论规章的合宪性审查机制

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开启合宪性审查的制度化

作者：张吕好

来源：《民主与法制》2018年第12期

近期召开的十三届全国人大一次会议，表决通过了宪法修正案。此次修宪备受瞩目的一个变化是，在有关全国人大专门委员会设置的条款中，将原来的“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。事实上，这一更名也是本次国家机构改革方案的一部分，更是为践行党的十九大报告提出的“推进合宪性审查工作”所做的必要准备。由此，合宪性审查的制度化将得以开启，并有望加速。

合宪性审查制度是法治国家最重要的根基。宪法的权威，必须依靠合宪性审查才能真正建立起来。当宪法所规范和约束的权力、机构违反宪法时，尤其是立法权力违宪、法律法规违宪时，应当有一个有效的机制纠正违宪行为，维护宪法的最高地位，正是合宪性审查的意义和价值所在。

合宪性审查权的一大关键是，这一权力究竟由谁行使？此种审查权既是宪法规范下的一种权力，需要受到宪法约束，行使该权力的主体本身又作为一个审查机构而存在，应当具有比其他机构更高的权威和更深厚的内在正义性。此外，该机制的建立还要考虑到政治体制、法治发展、历史和现实条件等，其有效运作殊为不易。

从以往的实践看，尽管全国人大常委会的备案审查工作已取得了巨大进展，但严格意义上的合宪性审查并未有效展开，因而难以从实践中进行制度分析。根据现行宪法规范及宪法原理，审查权应当属于最高国家权力机关，即全国人大及其常委会。在合宪性审查方面，规范条款和实践过程严重脱节，成为困扰中国宪法制度实施、影响宪法权威地位的症结。

具体立法的欠缺，是审查实践不能展开的原因之一， 当然，这背后实际是观念和理念的分歧所致。另一方面原因是具体的审查机构没有得到设置，因而影响到如何具体规定审查的对象、方式、程序等等，而这是合宪性审查制度的主要内容。正是从这个意义而言，以宪法修正案形式设立全国人大宪法和法律委员会，意味着全国人大及其常委会监督宪法实施的权力得以进一步明确，也标志着合宪性审查将得到具体构建和实践。

内容摘要：

论文 摘要：宪法是人权宣言的保障书，制定一部符合国情、形式完备的宪法固然很重要，但更重要的是监督与保障宪法的全面贯彻与执行。违宪审查是保障宪法实施的有效措施，许多国家都非常重视违宪审查体制的创新与完善，世界各国司法实务界存在着三种比较有代表性的违宪审查模式。通过这些模式的比较分析可以为 中国 违宪审查制度的建设和完善提供可 参考 的思路和对策。

论文 摘要：宪法是人权宣言的保障书，制定一部符合国情、形式完备的宪法固然很重要，但更重要的是监督与保障宪法的全面贯彻与执行。违宪审查是保障宪法实施的有效措施，许多国家都非常重视违宪审查体制的创新与完善，世界各国司法实务界存在着三种比较有代表性的违宪审查模式。通过这些模式的比较分析可以为 中国 违宪审查制度的建设和完善提供可 参考 的思路和对策。

20世纪以来的中国处于时代的不断变迁之中，每一次社会转型都伴随着观念的嬗变和利益的整合。宪政意识的树立唤醒了沉睡已久的公民权利意识，然而违宪审查制度的缺位却又成为横亘于理想与现实之间的“喜马拉雅山”，一时间难以逾越。本文将通过对违宪审查制度的考察，提出一些个人的观点和建议。

一、违宪审查模式的比较法研究

违宪审查指具有违宪审查权的机构，对特定的规范性文件或特定主体的行为进行合宪性审查，以裁定其是否违宪的 法律 制度。它的目的在于保障宪法的真正实施，内容包括违宪审查主体、审查对象、审查程序及制裁结果等。

1787年美国的联邦宪法是世界上第一部全国性宪法，但在这一宪法中并未提及“违宪审查”。这一制度是在1803年联邦最高法院审理马伯里诉麦迪逊案的判决中开始出现的。当时任该院首席大法官马歇尔认为：“应该强调的是，司法部门的职权在于确定法律是什么。将规则适用于特定案件的人必须要阐明和解释该规则。如果两项法律相互抵触，法院必须判定两者的效力”。

为保护宪法，维护宪法权威，应由谁来审查特定组织和个人的行为合宪性呢?这是所有制定宪法的国家都必须考虑的问题。纵观西方的违宪审查模式，以审查主体为标准，大体上可以分为三种类型：

合宪性审查制度

合宪性审查制度是指由特定国家机关依据特定的程序和方式对宪法行为是否符合宪法进行审查并作出处理的制度。从理论上说，合宪性审查制度是与具有根本法意义的宪法同时产生的，但在实践中，这一制度的形成要晚于宪法的出现。

一、合宪性审查的法治功能

宪法是根本法，具有最高法律效力。合宪性审查是保障其最高法律效力得以实现的法律机制，是法治体系的重要组成部分。因此，法治功能是其首要功能，合宪性审查制度也需遵循一般法治规律。从抽象的规范逻辑出发，合宪性审查也可以脱离特定的宪法制度，成为一种纯粹的思考方法。这种作为思考方法的合宪性审查，可以称为“合宪性推理”或“合宪性论证”。这种审查与制度无关，任何公权力机关、自然人都可以针对特定对象依据宪法进行。但是作为法律机制的合宪性审查，必须确定谁来审查、按照什么程序审查，以及审查后产生什么法律效果。这是法律机制完整性的基本要求。

二、合宪性审查的政治功能

与西方国家的宪法实施模式不同，合宪性审查并非我国宪法实施的主要方式。我国的宪法问题往往被认为是政治问题，政治化实施是中国宪法实施的主要方式。比如，推进合宪性审查本身是在执政党的政治报告中提出的举措。在此背景下，合宪性审查自然需要积极地承担政治功能。用主流的政治话语表达就是——积极稳妥地推进合宪性审查工作，要“努力实现政治效果和法律效果相统一。”

三、转型时期我国合宪性审查制度的功能定位

比较来看，世界各国的宪法制度可分为定型化宪法和转型宪法。在定型化社会，政治法治化程度较高，宪法修改频率较低。在处于社会剧烈转型时期的国家，宪法与社会现实之间经常出现脱节，政治法治化程度不高，宪法修改频率较高。总而言之，在转型尚未完成、制度尚未定型的时候，宪法实施更多的是政治实施，宪法修改与宪法实施没有完全严格区分。转型完成后，宪法修改与宪法实施开始分离，逐渐由政治实施模式过渡到法律实施模式。政治方法有助于灵活应对社会变迁，法治方式有助于维护秩序稳定，将制度定型化。前者强调变化，是为了打破既有格局或者为了建立新的秩序；后者则强调稳定不变，通过确认社会根本规范稳定政治和法律秩序。

我国合宪性审查制度

合宪性审查制度是国家宪法实施过程中的一项重要制度安排，具有重要的法律和政治意义。它是宪法权威的集中体现，是宪法保障体系的重要组成部分，也是确保国家机关行使权力合法、权威和有效的重要手段。合宪性审查制度能够保证法律的合法性和有效性，有助于保持国家法律体系的稳定和连贯性，维护司法公正和法治原则，保护公民的合法权益。

根据我国宪法和有关法律，我国合宪性审查制度主要由宪法法院负责。宪法法院是我国最高司法机关，负责审理宪法案件，履行宪法监督职责，对违反宪法的法律、法规、行政法规、地方性法规、自治条例和规章等规范性文件具有最高审判权。宪法法院通过审查法律、法规等规范性文件是否符合宪法规定，保障宪法的权威和尊严，维护宪法的统一和稳定。

宪法法院对规范性文件进行合宪性审查有两种方式，一种是主动审查，一种是被动审查。主动审查是指宪法法院有权对法律、法规等规范性文件进行合宪性审查，检查其与宪法规定是否相符，以保证合乎宪法精神；被动审查是指在法律案件中，当事人就其中一法律、法规等规范性文件提出违反宪法的意见，宪法法院则根据实际情况决定是否进行合宪性审查，维护宪法的权威。

宪法法院的合宪性审查制度还包括了合宪性审查的程序和规则。合宪性审查程序主要包括提出合宪性审查申请、登记立案、组织组成合议庭、开庭审理、作出审查决定等环节。审查决定分为两种情况，一种是合宪情况，即规范性文件符合宪法规定；一种是违宪情况，即规范性文件违背宪法规定。对于违宪情况，宪法法院可以作出不发生法律效力的裁定，对于合宪情况，宪法法院则予以确认并发生法律效力。 我国合宪性审查制度的建立和完善，保护了宪法权威和尊严，推动了宪法的实施和发展，有效维护了公民合法权益，促进了国家法制建设。然而，目前我国的合宪性审查制度仍然有待进一步完善。首先，宪法的生效依然面临一些实际问题，需要加强立宪思想和法治意识，确保宪法权威得到全面认同和贯彻。其次，我国的合宪性审查制度还面临着一些挑战，比如合宪性审查的标准和范围、审查程序的公正和透明等方面，需要加强研究和改进。