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行政处罚权的相对集中行政处罚权的相对集中摘要我国是一个发展中国家，在很多的方面都需要进行一定的加强工作，从客观的角度来说，要想让国家发展的更加稳定，就必须建立健全法律法规制度，真正做到任何一件事情都可以通过法律来解决，从而在根源上避免一系列的恶性事件发生。
以目前的情况来说，行政处罚权是一个焦点话题。
我国在这个方面也进行了一定的努力。
现阶段的行政处罚权相对集中，也就是说今后的工作重点要在现实的实行范围以及相关工作上进行一定的努力，保证法律条款能够正常的实行。
关键词行政处罚权集中现实范围作者简介：金雨，云南省公安消防总队玉溪支队红塔大队现役消防监督员，助理工程师。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）11-131-02很多人对行政处罚权的相对集中比较陌生，从法律上来说，相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。
由此可见，对于我国的社会情况来说，如果行政处罚权相对集中，在某种程度上具有较大的积极影响，但在现实的实行范围方面还存在一定的问题。
本文就行政处罚权的相对集中，对能够实行的现实范围以及相关部门的工作进行一定的讨论。
一、行政处罚权的集中——现实中既存范围和确定范围的程序（一）相对集中行政处罚权的范围社会的发展需要受到法律的约束，同时，案件的审理处置也需要通过法律的手段，来正确定向，从而让此类事件不再发生。
相对集中行政处罚权与一般的法律措施有很大的不同，本文首先从对其范围进行一定的阐述。
1.城市管理领域。
对于我国而言，很多的城市都在发展的过程中，出现了不同程度的阻力。
针对城市管理过程中遇到的难题，相对集中行政处罚权能够及时的将问题消灭在萌芽状态，避免问题扩大化所带来的消极影响。
对于集中行政处罚权来说，现阶段的范围比较广泛，主要包括市容环境卫生的管理法律，还有规章中的一些固定行政处罚权，以及强制拆除违规建筑的设施的行政处罚权等等。
城市管理行政执法中存在的问题与对策摘要:城市和谐发展是和谐社会的基础, 城市的和谐发展系于有效管理。
在构建和谐社会中, 城市管理行政执法部门肩负着重要职责。
本文首先介绍了城市管理行政执法的重要意义，接着分析了我国城市管理行政执法存在的问题，这些问题涉及到管理模式、管理法制以及管理人员等方面，在此基础上，文章提出进一步完善我国城市管理行政执法的对策。
关键词：城市管理行政执法问题对策城市和谐发展是和谐社会的基础, 城市的和谐发展系于有效管理。
在构建和谐社会中, 城市管理行政执法部门肩负着重要职责。
可以说城市管理水平代表着城市的发展水准，城市管理是一项重要的关键性工作。
当前，我国不少地方城市管理行政执法还存在不少问题，还需要进一步改进城市管理行政执法。
为此，本文就我国城市管理行政执法问题做一探讨，以期望对我国城市管理工作进一步完善起到些许作用。
一、城市管理行政执法的重要性近几年来，随着城市国际化、现代化进程的不断加快和社会经济的迅猛发展，社会经济的快速发展和市民群众对高质量生活、居住环境的追求，给城市环境管理工作提出了越来越高的要求。
城市管理贯穿于城市发展的全过程。
城市管理是城市化的重要内容，应有之义。
城市管理的好坏，影响城市化的速度和质量，城市化程度的高低彰显城市管理水平状况。
在推进城市化进程中，不但要注重通过工业化、信息化及其城市基础设施建设等给城市化提速，而且要注重强化城市管理工作，营造良好的城市环境，提升提高品位，从而加快城市化进程，提高城市化质量，最大限度地释放城市的社会效益、经济效益和环境效益。
二、当前我国城市管理行政执法现状及其存在的问题为了更好的探讨完善我国城市管理行政执法对策，在此首先介绍我国当前我国城市管理行政执法现状及其存在的问题。
（一）当前我国城市管理行政执法现状2002年,国务院作出《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,授权省、自治区、直辖市人民政府在行政区划内有计划、有步骤地开展相对集中的行政处罚权工作，这就是城市管理综合执法。
浅谈城管执法中存在的问题和对策自**实行城市管理相对集中行政处罚权以来，城市面貌发生了显著的变化，市容市貌，环境卫生明显改善。
在城管执法收到这些显而易见的成果的同时，也暴露出了一些问题，亟待解决。
一、城管执法队员自身存在一些问题。
城市管理行政执法人员素质参差不齐，一些老同志，他们工作热情高，有着丰富的城管工作经验，但法律知识和业务知识相对缺乏，在法制意识渐强的今天，这与执法者身份不符，更与法制社会不符；还有一部分是新城管，他们一般都具有较高的文化素养和法律意识，同样有着满腔的工作热情，然而由于执法的特殊性，也使得这些执法队员产生了一些心理问题。
如：自卑心理：部门基础设施相对落后，群众对城管工作的不理解都不同程度的给城管执法者带来了自卑心理；矛盾心理：城管执法的对象一般是下岗职工、无业人员以及残疾人等弱势群体，这部分人中很多一家子就靠一个无证小摊点谋生，境况十分困难，这就使得执法队员在对他们执法时同情心与职责与法律相矛盾；厌烦心理：由于城管工作反复性较大，经常是反复清，清反复，时间一长，就会对工作失去兴趣，丧失信心，不认真履行职责，对违章行为睁一只眼闭一只眼；特权心理：执法队员执法时间长了就会觉得执法就是简单的处罚，自己头顶国徽，身穿制服，可以高高至上；不安心理：城管执法中常见的暴力抗法给城管队员心理上蒙上了一层阴影。
二、行政执法相对人存在的一些问题。
随着**城市经济的发展，大批外来工涌入**，有些外来务工人员素质不高，法律意识淡薄，私开无证诊所，私设摊点，占道经营等行为屡见不鲜。
在他们想来，他们是靠劳动来养家糊口，既不偷又不抢，城管就管些鸡毛蒜皮的小事，当城管队员在对他们的行为进行依法教育时，他们表面接受教育，实则跟城管队员玩起了游击战术，反正摊照摆，你城管队员到东，我就到西，你到西我就到东，这样对他们长期教育无用后，城管队员对他们的执法方式就容易变的简单粗暴的怪状中去。
对他们来说，一个小摊点可以是他们一家的主要收入来源，所以城管队员在对他们取缔时，会表现出强大的抵触情绪，“谁断我生路我就与谁拼命”的想法就会产生，这就又陷入了暴力抗法的怪圈。
关于城市管理工作中几个热点难点问题的思考关于城市管理工作中几个热点难点问题的思考当前，随着改革的不断深入和经济建设的飞速发展，城市化的进程进一步地加快，许多大型的建设项目、大型的住宅小区形成和城市道路的不断扩展，使得城市的规模和发展日新月异。
俗话说：“三分建、七分管”，怎样管理城市、创造良好的投资环境和优美的生活环境，是我们每一个城市管理工作者应担负的重要历史使命。
本文提出如下几个问题的思考：一、城市管理涉及的法律、法规问题城市管理法制化是城市管理现代化的首要前提。
近年来，随着对城市管理工作的日趋重视，国家和地方相继颁布了一系列有关城市管理的法律、法规、规章。
但是，存在的不足也十分明显。
首先是全国至今还没有一部统一的《城市管理法》。
所有城管的领导体制和城管部门的主体资格、职权、管理原则、强制措施以及与其他部门的关系都不太明确。
其次，某些城市管理的法律、法规保障不健全，影响了城管执法工作的展开。
虽然城市管理法律法规对违法者都采取相应的处罚，但是后续的保障都没有做出规定，从而导致处罚执行难的问题。
在这种情况下，城管部门只能向法院申请强制执行，这浪费了时间，增加了执法成本和执法难度，造成执法部门无法及时迅速对违法行为做出处理，严重影响了执法部门的威信，使得有些人敢于与执法部门对抗，拒不履行执法部门做出的处罚决定。
二、城管执法的疏堵结合问题（一）城市流动商贩多,乱摆摊设点屡禁不止,是目前维护市容秩序的难点问题一方面，随着经济特区的开发，许多外来民工、城郊农民进城务工人员也日益增多。
他们当中一部份人员做起了小买卖，当起了肩挑小贩。
另一方面，近年来经济体制改革，企业合并等因素造成下岗工人的增多，这些人有的自找出路，也加入了摆摊设点的行列。
这些流动商贩，乱摆摊设点者，即堵塞了交通，又严重地破坏环境卫生，流动商贩的出现，破坏了市场经营秩序，损害了合法经营，也造成了国家税收的流失。
由于流动性强，这些流动商贩长期与执法人员打游击、捉迷藏，城管人员虽然经常加班加点，加大整治力度、严厉取缔，但仍无法彻底根除，成为了一个城市管理的疑难杂症。
城市管理行政执法中存在的问题及其对策自我国部分城市相继实施城市管理相对集中行使处罚权以来,这些城市的面貌有了很大程度的改善。
城市管理工作也就是不断的探索、不断的改革、不断的创新中发展起来,走的并不平坦。
但就是,随着国民经济的发展与社会的进步,城市的发展与升级,城市人口流动性的增大,以及国家某些管理政策法规方面相对滞后等原因,使得城市管理行政执法工作中存在的一些问题暴露出来,亟待解决。
一、城市管理行政执法工作中存在的问题(一)管罚不明确,城市管理行政执法工作十分繁重城管一顶“大盖帽”却集中了多项行政处罚权,涉及市容、市政、规划、绿化的全部处罚权,环保、工商、公安交通管理部分处罚权,管的“多”、管的“杂”,就像一个城市的大管家。
城市管理行政执法工作由执法局负责实施后,其它相关的职能部门或多或少对自己本来应该履行管理职责的职能范围,不再进行日常管理,致使执法局也承担了相应的日常监管工作。
这样,很大程度上加重了执法局的工作压力,同时,也影响了执法效果。
例如,关于市容方面的店外店管理,通过几年的城市管理工作我个人认为就是市容与工商齐抓共管。
行政许可的原则就就是“谁许可、谁管理”,不能重许可,而轻管理。
工商营业执照不就是市容部门发的,所以那些店主无顾忌可言。
如果说有工商部门参与,您不符合规定店外经营、占到经营就吊销您的执照,那么行政相对人就是不就是要考虑自己的成本了,进而管理的成本与效率也提高了。
(二)少数执法人员粗暴野蛮执法暴力抗法现象不容忽视。
目前,确实存在少数执法人员素质确实不高,法律意识还不够强。
在执法过程中,不能严格做到依法行政,不能真正做到很好地约束自己。
处罚行政相对人时凭主观,随意性比较大,不能很好地把握法律的自由裁量度,不严格按法律程序办事,人治观念根深蒂固,使行政执法偏离公平、公正、公开的轨道。
执法过程中不能做到冷静与理性,不能正确处理人民内部矛盾,粗暴野蛮执法现象时有发生。
这样,不仅侵犯了行政相对人的合法权益,同时,使执法人员自身与政府形象,都无疑会受到不利的影响。
城市管理行政执法中存在的问题及其对策自我国部分城市相继实施城市管理相对集中行使处罚权以来，这些城市的面貌有了很大程度的改善。
城市管理工作也是不断的探索、不断的改革、不断的创新中发展起来，走的并不平坦。
但是，随着国民经济的发展和社会的进步，城市的发展与升级，城市人口流动性的增大，以及国家某些管理政策法规方面相对滞后等原因，使得城市管理行政执法工作中存在的一些问题暴露出来，亟待解决。
一、城市管理行政执法工作中存在的问题（一）管罚不明确，城市管理行政执法工作十分繁重城管一顶“大盖帽”却集中了多项行政处罚权，涉及市容、市政、规划、绿化的全部处罚权，环保、工商、公安交通管理部分处罚权，管的“多”、管的“杂”，就像一个城市的大管家。
城市管理行政执法工作由执法局负责实施后，其它相关的职能部门或多或少对自己本来应该履行管理职责的职能范围，不再进行日常管理，致使执法局也承担了相应的日常监管工作。
这样，很大程度上加重了执法局的工作压力，同时，也影响了执法效果。
例如，关于市容方面的店外店管理，通过几年的城市管理工作我个人认为是市容和工商齐抓共管。
行政许可的原则就是“谁许可、谁管理”，不能重许可，而轻管理。
工商营业执照不是市容部门发的，所以那些店主无顾忌可言。
如果说有工商部门参与，你不符合规定店外经营、占到经营就吊销你的执照，那么行政相对人是不是要考虑自己的成本了，进而管理的成本和效率也提高了。
（二）少数执法人员粗暴野蛮执法暴力抗法现象不容忽视。
目前，确实存在少数执法人员素质确实不高，法律意识还不够强。
在执法过程中，不能严格做到依法行政，不能真正做到很好地约束自己。
处罚行政相对人时凭主观，随意性比较大，不能很好地把握法律的自由裁量度，不严格按法律程序办事，人治观念根深蒂固，使行政执法偏离公平、公正、公开的轨道。
执法过程中不能做到冷静和理性，不能正确处理人民内部矛盾，粗暴野蛮执法现象时有发生。
这样，不仅侵犯了行政相对人的合法权益，同时，使执法人员自身和政府形象，都无疑会受到不利的影响。
城市管理行政执法中存在的问题及其对策自我国部分城市相继实施城市管理相对集中行使处罚权以来，这些城市的面貌有了很大程度的改善。
城市管理工作也是不断的探索、不断的改革、不断的创新中发展起来，走的并不平坦.但是，随着国民经济的发展和社会的进步，城市的发展与升级，城市人口流动性的增大,以及国家某些管理政策法规方面相对滞后等原因，使得城市管理行政执法工作中存在的一些问题暴露出来，亟待解决.一、城市管理行政执法工作中存在的问题（一）管罚不明确，城市管理行政执法工作十分繁重城管一顶“大盖帽"却集中了多项行政处罚权，涉及市容、市政、规划、绿化的全部处罚权，环保、工商、公安交通管理部分处罚权，管的“多”、管的“杂"，就像一个城市的大管家.城市管理行政执法工作由执法局负责实施后，其它相关的职能部门或多或少对自己本来应该履行管理职责的职能范围，不再进行日常管理,致使执法局也承担了相应的日常监管工作。
这样,很大程度上加重了执法局的工作压力，同时，也影响了执法效果.例如，关于市容方面的店外店管理，通过几年的城市管理工作我个人认为是市容和工商齐抓共管。
行政许可的原则就是“谁许可、谁管理”,不能重许可，而轻管理。
工商营业执照不是市容部门发的，所以那些店主无顾忌可言。
如果说有工商部门参与，你不符合规定店外经营、占到经营就吊销你的执照，那么行政相对人是不是要考虑自己的成本了，进而管理的成本和效率也提高了。
（二）少数执法人员粗暴野蛮执法暴力抗法现象不容忽视。
目前，确实存在少数执法人员素质确实不高，法律意识还不够强。
在执法过程中，不能严格做到依法行政，不能真正做到很好地约束自己。
处罚行政相对人时凭主观，随意性比较大，不能很好地把握法律的自由裁量度,不严格按法律程序办事，人治观念根深蒂固，使行政执法偏离公平、公正、公开的轨道.执法过程中不能做到冷静和理性，不能正确处理人民内部矛盾,粗暴野蛮执法现象时有发生。
这样，不仅侵犯了行政相对人的合法权益，同时，使执法人员自身和政府形象，都无疑会受到不利的影响。
城市管理综合执法问题综述我国城市管理综合执法研究综述摘要：我国城市管理综合执法理论研究较为缺乏，大多针对具体问题来探索我国城市管理综合执法发展方向。
从现阶段学界讨论来看，我国城市管理综合执法问题集中在相关法制不完善、执法程序失范、执法队伍建设不完善等方面。
而我国城市管理综合执法路径探索主要集中在建立执法考评监督机制、完善城市管理综合执法法律体系、完善行政体制，坚持行政执法原则等方面。
关键词：城市管理综合执法法制建设法治建设对于城市管理，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）文件“实现设市城市数字城管平台全覆盖，提升数字城管系统”，首次提及“城管”这一名称。
2013年11月12日十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出，要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。
从十八届三中全会《决定》提出的“理顺城管执法体制”来看，不仅进一步确认了“城管”这一名称，还进一步确认了城管的工作系执法。
2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”、“完善执法程序，建立执法全过程记录制度”。
城管执法工作在推进依法行政、建设法治政府进程中，特别是理顺城管执法体制方面，需加快进程。
同时，在国家大力推进新型城镇化战略的今天，城市管理在理顺体制后要通过提高执法和服务水平来加强。
一、城市管理综合执法概念界定（一）城市管理内涵唐亚玲认为城市管理是管理者依法采用各种手段，对城市生活的正常运转和城市发展的演进过程进行有效的组织、协调、控制和指挥，推动城市各系统正常有效运转，保障城市能够发挥其功能，并能及时有效地解决城市发展中出现的新情况、新矛盾和新问题。
[1]饶会林在《中国城市管理新论》一书中，将城市管理概念归纳为城市管理是指城市政府和其他有关机构，为达到城市资源的最优配置，促进城市的可持续发展，不断提高城市居民的生活质量和水平，实现提高城市综合效益的最终目的，而对城市各项事务进行的导引、规范、治理、经营和服务等活动。
浅谈城市管理综合执法中存在的问题及解决对策摘要城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要组成部分,同时也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。
在新形势下,改革现行的城市管理运行机制,完善法律体系、理顺执法机构的体制、建立健全执法监督机制,才是城市管理执法的最佳途径,才能切实贯彻依法治国的方针。
关键词现代城市管理;综合执法;观念更新;科学性城市建设与发展的需要综合执法保障,我们所说的综合执法指的是在一定的法律程序保障下,某一个行政机关集中性的行使城市管理领域中的某些相关的行政机关(甚至几个),采取行政处罚权方式的行政执法制度。
是城市管理领域进行的相对集中行政处罚权的试点。
它依照相对集中的行政处罚权的制度,依据其最基本的原则,从而将城市管理领域中长期存诸多弊端得以解决。
其中较为成功的有:执法机构纷繁复杂,执法职能相互交叉,重复处罚问题以及没有利益的都不管,有目的和利益的的争着管理,利益大的就多管点利益小的就少管和不管。
1目前城市管理综合执法中存在的主要问题1.1城市管理综合执法法律体系不健全现阶段在我国对于城市管理的综合执法还处于初步探索阶段。
目前全国范围内仍然没有制定一部专门性的法律法规来规范城市管理综合执法行为,《行政处罚法》中对于相对集中的行政处罚权规定成为了城管进行执法的依据。
但是其中也并没有明确规定执法人员的权力义务法定职责以及履行职责范围,其颁布的规定既得不到执法相对人的认同,也得不到其他部门的有效配合。
执法过程中滥用行政处罚权利,自由裁量权的现象早已屡见不鲜,这一现象在严重损害法律严肃性的同时,更是将当事人的合法权益置之不顾。
正是由于法律体系的不健全,一些城管执法人员在对执法相对人做出处罚决定前,通常都没有履行告知义务,也很少向相对人出示执法证件的要求,更为严重的是很多执法人员在不出示任何处罚决定以及相关扣押手续的情况下,对执法相关人员进行强制性处罚。
这种对行政程序的践踏实际上已严重损害了行政相对人在行政程序当中所享有的权利,而且也正是城管人员对执法程序的漠视,给执法带来了很大的阻碍和困难。
《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》解读文章属性•【公布机关】苏州市政府•【公布日期】2011.04.01•【分类】其他正文《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》解读一、什么是相对集中行政处罚权？二、苏州市为什么可以开展相对集中行政处罚权工作？三、为什么要制定本《办法》来取代17号令？四、实施相对集中行政处罚权的主体是谁？五、相对集中的行政处罚权的范围有哪些？六、为什么不在《办法》中明确规定处罚幅度？七、已相对集中的行政处罚权涉及的法律、法规、规章的规定多而杂，不利于执法怎么办？八、市、县级市、区的相对集中的行政处罚权权限是否相同？九、《办法》第十八条出现的“行政调查权”、“行政强制权”是什么意思？十、如何规范执法部门和执法人员的行为？十一、对执法部门和执法人员如何监督？一、什么是相对集中行政处罚权？相对集中行政处罚权是由《中华人民共和国行政处罚法》创设的一项重要制度。
该法第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
因此，根据《行政处罚法》的规定，除了限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使外，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使法律、法规规定其他行政机关行使的行政处罚权，这就将由其他行政机关行使的行政处罚权集中到一个行政机关行使，即实现了行政处罚权的相对集中。
相对集中行政处罚权可有效解决多头执法和部门间因职责不清而推诿、扯皮等现象，提高行政管理效率。
行政处罚权相对集中后，原来的行政机关不得再行使已由一个行政机关集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。
二、苏州市为什么可以开展相对集中行政处罚权工作？根据国务院2001年3月20日下发的《关于在江苏省苏州市开展相当集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]28号），苏州市市区及昆山市可以开展相对集中行政处罚权试点工作。
咸宁市城市管理相对集中行政处罚权实施办法总则第一条为推进城市管理相对集中行政处罚权工作，提高城市管理行政执法效能，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）和《省人民政府关于咸宁市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函〔2008〕328号）及相关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于本市城区内城市管理相对集中行政处罚权的实施工作。
第三条咸宁市城市管理执法局（以下简称城管执法局）是市政府实施城市管理相对集中行政处罚权工作的主管部门，具体行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市园林绿化管理、市政公用事业管理、工商行政管理、公安交通管理、环境保护管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权，履行法律、法规、规章和省、市人民政府规定的其他职责。
第四条行政处罚权依法由城管执法局集中行使后，原相关行政执法部门不得再行使；继续行使的，作出的行政处罚决定无效，并追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。
市直相关执法部门应当配合城管执法局开展业务工作，并协助城管执法局开展对行政执法人员的业务培训。
市直相关执法部门应当将由本部门负责实施的新发布的法律、法规、规章中涉及城市管理相对集中行政处罚权的内容及上级业务部门关于行政执法方面的新规定，及时告知城管执法局；对适合集中的新行政处罚权项目，由城管执法局报请市政府协调相关部门确定，依法实施。
第五条城管执法局应当加强对执法人员的思想政治、职业道德、业务知识和遵纪守法教育，不断提高执法人员的综合素质。
第六条城管执法局实施行政处罚和查处违法行为，应坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合、执法与服务相结合的原则。
第二章市容环境卫生管理第七条有下列行为之一的，根据《湖北省城市市容环境卫生管理条例》的规定，责令予以清理或者清除，可以并处警告、10元以上200元以下罚款：（一）在树木、地面、建筑物、构筑物或者其他公共设施上刻画、涂写、张贴的；（二）随地吐痰、便溺的；（三）乱扔瓜果皮核、纸屑、烟蒂、饮料罐、饭盒、口香糖、塑料袋等废弃物的；（四）乱倒污水、粪便，乱弃动物尸体的；（五）在露天场地或者公共垃圾收集容器内焚烧树叶、垃圾或者其他废弃物的；（六）在道路或者公共场所抛撒、焚烧物品的；（七）居民饲养宠物和信鸽污染环境的，对宠物在道路和其他公共场地排放的粪便，饲养人不即时清除的；（八）法律、法规规定的其他影响城市环境卫生的行为。
鳇塑丝凰城管行政执法的思考成志涛(武汉科技大学中南分校，湖北武汉430223)’‘4：2。
2。
一}…1；。
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M睛要】我国的囊i菅行政拙法权始于相对集中行政处罚权制度的确立，主要是为了解决城市管理镪浊藐的横向职权冲突和纵向行政效率的问，?题。
该项工作开展至今已获得显著的成效，但是由于理论研究的欠缺和实际法律缺失的情况下，致使其权力不明确，执法混乱，影响到"f5-政j 相对人的权科。
本人力求从行政法学理论、相关法律规定和具体实践相结合角度来探讨本砘题。
．，巨键词】城管执法；行政处罚／随着城市化进程的加快，涉及城市管理的门类不断细分和增多，现行的法律体制越来越难以适应城市行政管理的需要和法治的要求，比如政出多头，执法效率低：交叉执法，重复处罚现象严重。
这些弊端的存在，使得解决行政管理领域现有问题的现实要求日益突出。
中央及地方层面的现行立法确定了城管行政执法这种执法形式，初步建立起了城管行政执法的框架，并为实践部门的具体运行奠定了良好的基础。
然而城管行政执法是作为行政执法体制改革的突破口而展开的试点工作，其推出及运行通常以行政管理的需要作为考虑基点，在改革的领域总是存在一定程度的法南带后现象，现行的立法并不能完全适应城管行政执法的实际，在诸多方面存在不足：首先，中央层面的立法只是对开展行礅执法工作作出原则的规定，从总体上提出一些工作要求，不具备实际操作性。
从法律层面上对相对集中行政处罚权制度作出直接规定的目前仅有(行政处罚旁§第16条，其内容也只是授权国务院对行政机关的法定职权进行重新调整和改革，而其他的法律文件中尚找不到直接规定此事项的规则。
随后的国务院法制办批复及一系列的国务院行政规范性文件虽然是对绗政处罚杰◇第16条的贯彻落实，但都是从思想认识、工作要求方面指导全国各地开展相对集中行政执法权工作纲领性、指导性的文件，欠缺具体操僦其次，地方立法权威性不足。
首先，从行政法学的理论基础来看，地方政府规蠢位阶较低。
城市管理相对集中行政处罚权的法制思考2004级法律本科梅岭城市管理相对集中行政执法权实施“横向集权、归并综合、纵向放权、重心下移”的改革，符合城市政府转变职能、转换机制、强化法制管理的时势需求，从一开始就引起社会各界的密切关注，并且首先被正在积极投身依法治国实践的人民群众所接受和赞同，从而在我国民主与法制建设进程中成为不可遏制、厚积薄发的时代主潮流。
城市管理相对集中行政执法权已经并在继续取得成功，逐步走向成熟。
当城市管理综合执法从理论走向实践，分权转向集权、局部推向全部时，不难发现城市管理综合执法改革成功与否，通常取决于其存在的社会价值、国家政权的认可、支持程度以及社会民众的承受程度。
冷静反思、深刻解析城市管理相对集中行政执法权已显现的诸多体制、机制、法制内在的问题，将有助于城市政府改革深化，有益于明天城市管理综合执法的理性化、法制化。
城市管理综合执法，在严格意义上的法定化表述，应当是城市管理相对集中行政处罚权。
它出典于1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），正式见之于同年的国务院（1996）3号文件《关于贯彻<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，并在2002年8月22日国务院（2002）17号文件《国务院关于进一步推相对进集中行政处罚权工作的决定》（以下简称《决定》）中首次得到科学、系统、充分地阐述与诠注。
行政执法本质上是公共职权不可或缺的重要组成部分，行政处罚权则是行政执法权的重要组成部分。
依法行政，依法执法的实践共同表明：公共职权运作的流程再造不仅具有可能性、可行性，而且极具需求性、迫切性。
适度整合公共职权的运作组合，可以优化行政资源的科学效能。
行政管理权与行政执法权适度分离，权权制衡，并不改变其公共职权的本质属性。
因此，相对集中后的行政处罚权的运作体制没有理由游离于公共职权序列之外，更不能反常地降格、变异。
纵观全国城市管理相对集中行政处罚权工作，涉及最多的是体制性先天缺陷，这一隐患已经成为社会各界共同关注的焦点。
法有明确规定，但实施偏不遵照执行，有法不依，知法不理，在政治体制改革指向政府公共职权的今天，行政机关自身值得深思。
一、关于行政执法职权的归并，问题集中在两个方面：其一，相对集中的行政处罚权是单一权还是相关权。
主张单一权归并的认为，依据《行政处罚法》第16条规定，相对集中的行政执法权仅限于行政处罚权，城市管理综合执法不能法外擅自授权、扩权。
与此相反的意见认为，实践表明依法执法是一个系统工程。
相对集中行政处罚权，还应当包括与行使行政处罚权有关的其他行政执法职权。
例如，没有行政检查权，就无法调查取证，也无法发现、认定违法行为；查处违法行为必然是先查后处，有查有处，没有行政检查权，肯定难以实施处罚。
又如，没有行政强制权，就无法制止、纠正违法行为，也无法实施行政处罚，恢复被破坏的社会公序良俗和法律秩序。
按照国务院《无照经营查处取缔办法》规定，工商行政管理部门有权实施查阅、复制、查封、抵押与无照经营行为有关的合同、票据、账目以及其他材料。
按照《决定》规定的基本执法领域，城市管理相对集中行政处罚权的主要职权之一就是查处无证照经营违法行为。
而且实施城管综合执法后，工商行政管理部门不再就同一领域、同一事项行使已被归并的行政处罚权。
不能想象城管综合执法可以没有行政强制权，而单独履行行政处罚权。
也不能想象工商部门在被分离无照经营处罚权后，居然还要为城管综合执法提供行政强制保障。
行政执法职权原来由一个主体行使，结果异化为两个主体并行，这样的"联合执法"，只能使简单事情复杂化。
再如，没有行政征收权，就无法维护被侵害的国家利益和人民利益，也无法降低行政执法成本，遏制违法趋利的价值取向。
《中国人民共和国水法》第47条规定，违法建筑物、构筑物逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。
由此可见，相对集中行政处罚权无论从法理还是实践剖析，都有充分的理由选择广义认知，应当相对集中与行政处罚权行使有关，密不可分的其他相关行政执法职权。
要从体制上形成执法资源的职权归并的相对优势,必须使城市管理的行政处罚、行政检查、行政强制、行政征收、行政裁决等五项基本行政执法权能一体运作。
其二，相对集中行政执法是全部职权还是部分职权。
为了更好地剖析公共职权转移的适当比例，暂不讨论相对集中行政处罚权涉及多少行政执法领域的横向广度,而只集中研究在既定公认的城市管理基本执法领域内，行政处罚权是全权归并还是部分权归并为宜的纵向幅度问题。
民主社会、法制国家的显著标志之一是立法、执法、司法相对独立。
政府公共职权具体实施时，行政处罚与行政管理职权相对分离，行政许可与行政管理职权相对分离，是我国政治体制改革的重大举措。
针对行政专业主管部门而言，罚、管分离可能是实质性的变动，但相对整个行政公共职权体系，其实只是“分而不离”的权力配置、流程再造，并不存在公权流失，更不应该有部门利益作祟的“大权旁落”的失落感。
《决定》对此给出了因地制宜的可选择性处理，确实有其一定道理。
我国众多城市的经济状态、行政结构、社会问题、文化底蕴、民众意愿等要素不尽相同，需要具体问题具体分析。
但如果主张部分职权归并的声音来自被整合、归并行政处罚权的行政机关、组织、机构，则应冷静反思，多问几个为什么，从而发觉后面隐藏着的真实动因，这可能更有助于明智的应对和选择。
调查表明：绝大多数城市推进相对集中行政处罚权工作，几乎无一例外地受到质疑，有关专业行政执法部门不肯放权，至多是部分放权，极少认可全权归并、转移。
有的关心综合执法集权机关的素质能力，“这么多处罚权管不了，管不好，怎么得了！”于是，逐步放权理所当然；有的担心“行政管理离开行政处罚寸步难行”，处罚权多放不如少放，早放不如晚放，最好维持现状不放；也有的以为，行政执法专业性、技术性、复杂性特强，不可能全权转移给集权的综合执法部门，归并的职权以限于简易处罚程序为妥……选择分权的结果导致了城市管理综合执法的体制性困惑，林林总总的专业执法部门释放、归并、转移的部分行政处罚权，大多是原先本部门执法管不了、管不好的难办事权、小权，而实权、大权依旧保留在专业执法部门。
行政综合执法改革的宗旨是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革。
探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法能力和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。
部分权相对集中的后果恰恰有违改革目的宗旨，不是多领域，多部法统一由一个行政综合执法部门集权行使，而是同领域、一部法由多个行政执法部门分权行使，在形式上、本质上非但没有减少和归并相同、相近、相似、相关的行政执法主体，反而增加了更多的执法主体，增加了额外的行政协调机率和负担，大大提高了行政执法成本。
由此，我们相信逐步地全权归并将最终成为理智的首选。
其实专业执法特殊、城管综合执法素质难以胜任的棘手问题，真要解决其实并不难，只要将行使该处罚职权的机构人员整建制归并到城市管理综合执法机关，即可迎刃而解，事半功倍。
二、关于综合执法主体的性质相对集中行政处罚权机关定性问题，聚焦于它是行政机关还是事业组织。
《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
”十分清楚，行使相对集中行政处罚权的综合执法主体，已经立法明确定性为行政机关。
由此，其工作人员无疑是公务员。
集中行使行政处罚权的行政机关，履行原先由多个行政部门行使的职权，责任重、权力大，必须加强队伍建设，加强监督管理。
集中行使行政处罚权的行政机关执法人员要按照《中华人民共和国公务员法》，择优录用。
但是迄今为止绝大多数的城市政府将城市管理相对集中行政处罚权执法主体界定为事业组织。
上海等地探索定位的“行政事务执行机构”，是介于行政机关和事业单位之间的第三种定性。
由于没有人事编制上立法的支撑，难以使行政事务执行机构及其执法人员同等享受行政机关和公务员的法定待遇。
为什么法有明确规定的机构主体定性至今不能依法实施，反而还要上上下下反复研讨，结果依旧是有法不依，知而不理呢？调查发现，组织、人事、编制部门的意见是至关重要的“一票否决”。
为严格控制机构膨胀。
国家行政机关设置原则是“撤一建一，先撤后建,有撤有建，不撤不建。
”相对集中行政处罚权再怎么重要，没有行政机关编制空额也白搭。
由于许多执法人员原来就是事业单位成员，有些甚至属于企业员工；实施相对集中行政处罚权，执法人员的总量变化不大，甚至可能有所减少，但人员性质转编为公务员，着实也有难处。
虽然一地、一市增编的公务员数量可能不多，但全国汇总起来就可观了。
上述这些难以认定的行政机关，不能确认的公务员，至今没有通过法定程序对已经生效实施的《行政处罚法》, 作出丝毫修改或者有权解释。
按照《立法法》规定，法律具有先定力，即未经法定程序合法修改，生效法律应当被普遍遵照执行。
在这种情况下，积极的改革举措不妨试行“一体两制”、“小局大队”，设定城市管理行政执法局为行政机关，下设行政事务执行机构（诸如城市管理监察总队、支队、大队）具体实施，人员编制上重心向社区基层、执法现场下移。
执法局选用公务员，执法队按公务员标准聘任管理，但定性为行政事务执行机构人员。
借鉴立法机关越来越多地推进行政机关与授权事业组织并存执法的构架，化解城市管理相对集中行政处罚权主体及其执法人员现实的定性难题，这或许是一种有益的举措。
三、关于综合执法机构归属的设置集中行使行政处罚权的机关，究竟是同级政府的直属机关，还是政府职能部门的下属机关？对此论争，国务院的态度一直十分鲜明，即“集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。
集中行使行政处罚权的行政机关，应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。
”《通知》虽然不是行政法规，但确属中央政府依据《宪法》第89条第（四）项、第（十七）项规定作出的行政决定，依据《宪法》第55条第二款同时规定：“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。
”确保政令畅通，应当是依法行政的行政行为的准绳和底线。
集中行使行政处罚权，无论其名称如何变化，其设置的模式、地位都应当一律是同级政府直属领导的行政执法主体。
为什么要这样设置、怎样设置，法律、政令表述清晰，理论和实践中不应存在障碍，只要遵照执行即可。
