相对集中行政处罚权制度发展历程及实施情况

相对集中行政处罚权制度发展历程及实施情况作者：青锋江凌来源：《城市管理与科技》2010年第01期相对集中行政处罚制度自1997年在北京市宣武区开展试点工作到现在在全国推行，走过了十三年的历程，经历了“初创建立、试点扩大、试点规范、总体推行”四个阶段。

为了让更多的人了解、关心、支持相对集中行政处罚权工作，更好地规范行政处罚，完善行政执法体制，推进依法行政，国务院法制办政府法制协调司青锋司长和江凌副司长对相对集中行政处罚权制度发展历程、实施情况与基本经验进行了全面总结。

本期刊登相对集中行政处罚权制度发展历程及实施情况，2期刊发实施相对集中行政处罚权制度的主要成效和基本经验，敬请关注。

城管执法，是社会上的一种泛称。

它包括三种体制、情况、执法形式。

一是指依法改革执法体制，开展相对集中行政处罚权工作；二是综合行政执法试点；三是未进行过改革的原城建监察执法。

开展相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点，这两者都是为了解决原体制存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题。

但前者是依据《行政处罚法》的规定将不同部门的行政处罚权按照法定的程序集中起来交由一个部门行使，涉及执法主体的变更和调整法律规定的处罚权；后者是把部门内部分散行使处罚权集中起来行使，不涉及调整法律和变更执法主体。

改革城管执法体制，主要是指跨部门的相对集中行政处罚权。

1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作。

时至今日，开展相对集中行政处罚权工作已经有十多年了。

在回顾中国法制建设三十年之际，也有必要对十多年来改革行政执法体制、开展相对集中行政处罚权工作的发展历程、实施的基本情况和经验作简要的回顾，以便让更多的人了解、关心、支持相对集中行政处罚权工作，更好地规范行政处罚，完善行政执法体制，推进依法行政。

一、相对集中行政处罚权制度的创立发展与实施过程相对集中行政处罚权制度，就是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。

《行政处罚法》第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

这条规定是相对集中行政处罚权制度的根据，也是该制度合法性的法律根据。

我国第一次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度，为改革行政执法体制提供了法律依据，意义重大、深远。

（一）相对集中行政处罚权制度的主要特征一是突破了现有的行政体制条块的框架，是对现行行政管理体制和行政执法体制的重大改革和创新。

长期以来，我国的行政体制框架往往是按条条分割，行政职能也是分散配置在各部门。

相对集中行政处罚权制度突破现有行政体制的条块框架，将若干行政机关分散行使的行政处罚职能集中到一个行政机关行使，这在观念上是一个重大改变，在体制改革上是一个重要的改革和创新。

二是改变法律的规定。

相对集中行政处罚权制度改变法律、行政法规规定的行政处罚权的实施机关，将赋予其他机关的行政处罚权调整到城管行政执法机关来行使，在不修改法律的前提下，通过《行政处罚法》授权的形式来改变法律的规定，调整行政处罚权的职能。

三是对行政处罚权配置的重要调整。

相对集中行政处罚权制度将法律、行政法规原本赋予其他几个行政机关的行政处罚权调整为一个城管行政执法机关来行使，这是对行政处罚权的配置作出的重要调整。

体现了相对集中行政处罚权工作的特殊性和改革的内涵。

四是有着严格的调整程序。

开展相对集中行政处罚权工作，依法必须由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市批准，否则，无权改变法律、行政法规的规定。

五是初步实现了决策、执行和监督相分离。

六是实施《行政处罚法》的重要制度。

相对集中行政处罚权制度本身是为《行政处罚法》第16条明确规定了的。

实施相对集中行政处罚权制度，开展相对集中行政处罚权工作，就是对《行政处罚法》的严格贯彻实施。

（二）相对集中行政处罚权制度建立和发展的四个阶段1.初创建立阶段（1996年《行政处罚法》的颁布—1997年3月7日国务院法制办对北京市人民政府在宣武区实施相对集中行政处罚权制度的批复之前）（1）体制创新：相对集中行政处罚权制度产生的历史必然和现实选择。

在过去的立法工作中，过于强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权，往往都要明确政府某一个具体部门来实施。

这样，实践中制定一部法律、法规，就要新设置一支执法队伍。

在制定《行政处罚法》时，有关方面曾经作过调查，在一些省、市，实施行政处罚的队伍已经接近甚至超过了100支，而且每年还要以3至5支的速度增长。

这样，一方面，行政执法机构林立，行政执法队伍臃肿，执法扰民的现象相当严重，同时行政执法力量分散，难以形成有效的经常性管理。

另一方面，部门之间行政执法职责重复交叉，行政执法效率低下，执法扯皮现象严重。

由此可见，这种行政管理体制和行政执法体制亟待改革。

由此，相对集中行政处罚权制度的产生，既是现实的迫切要求，更是一种的历史必然。

对于如何改革行政执法体制，解决行政管理领域当中职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题，曾经有过三种不同的观点。

第一种观点认为，上述行政管理领域中的问题是由现行行政管理体制和相应的立法造成的，如果要从根本上解决这些问题，就必须在彻底改革现行行政管理体制，转变政府职能的基础上，全面修订相应的法律、法规，从而从制度上消除“立一部法、设立一支队伍”的根源。

第二种观点认为，根据我国当前的实际情况，比较切实可行的办法是通过中央和地方的机构改革，撤并职能重叠的部门，调整职能交叉的部门，从而实现政府各部门行政执法权力的合理配置，建立“精简、统一、效能”的行政执法体制。

第三种观点认为，近年来，一些地方针对行政管理领域存在的多头执法、职能交叉问题，做了不少有益的探索，积累了一定的经验。

例如，有的地方政府组织有关执法部门采取联合执法或者委托执法的方式，加强不同部门的协调和配合，减少重复检查、重复处罚，取得了明显的成效。

因此，在特定条件下联合执法或者委托执法也不失为一种较好的选择方案。

从客观上分析，以上三种观点都有一定道理，同时又都有其局限性，要么实际操作性不强，要么难以从根本上解决问题。

具体来讲，第一种观点比较理想，但是难度也最大。

我国正处于全方位的改革时期，改革的涉及面广、问题复杂，完成现行行政管理体制的改革是一项长期任务，不可能一蹴而就，相应的立法修订工作也是渐进式的，不可能一步到位。

因此，指望通过全面修订法律、法规来根治“九龙治水”、执法扰民问题的想法是不切实际的。

第二种观点主张的机构改革的办法，在行政管理体制改革还不完全到位的情况下，其作用也只能是阶段性的。

特别是机构改革若干年进行一次，面临着大量积累的矛盾和问题，头绪纷杂，其着眼点往往只能放在裁撤一些部门和安置分流人员上，对于政府各部门职能的调整，则难以彻底摆脱现行法律、法规的羁束。

至于第三种观点所提到的联合执法或者委托执法的办法，并没有真正解决执法队伍过多过滥的问题，只不过是在一定程度上缓和而已。

而且，由于联合执法组织或者受委托执法组织都不具有独立的行政主体资格，因此采取联合执法或者委托执法方式其实存在诸多不便。

以上局限性的存在充分地说明，实践提出了从制度上解决行政管理领域现有问题的现实要求。

对此，《行政处罚法》适应这一要求，在一时难以对有关法律、法规作全面修订，同时又难以通过大规模的合并机构来解决多头执法、职权重复交叉问题的情况下，改革体制，创新制度，规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要，统一和重新配置行政处罚权，改变单行法律、法规规定的执法主体和职权配置。

这样，既可以适应行政管理体制改革的要求，也不需要对有关法律、法规作出全面修订就能较好地解决行政管理领域当中职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题。

这一规定，第一次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度，既是我国行政管理体制和行政执法体制改革的重要制度创新，也为改革我国现行的行政管理体制提供了一条新的有效的法律途径，其意义十分重大、深远。

从某种意义上说，它已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。

（2）国务院部署推进改革：国务院《关于贯彻实施的通知》。

国务院对相对集中行政处罚权制度十分重视，1996年4月15日国务院在《关于贯彻实施的通知》中规定：“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。

”同时明确要求：“各级地方人民政府及其部门的法制工作机构要根据本级政府或者本部门的统一部署，具体组织，承担对行政处罚的监督检查工作。

”据此，国务院法制办积极开展相对集中行政处罚权工作，推进行政执法体制改革。

（3）北京宣武：改革的第一个实践者。

北京市人民政府办公厅1997年向国务院报送《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》（京政办函［1997］2号），要求在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作。

经国务院领导批准，国务院法制办于1997年3月7日给北京市人民政府办公厅发送了《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函［1997］12号），同意北京市人民政府办公厅《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》中提出的试点方案，在宣武区城市管理监察大队组建并开展综合执法试点工作。

至此，相对集中行政处罚权制度正式进入实施阶段。

在试点之初，相对集中行政处罚权工作也被称之为综合执法试点工作。

2.试点扩大阶段（1997年3月7日国务院法制办对北京市人民政府在宣武区开展相对集中行政处罚权工作的批复—国办发［2000］63号文件发布之前）继北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作，实施相对集中行政处罚权制度后，全国各地不少城市政府看到了这项制度的优越性和可行性，纷纷向国务院提出请求，要求开展这项工作。

由此，进入试点扩大阶段。

在此期间，国务院先后批准北京市、天津市以及河北、辽宁、吉林、黑龙江、山东、湖南、广东、广西等直辖市、省、自治区的14个设区的市在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权的试点工作。

这一阶段批准试点地方的名称都是城市管理综合行政执法。

批复的内容多少不一，大致包括：规定集中行使行政处罚权的行政机关的职责是行使市容环境卫生、规划、城市园林绿化、市政公用管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权以及市人民政府规定的其他职责；集中行使行政处罚权的行政机关其执法人员必须是公务员；财政保障与收支两条线；建立评议考核制度和行政执法责任制；加强政治教育和法律培训，严格执法、文明执法等。