国家环境保护十一五规划

国家环境保护“十一五”规划（草稿）全国环境保护“十一五”规划编制工作研讨会发言资料之一国家环境保护“十一五”规划（草稿）2005.5.12保护环境是我国的一项基本国策。

今后五年，是我国全面建设小康社会的承上启下阶段，是我国经济和社会发展必须紧紧抓住的重要战略机遇期，也是做好环保工作的关键时期，必须下大力气解决各种突出的环境问题，为全面建设小康社会提供良好的生态环境基础。

一、当前我国的环境形势（一）“十五”期间环保工作的主要进展1、环境保护成为国家经济和社会发展的重要内容国务院专门批复印发了“十五”国家环境保护计划，批准了污染严重的淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池和酸雨和二氧化硫控制区、北京市以及渤海的治理计划，开展了大规模污染防治工作。

“十五”期间，各地政府按照国家的要求，继续关闭严重浪费资源、污染环境的小企业，淘汰了一批落后的生产能力和设备，限制发展了一批高物耗、高污染的产业，促进了传统产业的技术改造和经济结构的调整。

国家实行的天然林保护工程，开展退耕还林还草、还湖等一系列生态环境建设和保护取得了明显进展。

“十五”前四年，国家把环境基础设施建设作为国债支持的投资重点之一，带动了上千亿资金，使“十五”污染防治投入有较快增长，2001-2004年，全国环境保护的总投入达6000亿元，占同期GDP的1.33%，达到历史最高水平。

党中央提出坚持以人为本、落实科学发展观、构建和谐社会是一切工作的出发点，环境的保护和改善是其中的重要内容。

“十五”期间，国家把环境保护作为宏观经济调控的重要内容之一，环境监管日益成为国家宏观调控的主要手段，抑制了能源、资源的高消耗和污染物的排放，促进了循环经济和清洁生产的发展，对产业结构升级和布局优化起到了积极的促进作用。

2、环境保护取得明显成效“十五”期间，重化工业迅猛发展，国民经济保持年均8.8%的持续高速增长。

由于采取了一系列保障国家环境安全的重大举措，基本遏制住了环境污染加剧的趋势，避免了发达国家经济高速增长时期出现过的污染物排放大量增加、环境质量全面恶化的局面，从而为改革开放和经济建设赢得了空间、提供了支持。

2004年，全国烟尘、工业粉尘、废水中化学需氧量（COD）及氨氮排放量分别比2000年降低了5-10%，主要污染物排放总量得到初步控制；由于煤炭消耗量大幅度增加，废气中二氧化硫排放量比2000年增加了13%。

空气污染程度有所减轻。

全国城市空气中颗粒物、二氧化硫平均浓度均有所降低。

达到国家空气质量二级标准的城市比例由2000年的35.6%增加到2004年的39.5%，劣于三级标准的城市比例由34.4%下降到19.6%。

大、中城市的空气质量有所改善。

酸雨区范围基本稳定，西南地区酸雨污染程度有所减轻。

水环境恶化趋势得到控制。

全国地表水达III类水质标准的断面比例由2000年的32.1%提高到2004年的37.7%，劣V类水质断面比例由35.0%降低到28.2%。

长江和珠江干流水质保持良好，松花江流域水质保持稳定，淮河流域和太湖、滇池、巢湖水体中高锰酸盐指数明显降低。

一些城市河段水质明显改善。

生态保护和建设取得初步成效。

“十五”期间，国家以西部大开发为重点，加大了生态保护和建设资金投入力度，天然林资源保护工程、退耕还林（还草）工程、水土流失治理工程等生态建设取得明显进展。

到2004年底，我国自然保护区数量已经达到2194个，占陆地国土面积的14.8%。

物种资源保护和生物多样性保护得到重视。

核安全与辐射环境安全基本处于受控状态。

我国在役核设施的运行安全和在建核设施的建造质量得到基本保障，未发生影响环境的重大事故。

经过多年的努力，基本建立了一套与国际接轨的核与辐射安全监督管理体制和相关法规、标准体系。

辐射环境、放射源与放射性废物监管工作逐步深入，一些突出的放射性污染源隐患得到了妥善处理。

全国大气、地表水、地下水和土壤环境中的放射性水平基本保持在天然本底的涨落范围内。

3、重点地区环境治理取得阶段性成果经过各级政府、有关部门和社会各界的努力，“三河”、“三湖”、“两区”、“一市”、“一海”和各地重点治理项目实施都取得了程度不同的效果，改善了当地群众生产生活环境。

“三河三湖”流域水污染防治“十五”计划确定的城镇污水处理项目中，已有40%的项目建成并投入运行，在建项目近35%，对削减这些流域污染物的排放量提供了保障，流域水环境质量都有不同程度的改善。

北京市的空气污染程度明显减轻。

渤海近岸海域水污染加剧的趋势得到初步遏制。

4、涌现一批环境与经济协调发展的典型循环经济的理念得到全社会的共识，启动了一批循环经济的试点。

化工、造纸等5个重点行业开展了清洁生产试点，近千家企事业单位获得了ISO14000环境管理体系认证，有2000多种产品获得环境标志，年产值达500多亿元。

涌现了100多个生态农业县，许多地区积极发展有机食品和绿色食品，绿色食品国内销售额达到500亿元。

484个县、市、地区按照经济健康发展、生态良性循环的要求建设生态示范区，其中，82个通过了国家验收。

6个省按照可持续发展理念开展生态省建设，把环境保护渗透到经济社会发展的各个方面。

国家环境保护模范城市或城区已从2000年19个增加到2004年39个。

5、环境法制、宣传教育不断加强修订和颁布了大气污染防治、固体废物污染防治、环境影响评价等环境保护法律，以及《清洁生产促进法》等环境相关法律，累计制定了国家环境保护标准80多项。

各级人大加强了对环境保护执法的监督检查，国务院组织开展了整治违法排污企业保障群众健康的专项行动，查处和解决了一批群众反映强烈的环境问题。

开展了环境警示教育，绿色学校和社区创建活动蓬勃开展。

环境信息公开取得重要进展，全国开通了12369环保举报热线，公众参与渠道进一步拓宽，舆论监督日益活跃，全民环境意识有了较大提高。

（二）当前的环境形势党和国家高度重视环境保护，全民族环境意识普遍提高，环保措施力度不断加大，环保投入大幅增加，部分城市和地区环境质量得到改善，生态环境严重恶化的趋势有所减缓，核安全和辐射环境基本处于受控状态。

但是，“十五”期间力图重点解决的一些深层次环境问题的进展还不够理想，粗放型经济增长方式还没有根本转变，环境保护的法制、体制、机制、投入、能力滞后，有法不依、执法不严、违法不纠的现象还比较普遍，环境污染和生态破坏问题突出。

总体上看，当前的环境状况与群众期望、构建和谐社会以及全面建设小康社会的要求还有相当大的差距。

1、环境污染依然严重污染负荷高，排放强度大。

主要污染物排放量远远超过环境容量，污染物排放达标形势严峻。

全国745个地表水国控断面中，28%的断面劣于水环境V类标准，62%的断面达不到III类；城镇集中式饮用水源地有不同程度的超标。

近岸海域赤潮发生频次增加。

还有60%的城市空气质量达不到二级标准。

机动车尾气污染问题日益突出。

一些中小城市和农村地区污染有加重趋势；酸雨影响面积占国土面积的1/3（是世界三大酸雨区之一）。

城市生活垃圾无害化处理率不到50%，现有的处置设施二次污染问题严重。

危险废物的处置任务十分繁重。

城市建筑施工、工业生产和社会生活噪声扰民现象时有发生。

2、生态环境恶化的趋势尚未有效控制森林质量不高，草原退化、土地沙化、水土流失严重。

全国水土流失面积356万平方公里，每年新增1.5万平方公里；沙化土地174万平方公里，每年新增3436平方公里；虽然森林面积和蓄积量持续增长，但森林资源总量不足，林地流失依然严峻，生态功能不足；90%以上的天然草原退化，每年增加退化草地200万公顷；一些北方河流水资源开发利用率超过国际生态警戒线（30%-40%），其中黄河、淮河、辽河超过60%，海河超过90%，流域生态功能严重失调，旱涝灾害频繁，水环境安全度下降；华北平原出现世界上最大的地下水位下降漏斗；有10-15%的高等植物物种处于濒危状态，物种资源流失严重，生物多样性减少，资源丧失，外来物种入侵每年造成1200亿元的经济损失。

许多地区还存在生态环境边治理、边破坏的现象。

城市生态脆弱。

一些重要的生态功能区生态功能丧失，生态安全受到威胁。

现有的自然保护区质量不高，急需加快建设。

3、核安全和辐射环境监管难度大。

随着核工业和核技术应用的发展，核与辐射安全监管的任务日趋繁重，难度加大。

核与辐射安全面临严峻的考验：核电站多堆型、多国引进，给监管带来了很大障碍；一些老的研究堆、核燃料加工等运行设施安全标准低、设备老化，存在很大的风险；核工业及核技术应用几十年积累的放射性废物仍未得到妥善处理；全国大量的放射源涉及公众的安全，监管工作刚刚起步；铀矿冶和伴生放射性矿物资源开发利用中的环境问题日趋严重；电磁辐射设备日益增多，电磁辐射污染逐年加重。

总之，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，已在我国20多年里集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型特点。

污染物排放总量大，工业污染排放日趋复杂，农业面源污染和生活污染上升，持久性有机污染物增加，环境突发事故增多，环境隐患增加，生态系统功能退化。

环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失（约占GDP的8%—13%），环境问题危害人群健康和公共安全，已经严重制约我国经济发展和社会稳定，到了非解决不可的时候。

（三）面临的机遇与挑战我国正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化必经的承上启下阶段，既是“战略机遇期”，更是“矛盾凸显时期”。

1、科学发展观的贯彻落实是做好环保工作的根本坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观是环境保护工作的基本出发点和理论基础，统筹人与自然和谐发展、构建和谐社会已成为我国经济社会发展的主要目标之一，为环境保护工作提供了新的历史机遇。

发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会为做好环境保护工作开辟了重要途径。

综合国力日益提高，为环境保护提供财力保障。

科学技术不断发展，有利于经济增长方式的根本转变。

环境基础设施逐步完善，有利于提高城市防治污染的能力。

社会主义市场经济体制逐步建立，有利于环境保护手段的完善。

环境意识普遍提高，有利于推动环保活动的深入开展。

2、环境保护面临越来越大的压力“十一五”期间，我国人口将在庞大的人口基数下继续平稳增长，资源和环境的约束加剧，土地、矿产和水资源开发利用带来的生态破坏压力加大；重化工业在经济中的比重仍占主导地位，拼资源、拼投资的经济增长方式难以根本转变，资源消耗和污染物排放将进入高增长的爬坡阶段，工业污染防治任务艰巨；城市化进程继续加快，城市环境改善难度加大；随着农村经济的进一步发展，农村环境状况令人堪忧；新技术的发展带来许多新的环境问题，提出了新的环境挑战；核电工业加快发展，核安全监管面临繁重的任务。

同时，环保投入长期不足；环境管理能力手段薄弱；环境法治建设需要进一步加强；公众环保意识有待进一步提高；国际环境履约任务十分繁重。