论党内法规的合宪性审查

2020 年 9 月第5期（总第207期总第36卷）Sep,2020No.5 Sep.No.207 Vol.36山东青年政治学院学报Journal of Shandong Youth Lniversity of Political Science

论党内法规的合宪性审查

彭涛，张乐乐

（西北政法大学行政法学院，西安710063）

摘要：现有党内法规合宪性审查大致存在三种基本机制：一是宪法与党章的强制性规定；二是党内 法规制定审批制度；三是党内法规备案制度。但从实际效果来看存在着审查标准不够明确、审查主体范 围单一、审查程序不够合理等问题，冲击现有的审查制度，使审查只是流于形式，难以做到实质审查。党 内法规合宪性审查应：审查标准明确，以厘定党内法规合宪性审查的可操作性；审查主体多元适格，以保 证审查主体的客观性、中立性与专业性；审查程序完善，以保障审查内容的实质性和有效性。关键词：党内法规；合宪性审查；依法治国中图分类号：D262.6 文献标志码：A 文章编号：2096-8329（ 2020） 05-0086-07

党内法规在中国的政治体系下，具有其特殊性，党在治理国家时不仅要遵循党内法规，还要遵循宪法和

法律。宪法中明确规定党要在宪法和法律规定的范围内执政，因此在近些年里，党不断总结过去的历史经

验,深刻认识到党内法规绝对不可以凌驾于宪法和法律之上,需要建立起完备的合宪性审查制度。党的十九

大提出推进合宪性审查工作，在党和国家机构改革中，将全国人大法律委员会改革为全国人大宪法和法律委

员会,并赋予其合宪性审查职能。

由于我国的宪法审查制度缺乏相关经验，配套制度还不够健全，加上一直以来，对党内法规合宪性不够

重视等问题,党内法规合宪性问题一直受到学界批评。在依法治国大背景下，进行党内法规合宪性审查是推

进依法治国的重要一环，也是规范党在治理国家明确边界时的重要保障。因此有必要对党内法规合宪性审

查问题进行全面梳理，旨在提出行之有效的建议，贡献制度秩序建设的实践智慧。

一、党内法规合宪性审查的必要性

党内法规是执政党在治国理政过程中需要遵守的重要法规，但是党内法规需要符合宪法和法律的相关

规定，不允许党在宪法和法律的范围之外有特权。党内法规合宪性审查是实现全面依法治国的现实需要，是

党依法执政的内在要求，是反思中国法治建设过程得出的经验教训，更是宪法规定的基本要求;只有深刻理

解党内法规合宪性的意义，才能真正实现依法治国的宏伟蓝图。

（一）实现全面依法治国的现实需要

全面依法治国是党在新的执政环境下，提出的重大执政方略,也是党深刻总结历史经验,面向未来,扎实

提升党的执政水平所作出的重大探索。肇始于党的十八届四中全会,全面依法治国成为中国未来国家建设

需要着力推进的重要一环，与以往不同，依法治国的深刻内涵已经不局限于国家法律制度、监察体系等方面

的完善，更加注重执政党内部自我运行机制的规范与调整。要做到依法治国则首先需要对党内法规的合宪

性和合法性进行的审查，确保党制定出的党内法规符合宪法和法律的要求，避免出现与宪法和法律相背离的

局面，出现党内法规和宪法不一致的情况。⑴

收稿日期：2020-05-23项目基金：陕西省法学会课题"平安陕西高质量发展的法治保障”（2019NDKT06）；西北政法大学"党内法规研究”青年学术创新团队计划 资助项目作者简介：彭涛（1977—），男，陕西商洛人，教授，法学博士，研究方向：党内法规；张乐乐（1996—），男，陕西榆林人，在读硕士研究生，研究 方向：党内法规。

・86

・山东青年政治学院学报 2020 - 5

在新形势下，法治思维应该成为执政党在执政过程中的常态，更需要深刻贯彻到执政党的执政理念中

去,坚持维护宪法权威,树立高度的守法意识,自觉将各类党内法规纳入到合宪性审查的范围内,是推动依法

治国的内在动力,也是全面推进依法治国的现实需要。如果不将各类党内法规纳入到审查的范围内,将会出

现一大批与宪法和法律相违背的党内法规，党在执政时则会面临党内法规与宪法和法律同步运行的状态，党

的威信也将面临挑战,实现依法治国将会遭遇重大阻碍。

（二） 党依法执政的内在要求

党的威信需要靠党依法执政、令行禁止来树立,而不是仅仅停留在口号层面,需要扎扎实实稳步推进,这

是执政党需要树立的基本理念。宪法是我国的根本大法，它规定了我国的国家性质、基本方略、发展要求和

各项政策，对国家的发展方向做出了明确的指弓I ,因此各个国家都在强调依法治国首先就是要依宪治国，归 根结底宪法所反映的根本性内容是中国人民的共同意志和美好愿望。

只有牢牢树立宪法权威，才能够实现国家政治生态清明，社会公平正义，百姓安居乐业，才能创造出一个

有利于执政党执政的环境，执政所面临障碍才会大大减少，更有利于实现全面依法治国的宏伟目标。党要实

现依法执政,首先需要进行对党内法规进行合宪性审查,保证制定的党内法规符合宪法与法律的规定，不存

在冲突，如果发现违反宪法规定或者与宪法精神不一致，则需要做出及时的回应和修改。维护宪法权威，坚

持宪法是国家根本大法的理念。

（三） 反思中国法治建设过程得出的经验教训

一九五四年宪法的制定，是我国法治建设的开端，但是后来受到了左的思想以及各种思潮影响，中国法

治建设遭受了重创。特别是在文化大革命期间，由于历史的局限性，党和国家领导人带头不遵守宪法和法

律，在人治的道路上渐行渐远，致使“文革十年”法律虚无主义达到顶峰。[2] —些国家重要的法律机构被迫停

止工作，一些大学停办法学专业，还有党和国家的各级干部受到诬陷和迫害，这些都对国家的法治建设造成

了重大破坏。由此产生诸多负面的现象，使社会发展失去了活力，人人生活在恐怖的环境下，最终让国家法

治发展处于停滞状态。

在文化大革命之后，党和国家领导人开始反思和总结我国在法治建设中存在的问题，并将法治建设作为

国家建设中重要一环,在文化大革命期间,之所以会对法治建设造成重创,除了一些极端的思潮以外,最根本

的原因还在于一些领导人的意志处于法律之上，导致国家建设容易受到领导人意志的影响，缺乏稳定性，这

是我们在回顾法治建设历史应该吸取的教训。领导人的意志不能凌驾于法律之上，也应受到宪法和法律的

约束，在宪法和法律允许的范围内进行活动，这已经成为我们在全面推进依法治国过程中达成的共识，也是

推进依法治国过程中需要遵循的基本理念和原则。⑼

改革开放以来我们取得的这些成就，就是在总结历史经验教训，进行法治建设所取得的一系列成果。我

们在推进后续改革任务时,需要牢牢坚持依法治国理念,党必须在宪法和法律允许的范围内开展工作,任何

人都没有特权凌驾在宪法和法律之上的特权。

（四） 宪法的基本要求

根据《宪法》序言部分以及第五条第三款、第四款的规定，宪法中已经明确了党在开展一系列执政行为

活动中都必须严格在宪法规定的范围内进行活动。依照上述规定，党在制定党内法规的过程中必然要遵守

宪法，即便党内法规对党的执政活动具有重要的指导作用，也不能突破这个底线。宪法是国家根本大法，必

须维护宪法尊严，维护宪法权威，党不能任意僭越宪法的规定，任何党内法规的制定都必须在宪法框架之内

进行，不允许有超越宪法的特权。

二、党内法规合宪性审查制度现状

依法治国成为国家基本治国方略后，我国的法律体系将会得到进一步完善，而依法治国的依据并非局限

于宪法和法律，还应当包括党内法规。我国与其他国家不同的地方就在于我党的党员数量已经接近一亿，这

在西方国家是不可思议的，如此庞大的政党在党内治理中也必然需要党内法规予以规制，而对外作为执政党

其治国理政同样需要党内法规进行约束。党内法规合宪性问题事关国家根本问题，在现有的合宪性审查制

-87

-山东青年政治学院学报 2020 - 5

度下,存在以下几种党内法规合宪性保障机制。

（一） 党章、宪法强制性规定

宪法作为国家根本大法，在宪法的序言中，确认了宪法作为国家根本大法，具有最高效力，任何其他法律

都不能与宪法相抵触，并且规定了国家中所有机关所有公民都应当依据宪法开展活动，维护宪法尊严与权

威。中国共产党作为执政党更应该带头遵守宪法,维护宪法,要保证自己的执政行为符合宪法要求,而党在

制定党内法规时，不得违反宪法与法律规定的内容，更是带头遵守宪法的表率。宪法中实际上已经明确规

定,任何法律都不得违反宪法相关规定,这也就意味着无论是法律或者是其他规范性文件当然更包括党内法

规也必然要遵守这一基本原则。在党章中，已经明确党应当在宪法和法律的范围内进行活动，不能有任何超

越宪法和法律的特权。党章是党内法规的根本法,在诸多党内法规中起着统领作用。党章的这一规定实际

上明确了党在制定党内法规同样需要在宪法和法律范围内,这也是党对自身的要求。这是党内法规合宪性

保障的重要方式之一。

（二） 党内法规的制定审批制度

《中国共产党党内法规制定条例》中规定了制定审批制度并对审查标准做了具体规定。①按照制定审批

制度的规定，党内法规草案须交由所属法规工作机构进行前置审核，这是党内法规生效的前置性条件。该条

例规定一般的党内法规只需要符合宪法和法律的规定，但由于效力位阶的要求，中央纪律检查委员会以及党 中央工作机关和地方党委制定的党内法规还需符合行政法规的规定。②党内法规草案审批制度是保证党内

法规符合宪法和法律的重要制度，防止党内法规与宪法和法律相抵触，这是党内法规合宪性的重要保障之

----O

（三） 党内法规的备案审查制度

《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》规定了党内法规备案制度，由各级党委，党的纪律检查

委员会、党委（决策）议事协调机构以及党的工作机关、党委直属事业单位，党组（党委）承担备案审查工作主

体责任；各级党委办公厅（室）负责牵头办理本级党委备案审查工作，统筹协调、督促指导本地区备案审查工

作；有关部门和单位应当在职责范围内积极协助开展备案审查工作，共同发挥审查把关作用；各级党委应当

与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。该规定对党内法规在制定后,何时进

行备案，向谁进行备案，备案需要遵守的程序以及备案审查的基本原则、不进行备案审查需要承担的后果等

都进行了明确规定,按照备案审查制度要求,备案审查是党内法规生效的要件之一,不进行备案审查,无法保 证党内法规具有合宪性及合法性，③因此一般不能立即生效。这是党内法规的一项重要制度，是党带头遵守

宪法和法律的重要形式之一。也是实现党内法规合宪性的重要保障之三。

三、党内法规合宪性审查存在的问题及分析

已经出台的各项制度规定已经确立了一些合宪性审查制度，但是合宪性审查实际操作中遇到诸多障碍。

例如，党内法规备案审查的标准不够明确，审核标准中有许多较为抽象的标准，在一定程度上影响审核工作

的可操作性；党内法规审查主体单一,由党的机关负责合宪性审查工作,从专业角度来看,难免缺乏客观性与

专业性,使之流于形式；党内法规备案制度也存在不足,例如中央制定的党内法规不需要进行备案,采用的是

下一级备案的方式，但中央自身制定的党内法规却实际上是自我备案。

（一）党内法规审查的标准不明确

党内法规备案审查是合宪性审查的主要方式之一。根据我国现有的党内法规备案审查规定来看，党内

法规备案审查标准可以概括为政治性标准、合法性标准以及合理性标准，表面上看备案审查的标准非常严