下载文档原格式
相对集中行政处罚权改革存在的主要问题与对策初探相对集中行政处罚权改革存在的主要问题与对策初探一、相对集中行政处罚权改革的启动与意义相对集中行政处罚权的改革源于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，该法第16条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。
根据这一规定，从1997年开始，我国开始探索相对集中行政处罚权的改革。
到2005年底，全国已有200多个城市开始在城市管理领域推行相对集中行政处罚权改革。
同时，上海、浙江、广东等地已开始在文化、食品卫生领域等探索相对集中处罚权改革，国家林业局在全国林业系统广泛推行了林业相对集中处罚权改革。
毋庸置疑，相对集中行政处罚权的改革在实践中已取得了很大成效。
通过这一改革，执法交叉、执法扰民、重复处罚、多头处罚的现象大大减少，执法队伍得到了整合，执法水平有了进一步提高。
同时，从更高的层面上来看，相对集中行政处罚权的改革有着更为深远的意义。
因为，行政权力的相对集中与整合是未来中国行政权力重构的基本趋势，相对集中行政处罚权也是我们建设法治政府的必经一步：1、行政处罚权类司法化是法治国家的共同选择。
在多数西方法治国家，行政机关基本上不享有行政处罚权，对违法行为人的处罚决定权基本都由法院（包括普通法院、行政法院等不同法院）行使。
比如，美国司法部认为微软公司违反反垄断法，就向法院起诉，要求法院将微软公司一分为二。
国内也有学者认为，“中国行政处罚制度的最终出路，还是使公安机关以及其他行政机关逐渐转变为行政处罚的申请者，而法院则成为行政处罚的决定者”。
[1]从目前现实讲，我们实现行政处罚司法化几乎是不可能的，“由法院来控制和行使处罚权，既无必要，也无可能”，[2]但是，实现行政处罚决定权与行政违法行为调查权、申请权的分离却是可行的，相对集中行政处罚权可以在一定程度上实现违法行为调查权、申请权与处罚决定权的分离，有效地实现了权力监督和制约，可以为我国今后建立更加科学的行政权力运作制度提供宝贵经验。
相对集中行使行政处罚权的问题与对策行政处罚权是国家机关依法对违法行为进行惩罚的权利。
在行使行政处罚权的过程中，常常存在一些问题，如滥用权力、不公正、程序不规范等，这些问题严重影响了行政处罚的效果，必须采取对策加以解决。
一、滥用权力问题在行使行政处罚权的过程中，一些行政机关滥用权力、恶意处罚，严重损害了公民和企业的合法权益。
滥用行政处罚权的原因主要在于行政机关权力过大、监督机制不健全、规范化制度不完善等。
为了避免滥用行政处罚权，我们应该从以下几个方面入手：1、加强行政机关职能监督应建立起严格的行政机关职能监督机制，对行政机关的行政处罚行为进行监督，有关部门应对行政处罚进行严格审查，以减少滥用处罚权的可能性。
2、规定明确的行政处罚程序明确行政处罚的程序，使行政机关在行使行政处罚权时，必须按照程序规范行事，不得超越法定职权范围行使行政处罚权。
同时，要完善、严格执行行政处罚法规、制度等法律法规。
3、严格惩处滥用权力行为对于滥用行政处罚权力的行为，要采取严厉的法律制裁，确保行政机关只能在法定的职权范围内进行行政处罚。
此外，还要加强公众对行政处罚的监督和舆论监督，使行政处罚过程得以公开、公正、公平。
二、不公正问题在行政处罚中，有时会出现不公正的情况，导致被处罚方的合法权益受到侵害。
例如，同样的违法行为，却因为受罚方的政治背景或地位不同，而被处罚方面临不同的处罚判定。
为了避免不公正的问题，我们应该从以下几个方面入手：1、加强司法独立司法独立是判断行政处罚公正性的关键。
要维护司法独立，建立起可行的司法体系，保证司法机关依照法定程序、法定权力进行法律判决的独立性。
2、推行法制化行政处罚法制化行政处罚是加强行政法规约束力与行政权力执法力度的必要方式，能有效避免由于行政机关立场和利益因素的影响而导致的不公正处罚。
在具体操作中，要严格执行行政处罚程序，确保行政处罚公正合法。
3、加强信息公开和民主监督加强行政处罚过程的公开和信息透明度，能够降低行政机关滥用权力和不公正的行为程度。
对城管执法的法律思考对城管执法的法律思考城管执法，又称城市管理综合执法，是我国行政执法体制改革的产物。
它以相对集中行政处罚权为主要内容，是相对集中行政处罚权在城市管理领域的具论文联盟体运用。
”在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。
”一、我国城管执法的现状（一）我国城管执法依据在理论上的困惑1、相对集中行政处罚权违背了职权法定和职权不可转让原则随着相对集中行政处罚权的诞生，国务院或者经国务院授权的省级人民政府有权决定一个联合或者综合机关可行使数个行政机关所享有的行政处罚权，这样一些原本应由行政职能部门或直属机构行使的职权被法律配置给了行政综合执法的主体。
”这就导致了原本有法可依的行政主体不能依法行政，而行政综合执法主体又无法可依的尴尬局面。
”因此相对集中行政处罚权是与行政法学理论中职权法定和职权不可转让原理背道而驰的。
2、相对集中行政处罚权还违背了法律优先原则法律优先指的是法律的位阶高于行政法规、行政规章和行政命令，一切行政法规、行政规章和行政命令都不得与法律相抵触。
我国城管执法的主要依据就是《行政处罚法》16条和国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》，国务院对相对行政处罚权的相关问题没有法定立法权，全国人民代表大会也没有授予国务院对该事项的立法权，国务院不能从《行政处罚法》第16条取得制定相对集中行政处罚权的相关行为规则的权利。
（二）违反执法程序现象比较严重我国并没有一部完整的《城市管理法》，可以说我国城管执法依据是先天缺失。
由于城管执法也没有统一的执法程序，导致实践中”重实体、轻程序”的现象时有发生。
程序公正是实体法得以贯彻实施的保证，是促进行政执法行为的合法性，保护行政相对人的合法权益的保证，完善行政执法程序,对于改善行政执法活动,提高行政执法水平,具有重要的意义和作用。
相对集中行政处罚权与综合行政执法存在的问题及对策随着我国社会主义市场经济的发展,城市建设和城市化进程的不断加快,城市管理领域各种利益关系日益复杂,交织性社会矛盾凸现。
政府职能转变和行政管理体制改革正在进行之中,尚未完全到位,行政机关仍然管着许多不该管、管不了,实际上也管不好的事情,机构臃肿,职责不清,执法不规范的问题相当严重。
城市管理中调控缺位,多头执法,职权交叉,互相推诿或越权的问题大量存在。
相对集中行政处罚权与综合行政执法正是在这样的社会背景下出台。
从先行试点到逐步推开,试点工作走过了一个探索、完善、深化的过程,取得了一定的成效。
一是有效克服了行政执法过程中职权混乱、多头执法、多重执法的问题;二是精简了执法机构,提高了行政效能;三是规范了行政执法行为,克服了执法扰民的问题,树立了法治政府的良好形象;四是促进了依法治国、建设法治国家战略的实施。
但从近几年的工作实践来看,相对集中行政处罚权与综合行政执法在试点过程中仍然存在一些问题,对这些问题的探讨和思考对推动城市管理执法工作具有一定的现实意义。
一、存在的主要问题1(一)立法工作相对滞后。
主要表现在三个方面:1、相对集中行政处罚权和综合行政执法缺乏统一的规范性法律。
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条仅是开展相对集中行政处罚权和综合执法的唯一的法律依据,推动试点工作前进的也是国务院发布的一些规范性文件,如1999年国务院发布的《国务院关于全面推行依法行政的决定》(国发【1999】23号)、2000年9月8日国务院办公厅发布的第63号文件《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、2002年8月22日,国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发【2002】17号)和2002年10月11日,国务院办公厅转发的中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点工作意见的通知》(国办发【2002】56号)。
就全国来说,至今没有一部统一的用于调整相对集中行政处罚权和综合执法的法律法规,一些地方所立的相对集中行政处罚权和综合行政执法的规定非常分散,例如上海市关于相对集中行政处罚权与综合行政执法的规章就有五个,分别为文化管理领域、城市建设领域、人民广场管理、火车站管理、苏州河管理等,且五个规章之间并不存在非常明显的逻辑关系,不论从规定时间,还是规定内容看都是互相割裂的,没有将其纳入到一个统一的相对集中行政处罚权与综合执法的规则中来。
相对集中行使行政处罚权在个旧市城管中的思考1国务院关于全面推进依法行政的决定》中关于“继续积极推进相对集中行政处罚权工作”的要求，及国务院办公厅通知“把各个行政部门的一部分行政执法，集中授权给一个行政执法部门执法”的精神，为了积极稳妥地推进相对集中行政处罚权工作，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
”之规定，确立了相对集中行使行政处罚权的法律依据，促进现行行政管理体制的重大改革。
目前，政府职能转变和行政体制改革尚未完全到位，行政机关仍存在着许多不该管、管不了，实际上也管不好的事情，机构臃肿，职责不清、执法不规范的问题相当严重。
实行相对集中行政处罚权制度，对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职责交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制，都具有重大意义。
一、当前城市管理中存在的主要问题1、对城市管理的重要性认识不够在城市管理中“三分建设，七分管理”这个观点虽被大家普遍接受，但是在工作中，往往是“重建设，轻管理”，重视“硬件”，忽视“软件”，注重上项目，要规模。
很多城市存在的交通堵塞，环境脏、乱、差、侵占道路、“马路市场”、毁坏绿地、乱搭乱建、乱堆乱放、乱倾倒、乱写乱画乱粘贴等现象，不仅有建设的问题，更主要的是管理的问题，也是观念问题，管理观念跟不上城市发展要求，普遍存在重城市建设发展，轻城市管理，对城市管理在执法管理中，如何发挥其最大功能效益却相应关心得少。
在城市管理行政执法管理中，人员编制少，执法成本高，影响了城市管理监察的时效性，与其它行政执法部门相比，城市管理存在着工作涉及面广、人员编制少、工作内容、内设机构少等绪多矛盾，对个旧市城市管理实施统一监督管理难度相当大，同时，由于法律赋予城市管理部门的行政处罚权有限。
关于相对集中行政处罚权有关问题的思考彭志芳前言随着我国市场经济的不断深入，对政府行政系统的管理提出了越来越高的要求，传统的行政职能划分已适应不了宏观调控管理思想的基本要求。
市场规模的日益扩大、利益组合关系的日趋复杂、交织性社会事务的不断涌现，使以前非常细化的职能划分难以应付。
要么出现管理中的调控缺位，要么出现互相推诿或越权。
要消除此种种弊端，政府行政系统必须以一个相对一致的姿态调控具有交叉性的社会关系和难以归类的社会事态。
在这种背景下，行政处罚法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
”为推行第16条的规定，国务院在其发布的《关于贯彻实施（中华人民共和国行政处罚法）的通知》（国发[1996]13号）中规定：“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。
”这样，国务院文件将行政处罚法第16条的规定概括为“相对集中行政处罚权”，此后一直采此叫法（实践工作中有的称其为“综合执法”）。
对于解决多头执法、职权分散和交叉、执法机构庞大等问题，“相对集中行政处罚权制度”无疑是一个突破方向。
全国各地相对集中行政处罚权的实施，实现了执法职能的相对集中，能够有效克服分散执法软弱无力的弊端；责任明确，减少职责交叉和执法推诿扯皮，提高了执法效率；精减了执法机构和执法人员；而且在一定范围内进行了行政处罚权与行政许可权相对分离的探索，为进一步改革和完善我国的行政执法体制以及政府机构改革进行了有益的尝试。
但是，在相对集中行政处罚权制度取得成效的同时，实施过程中也暴露出诸多问题。
笔者拟通过本文对存在问题的分析，提出自己初浅的认识，以期引起大家对此项制度改革的关注和讨论，并以此为解决实践部门的困惑有所裨益。
一、简要回顾行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度之后，1997年5月北京市宣武区第一个启动以城市管理领域为突破口进行相对集中行政处罚权试点工作，至2002年8月份，全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准，开展了相对集中行政处罚权的探索性工作。
相对集中行政处罚权改革之评述摘要：一、引言二、相对集中行政处罚权的概念和特点三、相对集中行政处罚权改革的意义四、相对集中行政处罚权改革的实践与探索五、相对集中行政处罚权改革中存在的问题六、对相对集中行政处罚权改革的建议七、结论正文：正文一、引言随着我国社会经济的发展和城市化进程的加快，城市管理面临着越来越多的挑战。
为了提高城市管理水平，行政处罚权相对集中改革成为了城市管理的重要手段之一。
本文将对相对集中行政处罚权改革进行评述。
二、相对集中行政处罚权的概念和特点相对集中行政处罚权是指在一定范围内，将原本分散在多个部门的行政处罚权集中到一个部门，由该部门统一行使的行政处罚权。
其特点主要表现在行政处罚权的专属性、行使的集中性和范围的相对性。
三、相对集中行政处罚权改革的意义相对集中行政处罚权改革有助于提高行政处罚效率，降低行政成本，优化政府职能，推进服务型政府建设。
同时，也有利于强化政府对城市管理的统筹协调能力，提高城市管理水平。
四、相对集中行政处罚权改革的实践与探索近年来，我国在很多城市进行了相对集中行政处罚权改革的实践与探索。
一些城市设立了城市管理行政执法局，集中行使行政处罚权，取得了较好的效果。
五、相对集中行政处罚权改革中存在的问题在相对集中行政处罚权改革过程中，也存在一些问题，如行政处罚权集中的范围不够明确，行政处罚权的行使不够规范，对行政处罚权的监督不够有力等。
六、对相对集中行政处罚权改革的建议针对改革中存在的问题，建议进一步明确行政处罚权集中的范围，规范行政处罚权的行使，加强对行政处罚权的监督，确保行政处罚权的专属性、行使的集中性和范围的相对性。
七、结论相对集中行政处罚权改革是提高城市管理水平，推进服务型政府建设的有效手段。
关于实施城市管理相对集中行政处罚权试点的思考近年来，我国许多城市相继实施了城市管理相对集中行政处罚权的试点，对促进行政执法职能转变，提高行政执法效能，解决多头执法带来的“三乱”问题，提升城市管理水平起到了积极的作用。
但是，如何在新形势下，进一步提高行政执法效能，提高城市管理水平，以适应不断发展的市场经济，适应快速发展的城市建设，还有较大的差距。
结合本地和兄弟城市开展城市管理相对集中行政处罚权试点实践，就如何深化城市管理综合执法改革作些思考。
一些城市实施相对集中行政处罚权后，虽然执法机构牌子更换了，管理权限扩大了，执法人员增多了，经费保障稳定了，但城市管理中一些深层次的矛盾和问题没有得到根本解决，广大群众对城市管理现状不甚满意。
主要问题表现在：一是执法管理体制不尽科学合理。
审批与执法兼于一身，涉及到部门利益的执法工作难以深入。
各地城市管理行政执法机构设置不尽相同，多数是与原有市容管理部门合署，实行两块牌子一套班子，形成行政内部机构局、队双重组织构架，市与区对执法队伍实行双重管理，市区权责不对称，执法内部机构设置、管理模式和人员结构与实行相对集中行政处罚权前相比变化不大。
有的虽然单独设置行政执法机构，但权力与利益没有完全脱钩，不同程度存在职能不清、工作不到位，与管理部门之间信息不畅、协调不一的问题。
二是行政执法的法规不够完善。
在制定的《城市管理相对集中行政处罚权试行办法》中，有的划定集中的行政处罚权过少，涉及的领域过窄，覆盖面不宽，不能充分体现降低行政成本、提高行政效率的目的；有些条款在执法过程中自由裁量权过大，难以在执法过程中准确把握，往往在具体执法过程中对《办法》的理解不同，易造成一定权力寻租空间，从而对公正执法产生负面影响。
三是执法创新机制和配套制度相对滞后。
原有的市容或城管队伍转变为新的执法队伍后，执法思路和管理制度创新不够，有的继续沿用旧的管理体制和机制；有的服务观念不强，公共权力部门化，部门权力个人化，个人权力利益化的现象不同程度存在；有的在执法过程中重实体、轻程序，没有严格按法律规定的程序执法，而是在规则之外求变通、图方便。
关于开展集中行政处罚权工作的想法和思路处罚权工作的想法和思路随着城市管理在改善城市环境，完善城市功能，提升城市品位方面职能进一步突出，城市管理已经成为各级党委和政府的重要职责，也是实现区域经济又好又快发展，关注民生的现实需要和全面落实科学发展观，构建和谐社会的具体实践，而作为优化职能配置，整合执法资源，改变现行行政管理体制，解决行政管理中长期存在的多头执法，职权交叉的相对集中行政处罚制度，也随着城市管理水平的整体提升，现实客观地摆在我们面前。
如何在县级开展好这项工作，应在以下几个方面重点把握。
一、实行相对集中行政处罚必须在党委和政府的重视和支持下进行。
推行相对集中行政处罚制度，党委和政府的重视和支持是关键，党委和政府对开展相对集中行政处罚是否重视，形成共识，措施得力，直接关系到开展这项工作是成功还是失败。
只有在党委和政府的高度重视下，优化职能配置，整合执法资源，在组织机构制度和物质给予保证才能正常启动和开展好这项工作，简言之，应做到“七个到位”即机构设置到位、人员到位、授权到位、责任到位、制度到位、工作到位、经费到位。
并在初始阶段，直接出面研究、协调、处理工作中遇到的矛盾和难题，以良好的开头打开局面。
二、应按照“精简、统一、效能”的原则，成立集中行使行政处罚权的专门机构。
可以采取一套班子，两块牌子的办法，在城市管理局挂城市综合执法局的牌子，按职能需要设立内设机构，在管理上做到权力与利益完全脱钩，严格执行罚缴分离制度，罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全额上缴财政，健全完善行政处罚机关履行职责所需的物质保证，从机制上保证行政执法合法、公正的必要措施，否则将影响行政执法和公正执法。
对此，市一级应对各县区在组建综合执法局方面有统一的要求，防止出现职责权限不一，各自为战。
三、应注重制度建设，规范执法程序，严格依法办事。
有法可依，有章可循是严格执法的前提条件。
因此，必须制定关于集中行使行政处罚权的行政机关的职责权限、执法程序、执法责任制和评议考核制度方面的规章制度，应借鉴试点地区的成熟经验，由市一级出台相应的《综合执法实施方案》、《综合执法实施细则》或《综合执法暂行规定》，以行政命令的形式在本行政区域内施行，并对执法权限、执法主体以及内部管理制度等方面予以明确。
浅论相对集中行政处罚权相对集中行政处罚权是依据行政处罚法的规定而实行的一项行政管理体制改革,《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
”这是我国行政执法体制的创新,为我国行政执法体制的改革提供了法律依据,奠定了法律基础,是改革我国行政处罚体制、建立新的法律运行机制的重要里程碑。
实行相对集中行政处罚权制度,其目的是为了解决在执法中存在的一些问题:一是行政执法机构众多,行政执法队伍臃肿,“十个大盖帽管着一个小草帽”现象十分严重;二是相关部门之间职责交叉、行政执法权严重分散、重复处罚现象普遍;三是执法效率低下,难以形成有效的经常性管理。
同时,由于多年来行政机关的权力与利益没有完全脱钩,有的行政机关把执法权当作牟取本部门利益的手段,有利的事争着管,无利的事不愿管,执法交叉、执法空白现象并存。
这些现象的存在严重败坏了行政机关的形象,降低了政府在老百姓心中的威信。
为了从根本上解决这些问题,必须相对集中行政执法权,以此改革和完善行政执法体制,探索建立符合社会主义市场经济体制要求的行政执法体制,提高行政执法效率。
近年来,相对集中行政处罚权制度在城市管理领域取得了一定成效,但在一些部门仍存在着执法权分散、执法效率低下的问题。
源头和流通领域中产品质量的执法监管问题就产品质量的执法监管问题来说,产品质量的源头和流通领域中的产品质量,两者的关系就像一棵枝叶茂盛的大树中根与枝叶的关系,产品的生产———树根,即产品源头;进入流通领域中的产品———树的枝、叶。
只要树根不出问题,把好源头,枝叶自然茂密旺盛,进入流通领域中的产品质量自然有保障;如果树根发生了病变,首先要反映在枝叶上,要通过枝叶的变化,查找病因,追根溯源,对症下药。
根、枝叶乃一整体不可分割,如果把两者分开,就会导致医治上的脱节、病变的严重,甚至树木的死亡。
城市管理相对集中行政处罚权的法制思考2004级法律本科梅岭城市管理相对集中行政执法权实施“横向集权、归并综合、纵向放权、重心下移”的改革，符合城市政府转变职能、转换机制、强化法制管理的时势需求，从一开始就引起社会各界的密切关注，并且首先被正在积极投身依法治国实践的人民群众所接受和赞同，从而在我国民主与法制建设进程中成为不可遏制、厚积薄发的时代主潮流。
城市管理相对集中行政执法权已经并在继续取得成功，逐步走向成熟。
当城市管理综合执法从理论走向实践，分权转向集权、局部推向全部时，不难发现城市管理综合执法改革成功与否，通常取决于其存在的社会价值、国家政权的认可、支持程度以及社会民众的承受程度。
冷静反思、深刻解析城市管理相对集中行政执法权已显现的诸多体制、机制、法制内在的问题，将有助于城市政府改革深化，有益于明天城市管理综合执法的理性化、法制化。
城市管理综合执法，在严格意义上的法定化表述，应当是城市管理相对集中行政处罚权。
它出典于1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），正式见之于同年的国务院（1996）3号文件《关于贯彻<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，并在2002年8月22日国务院（2002）17号文件《国务院关于进一步推相对进集中行政处罚权工作的决定》（以下简称《决定》）中首次得到科学、系统、充分地阐述与诠注。
行政执法本质上是公共职权不可或缺的重要组成部分，行政处罚权则是行政执法权的重要组成部分。
依法行政，依法执法的实践共同表明：公共职权运作的流程再造不仅具有可能性、可行性，而且极具需求性、迫切性。
适度整合公共职权的运作组合，可以优化行政资源的科学效能。
行政管理权与行政执法权适度分离，权权制衡，并不改变其公共职权的本质属性。
因此，相对集中后的行政处罚权的运作体制没有理由游离于公共职权序列之外，更不能反常地降格、变异。
纵观全国城市管理相对集中行政处罚权工作，涉及最多的是体制性先天缺陷，这一隐患已经成为社会各界共同关注的焦点。
法有明确规定，但实施偏不遵照执行，有法不依，知法不理，在政治体制改革指向政府公共职权的今天，行政机关自身值得深思。
一、关于行政执法职权的归并，问题集中在两个方面：其一，相对集中的行政处罚权是单一权还是相关权。
主张单一权归并的认为，依据《行政处罚法》第16条规定，相对集中的行政执法权仅限于行政处罚权，城市管理综合执法不能法外擅自授权、扩权。
与此相反的意见认为，实践表明依法执法是一个系统工程。
相对集中行政处罚权，还应当包括与行使行政处罚权有关的其他行政执法职权。
例如，没有行政检查权，就无法调查取证，也无法发现、认定违法行为；查处违法行为必然是先查后处，有查有处，没有行政检查权，肯定难以实施处罚。
又如，没有行政强制权，就无法制止、纠正违法行为，也无法实施行政处罚，恢复被破坏的社会公序良俗和法律秩序。
按照国务院《无照经营查处取缔办法》规定，工商行政管理部门有权实施查阅、复制、查封、抵押与无照经营行为有关的合同、票据、账目以及其他材料。
按照《决定》规定的基本执法领域，城市管理相对集中行政处罚权的主要职权之一就是查处无证照经营违法行为。
而且实施城管综合执法后，工商行政管理部门不再就同一领域、同一事项行使已被归并的行政处罚权。
不能想象城管综合执法可以没有行政强制权，而单独履行行政处罚权。
也不能想象工商部门在被分离无照经营处罚权后，居然还要为城管综合执法提供行政强制保障。
行政执法职权原来由一个主体行使，结果异化为两个主体并行，这样的"联合执法"，只能使简单事情复杂化。
再如，没有行政征收权，就无法维护被侵害的国家利益和人民利益，也无法降低行政执法成本，遏制违法趋利的价值取向。
《中国人民共和国水法》第47条规定，违法建筑物、构筑物逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。
由此可见，相对集中行政处罚权无论从法理还是实践剖析，都有充分的理由选择广义认知，应当相对集中与行政处罚权行使有关，密不可分的其他相关行政执法职权。
要从体制上形成执法资源的职权归并的相对优势,必须使城市管理的行政处罚、行政检查、行政强制、行政征收、行政裁决等五项基本行政执法权能一体运作。
其二，相对集中行政执法是全部职权还是部分职权。
为了更好地剖析公共职权转移的适当比例，暂不讨论相对集中行政处罚权涉及多少行政执法领域的横向广度,而只集中研究在既定公认的城市管理基本执法领域内，行政处罚权是全权归并还是部分权归并为宜的纵向幅度问题。
民主社会、法制国家的显著标志之一是立法、执法、司法相对独立。
政府公共职权具体实施时，行政处罚与行政管理职权相对分离，行政许可与行政管理职权相对分离，是我国政治体制改革的重大举措。
针对行政专业主管部门而言，罚、管分离可能是实质性的变动，但相对整个行政公共职权体系，其实只是“分而不离”的权力配置、流程再造，并不存在公权流失，更不应该有部门利益作祟的“大权旁落”的失落感。
《决定》对此给出了因地制宜的可选择性处理，确实有其一定道理。
我国众多城市的经济状态、行政结构、社会问题、文化底蕴、民众意愿等要素不尽相同，需要具体问题具体分析。
但如果主张部分职权归并的声音来自被整合、归并行政处罚权的行政机关、组织、机构，则应冷静反思，多问几个为什么，从而发觉后面隐藏着的真实动因，这可能更有助于明智的应对和选择。
调查表明：绝大多数城市推进相对集中行政处罚权工作，几乎无一例外地受到质疑，有关专业行政执法部门不肯放权，至多是部分放权，极少认可全权归并、转移。
有的关心综合执法集权机关的素质能力，“这么多处罚权管不了，管不好，怎么得了！”于是，逐步放权理所当然；有的担心“行政管理离开行政处罚寸步难行”，处罚权多放不如少放，早放不如晚放，最好维持现状不放；也有的以为，行政执法专业性、技术性、复杂性特强，不可能全权转移给集权的综合执法部门，归并的职权以限于简易处罚程序为妥……选择分权的结果导致了城市管理综合执法的体制性困惑，林林总总的专业执法部门释放、归并、转移的部分行政处罚权，大多是原先本部门执法管不了、管不好的难办事权、小权，而实权、大权依旧保留在专业执法部门。
行政综合执法改革的宗旨是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革。
探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法能力和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。
部分权相对集中的后果恰恰有违改革目的宗旨，不是多领域，多部法统一由一个行政综合执法部门集权行使，而是同领域、一部法由多个行政执法部门分权行使，在形式上、本质上非但没有减少和归并相同、相近、相似、相关的行政执法主体，反而增加了更多的执法主体，增加了额外的行政协调机率和负担，大大提高了行政执法成本。
由此，我们相信逐步地全权归并将最终成为理智的首选。
其实专业执法特殊、城管综合执法素质难以胜任的棘手问题，真要解决其实并不难，只要将行使该处罚职权的机构人员整建制归并到城市管理综合执法机关，即可迎刃而解，事半功倍。
二、关于综合执法主体的性质相对集中行政处罚权机关定性问题，聚焦于它是行政机关还是事业组织。
《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
”十分清楚，行使相对集中行政处罚权的综合执法主体，已经立法明确定性为行政机关。
由此，其工作人员无疑是公务员。
集中行使行政处罚权的行政机关，履行原先由多个行政部门行使的职权，责任重、权力大，必须加强队伍建设，加强监督管理。
集中行使行政处罚权的行政机关执法人员要按照《中华人民共和国公务员法》，择优录用。
但是迄今为止绝大多数的城市政府将城市管理相对集中行政处罚权执法主体界定为事业组织。
上海等地探索定位的“行政事务执行机构”，是介于行政机关和事业单位之间的第三种定性。
由于没有人事编制上立法的支撑，难以使行政事务执行机构及其执法人员同等享受行政机关和公务员的法定待遇。
为什么法有明确规定的机构主体定性至今不能依法实施，反而还要上上下下反复研讨，结果依旧是有法不依，知而不理呢？调查发现，组织、人事、编制部门的意见是至关重要的“一票否决”。
为严格控制机构膨胀。
国家行政机关设置原则是“撤一建一，先撤后建,有撤有建，不撤不建。
”相对集中行政处罚权再怎么重要，没有行政机关编制空额也白搭。
由于许多执法人员原来就是事业单位成员，有些甚至属于企业员工；实施相对集中行政处罚权，执法人员的总量变化不大，甚至可能有所减少，但人员性质转编为公务员，着实也有难处。
虽然一地、一市增编的公务员数量可能不多，但全国汇总起来就可观了。
上述这些难以认定的行政机关，不能确认的公务员，至今没有通过法定程序对已经生效实施的《行政处罚法》,作出丝毫修改或者有权解释。
按照《立法法》规定，法律具有先定力，即未经法定程序合法修改，生效法律应当被普遍遵照执行。
在这种情况下，积极的改革举措不妨试行“一体两制”、“小局大队”，设定城市管理行政执法局为行政机关，下设行政事务执行机构（诸如城市管理监察总队、支队、大队）具体实施，人员编制上重心向社区基层、执法现场下移。
执法局选用公务员，执法队按公务员标准聘任管理，但定性为行政事务执行机构人员。
借鉴立法机关越来越多地推进行政机关与授权事业组织并存执法的构架，化解城市管理相对集中行政处罚权主体及其执法人员现实的定性难题，这或许是一种有益的举措。
三、关于综合执法机构归属的设置集中行使行政处罚权的机关，究竟是同级政府的直属机关，还是政府职能部门的下属机关？对此论争，国务院的态度一直十分鲜明，即“集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。
集中行使行政处罚权的行政机关，应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。
”《通知》虽然不是行政法规，但确属中央政府依据《宪法》第89条第（四）项、第（十七）项规定作出的行政决定，依据《宪法》第55条第二款同时规定：“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。
”确保政令畅通，应当是依法行政的行政行为的准绳和底线。
集中行使行政处罚权，无论其名称如何变化，其设置的模式、地位都应当一律是同级政府直属领导的行政执法主体。
为什么要这样设置、怎样设置，法律、政令表述清晰，理论和实践中不应存在障碍，只要遵照执行即可。
