起行政诉讼。
如《行政复议条例》第10条第三项规定,公民、法人或组织对行政机关“对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的”不能申请复议。
又如,最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第6条规定,行政机关居间对民事权益争议作调解处理,当事人对调解不服向人民法院起诉的,“人民法院不作为行政案件受理。
”由上可见,我国环境纠纷行政处理的方式只有行政调解处理一种。
该处理方式因不具有法定执行力,而无法圆满解决环境纠纷。
为此,我国有必要借鉴上述日本的立法经验,并结合我国的具体情况,对我国的环境纠纷行政处理制度加以完善。
首先,应早日制定《环境纠纷处理法》,详尽规定环境纠纷行政处理的机构、管辖范围、处理方式及程序等。
其次,应依法建立环境纠纷行政处理的专门机构。
该专门机构可分为国家、省(直辖市、自治区)、地(市、自治州)三级。
国家环境纠纷处理机构管辖在全国有重大影响的环境纠纷事件,以及该处理事件的行为地或危害地分别或同时跨及二省(直辖市、自治区)以上者,各省(直辖市、自治区)环境纠纷处理机构管辖在辖区内有重大影响的环境纠纷事件,以及该处理事件的行为地或危害地分别或同时跨及二地(市、自治州)以上者,各地(市、自治州)环境纠纷处理机构管辖本辖区环境纠纷事件。
再次,应增加环境纠纷行政处理方式。
除原来的行政调解处理方式以外,再增加仲裁处理方式,以公平、合理解决环境纠纷。
同时,在国家环境纠纷处理机构下设国家环境仲裁委员会,在省(直辖市、自治区)环境纠纷处理机构下设地方环境仲裁委员会,专门处理环境纠纷仲裁事宜。
最后,应以立法形式明确规定环境纠纷仲裁的效力,实行或裁或诉制度,即在发生环境纠纷后,当事人要么选择仲裁,要么选择诉讼,仲裁后就不得再向法院起诉,法院对于当事人订立了仲裁协议的环境纠纷亦不得再受③参见胡宝林、湛中乐主编:《环境行政法》,中国人事出版社1993年版,第124页。
611陈泉生:论环境权的救济理。
同时,实行一裁终局制。
即争议一经裁决即产生法律效力,当事人可据此申请人民法院强制执行。
而行政补偿则主要用以解决因加害人赔偿能力不足,受害者得不到适当赔偿之难题。
对此,各国大多本着“污染者负担原则”,通过对所有排放污染物者收取排污费(或排污税)的办法筹集补偿基金。
并设定条件,以实现受害人的损害赔偿。
其具体内容为:对于可能形成环境污染的排污者,按其排放程度提出相当比例的金额组成补偿基金,尔后用此基金向遭受污染的受害者提供补偿;受害人如果因环境污染而遭受损害即可由该基金先行给予相当程度的赔偿。
