少数民族地区发展中税收制约因素分析与改革建议

少数民族地区发展中税收制约因素分析与改革建议临夏州国税局调研组临夏回族自治州位于甘肃省中部，全州总面积8169平方公里，地处青藏高原与黄土高原的过渡带，自然条件十分艰苦，北部为干旱山区，南部为高寒阴湿地区，平均海拔2000米，年均气温6.3℃，年均降水量537毫米，无霜期150天，森林覆盖率16.3%。

临夏回族自治州成立于1956年，现下辖7县1市，即州政府所在地临夏市和临夏县、永靖县、广河县、和政县、康乐县、东乡族自治县、积石山保安族东乡族撒拉族自治县。

全州总人口198万人，有回、东乡、保安、撒拉、土、藏等21个少数民族，占总人口的57.31%，其中信仰伊斯兰教的回族、东乡族、保安族、撒拉族占总人口的56.72%。

临夏回族自治州是全国仅有的2个回族自治州之一。

改革开放以来特别是近年来，在省委、省政府的正确领导和历届州委、州政府团结带领全州各族人民，艰苦奋斗、锐意进取，有力地促进了全州经济社会的长足发展和进步。

但由于历史的、自然的原因，临夏州经济社会发展仍十分滞后，工业基础非常薄弱，矿产资源匮乏。

目前仍然处于底子薄，欠发达，欠开发，经济总量低，产业结构性矛盾突出的少数民族地区。

州穷民穷问题仍十分突出，与全国、全省的发展差距还在不断扩大，2009年各项主要经济指标处于全省末位，也处于全国30个自治州末位。

生产总值、财政收入和全部工业增加值分别为93.17亿元、7.98亿元、19.67亿元，占全省总量的2.75%、1.32%、1.65%，综合实力在全省14个市州中排13位；2008年在全国30个自治州中，临夏州生产总值排20位，大口径财政收入排22位，城镇居民人均可支配收入排28位，农民人均纯收入排24位，全州7县1市中除临夏市外其他县为国列、省列贫困县，农村贫困面高达81.6%，是甘肃省乃至全国经济总量最小、地方财政自给率最低、发展速度最慢、贫困程度最深的地区之一。

如果发展差距将继续拉大，一些制约发展的突出困难和问题得不到有效解决，将严重影响全面建设小康社会的进程。

发挥税收的重要经济杠杆职能作用，支持促进临夏民族地区经济社会又好又快发展是税务部门的职责所在。

按照国务院《关于支持甘肃经济社会发展的意见》，本文通过分析制约民族地区经济发展的税收因素，提出一些改革建议，以供参考。

一、制约民族地区经济发展的主要税收因素分析（一）现行财税体制在运行中的不合拍因素，制约了民族地区的经济发展。

自从1994年分税制改革以来，增值税属于中央和地方共享税种，现行增值税分成比例为中央75%、地方25%;消费税和车辆购臵税均为中央税，中央100%；企业所得税分成比例为中央60%、省20%、地方20%。

我州经济税源薄弱，财源结构单一，投入多产出少，经济效益不大，农业增效、农民增收难度大，城乡居民收入水平相对较低，就业和社会保障任务繁重。

统一的财政、税收政策，使我州在激烈竞争的市场经济条件下难以快速发展，更谈不上缩小发展差距。

主要原因是基础设施较差，工业经济健康运行的基础不牢固，投资规模小，初级产品比重大，产品技术含量很低，市场竞争能力较弱，又没有形成明显的产业优势，与发达地区相比，在经济基础、人口素质、投资环境、地方财力上存在相当大的差距，与全省其他地区相比也存在较大的差距。

在遵循加强中央集权、统一税制、分灶吃饭的原则下，地方的很大部分收入主要靠中央按比例返还。

由于我州经济总量很小，财政自给率很低，每年所获得的税收返还数额相对要小得多。

随着经济的发展，实质上是在不断加剧了贫富地区间的财政能力差距，也给我州少数民族地区的经济发展，缩小与其他地区在发展上的差距，留下了很大的弊端和不利因素。

（二）由于受国家税收政策因素影响，导致重点税收出现州外转移的现象。

一是水力资源是临夏州最为丰富的资源，国家于1958开发建设了盐锅峡水电厂，1974年开发建设了刘家峡水电厂。

其中刘家峡水电厂为当时全国最大的水力发电企业，为国家的经济建设做出了巨大的贡献。

目前仍是西北电网的骨干电站，在西北电力系统中处于十分重要的地位。

水力发电作为临夏州的第一支柱税源，随着电力企业核算体制的变化（主要依据是《中华人民共和国增值税暂行条例》第二十二条规定，增值税纳税地点：固定业户应当向其机构所在地的主管税务机关申报纳税。

总机构和分支机构不在同一县（市）的，应当分别向各自所在地的主管税务机关申报纳税；经国务院财政、税务主管部门或者其授权的财政、税务机关批准，可以由总机构汇总向总机构所在地的主管税务机关申报纳税），由原来独立的机构变为非独立核算的分支机构，税款缴纳方式也随之发生变化，从而对我州地方财政利益和税收收入产生了很大影响。

如永靖县刘家峡水电厂1994年税制改革前，按发电量每千千瓦时10元定额税率向原永靖县税务局缴纳发电环节产品税；1994年1月1日起，因该厂未核定上网电价，不具备按照增值税一般纳税人的计算方法计算征收增值税的条件，依照省局规定按发电量每千千瓦时4元预征率预缴发电环节增值税；根据《甘肃省国家税务局关于电力产品增值税征收有关问题的通知》（甘国税发[2005]146号）第一条规定，自2005年8月1日起，改按发电量每千千瓦时6元预征率预缴发电环节增值税。

若刘家峡水电厂能够成为独立核算的发电企业，对临夏州地方财政收入必将是一个极大的促进。

如按年平均发电量47亿度、按照2009年在永靖县新投产且独立核算的炳灵电站上网电价0.24元计算，则可实现含税销售额11.28亿元，推算不含税销售收入9.64亿元，按水电产品平均增值税税负12%计算，年征收增值税达11568万元，比按发电量每千度6元预征的增值税额净增8000余万元，在当地实际预征的增值税款仅为应纳税款的三分之一，其他三分之二却流向了州外；若企业按独立核算企业就地缴纳，企业所得税将由永靖县国税局征收，刘家峡水电厂年平均生产成本3.5亿元，按水力发电行业最低15%的成本利润率推算，每年可实现利润6000万元，每年应纳企业所得税额1500万元。

上述两项年净增加税收9500万元。

根据《中华人民共和国民族区域自治法》第六章第五十六条：“国家在民族自治地方开发资源，进行建设的时候，做出有利于民族地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活，国家采取措施，对输出自然资源的民族地方给予一定的利益补偿”，以及《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》第八条的相关规定，自然资源是项目开发的前提和基础，这类水电站大量使用了临夏的水力资源，特别是在前期开发和扩建中，耕地的淹没，移民的搬迁，都给临夏经济社会的发展带来了重大影响。

在电站建成发挥效益，理应为当地财政收入做出贡献时，却因管理体制和核算方式不到位，导致其很大部分税收流向了州外，主要利益没有得到有效补偿。

二是我州石油公司实行总机构合并统一纳税后，石油按销售收入的0.9%预征，按该品目的平均税负2%左右计算，税负整整下降1.1个百分点，年减少税额近700多万元，且影响税额逐年加大。

三是由于现行财税体制允许企业所得税集中汇缴，尽管国家制定了跨区经营，集中缴库企业所得税地区间分配办法，但因执行不到位或其他种种原因仍引发了税收从边远、落后地区向中心发达城市流入。

主要体现在中央企业所得税全部汇缴到北京，如我州金融、保险、电信等10户大型企业，全部集中汇缴到北京缴纳。

另外刘家峡水电厂企业所得税由省电力公司汇总在兰州缴纳，导致地方财政收入大量减少，同时也出现了经济落后的民族地区向发达地区和大城市输送资源的同时又输送税收的现象。

（三）促进民族地区经济崛起的最大难点，在于缺乏明显的区域性税收优惠政策。

改革开发初期，国家提出了“让一部分地区、一部分人先富起来”的政策，对东部沿海地区在地方自主权、财政、税收、价格、信贷等诸多方面给予多种优惠，其中，重点围绕着经济特区、沿海开放地区、经济技术开发区、边境对外开放城市、沿江开放城市设计了多层次的地区导向性税收优惠政策。

在当时计划经济宏观背景下，这种地区倾斜政策，极大地刺激了东部地区经济的超常发展，也达到了预期的目标。

特别优惠的税收政策，在大幅度提高沿海地区投资回报率的同时，相应降低了在民族地区投资的可行性。

民族地区因社会经济发展的六大因素（产出和收入，制度和政策，生产和生活水平）的滞后，资金、人才、劳动力等各种生产要素逐渐向东部地区快速聚集，弱化了民族地区招商引资的吸引力和促进经济崛起各项政策的作用，在“回波效应”的作用下，扩大和加速了民族地区与发达地区的差距。

据《甘肃经济日报》转载的国家发改委相关负责人的讲话内容，东部与西部地区2000年的人均GDP的差距是7000元，这一年正是国务院提出西部大开发战略部署的当年。

2009年这个差距是21000元。

这说明东西部地区的差距在西部大开发战略的十年中不仅没有缩小，反而在进一步加大，而民族地区与其他地区、发达地区的差距以更快的速度加大。

临夏地区由于自然条件艰苦、矿产资源匮乏，基础建设薄弱等不利因素的影响，项目的开发成本始终过高，吸引人才难度较大。

在政策环境基本相同的情况下，资源优势向经济能力转化的程度就明显偏低，从经济学和投资学的角度来分析，就是做同样的投资，由于民族地区基础设施和地理条件等诸多方面的差异性，会导致企业的后期成本不断加大，产品产出的预期经济效益就会明显减少。

虽然国家2000年以来给予了西部大开发税收优惠政策，但是由于政策环境的差异性，我州的经济发展始终排列在全省的倒数或后列，其原因既有少数民族地区地处偏僻，交通不便，自然环境恶劣，生产生活条件远不如发达地区和其他地区的因素，又有政策支撑乏力，缺少明显的区域性税收优惠政策，没有有效弥补投资人由于在艰苦的民族地区投资而多付出的成本，无法达到投资者要求的预期回报率。

从而使少数民族地区出现了招商引资难、维持企业发展难、增加经济总量更难的现象。

从税收优惠政策来分析，民族自治地方优惠政策存在的主要问题体现在：一是优惠政策的比较优势非常不够。

这对经济落后，基础设施较差的民族地区，吸引内外部投资，加快民族自治地方的经济发展起到了限制性作用。

经济特区、沿海开发城市、东北老工业基地城市发展的崛起，实践已证明实施足够份量的区域性税收优惠政策，是改善地区投资软环境的行之有效的经济决策。

对企业而言，在同等投资规模下，为了享受更多的税收优惠政策，必然会将资金投往可以享受税收优惠政策较多、基础设施较好的经济特区、经济技术开发区、沿海开放城市等，而不会去选择享有税收优惠政策较少又欠发达的民族地区。

现行的税收优惠政策，在某种程度上对促进产业发展落后的民族地区经济发展的作用效果不明显，激励作用不强。

二是税收产业优惠政策滞后，导向性不明。

民族地区迫切需要投资的是交通、能源、高新技术产业及特色产业，但现行的税收优惠政策主要针对的是国家鼓励类产业和新办电力、水利、广播电视等企业，基本上都是为吸引投资而定的，税收优惠政策往往鼓励内外资向周期短、利润高、风险低的传统工业和加工工业投资，而对民族地区那些急需的投资规模大、经营周期长、见效慢的基础设施建设、农业开发、交通能源建设等缺乏支持力度。