论欧盟行政法上的风险预防原则

论欧盟行政法上的风险预防原则高秦伟3一、引言 长期以来行政法被视为国内公法,但是随着欧洲联盟及其成立条约的颁布与适用,确实产生了跨越国界并由超国家体实施的行政法。

〔1〕在欧洲联盟内部,之所以提出“欧盟行政法”(Eur opean Adm inistrative La w )的概念,并对此进行深入研究,原因较多,如基于推进欧洲统一市场的原因,需要欧盟机构以及各国机关特别是行政机关的配合,因此导致欧盟法在内容上大多数呈现为行政法的特征;〔2〕当然,更为深刻的原因在于欧盟各成员国不同法律体系的传统以及世界范围内兴起的行政改革,因此需要从比较法、行政法等理论层面深入探讨欧盟行政法的框架以及发展变化。

此外,由于欧盟是一个由法律来推动的越国家组织体,〔3〕诸多关于行政活动的法律原则多数产生于欧洲法院创造出的规范以及形成判决的过程中,从理论上进行整合也显必要。

〔4〕就欧盟行政法目前的研究现状而言,欧盟学者所持的方法论主要有公法的视角、历史的视角、法律渊源的视角以及两大法系不同历史传统的视角等,〔5〕或者基于欧盟机关的运作来探讨欧盟行政法的运行机制,或者基于自己所在国家的历史传统与法制体系来探讨欧盟行政的内涵与发展,“关于创造和发展欧盟行政法的问题,不能仅仅狭义地理解为欧盟法为欧洲统一实施的行政法,也3〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕中央财经大学法学院副教授、法学博士。

本文是教育部人文社科项目《欧洲一体化与欧盟行政法研究》(项目批准号08JC820045)课题的阶段性研究成果。

参见[德]尤尔根・赛威兹:《欧盟行政法》。

(J ürgen Schwarze,European Adm inistrative L aw,S weet and Max well,1992,pp.3-4)中国法学由于有经济法与行政法之界分,因此有学者将欧盟行政法称为欧盟经济行政法,在此我并不作范畴上的争论,而沿袭欧盟学者的提法。

参见朱淑娣:《欧盟经济行政法通论》,上海东方出版中心2000年版。

参见[英]马丁・洛克林:《剑与天平:法律与政治关系的省察》。

(Martin Loughlin,Sw ord and Scales:An Exam i 2nation of the Relationship bet w een L aw and Politics,Hart Publishing,2000,p.38)阿尔及尔案(Joined Cases 7/56&A lgera v .Common A sse mbly [1957]E .C .R.39),该案是欧洲法院在行政法领域的司法审查的起点和里程碑,此后,法院形成了诸多的行政法原则:依法行政原则、禁止歧视原则、比例原则、法律确定性原则、信赖保护原则以及对行政机关作出的不利决定有听取意见的权利原则等。

参见[美]弗朗西斯卡・比戈纳米:“前言”,《法律与当代问题研究》(第68卷)。

[Francesca B igna m i,Fore word,68L aw &Conte m p .Probs .1(2004-2005)]要在广义上理解为欧洲各国行政法体系向更深层发展的表现。

”〔6〕如此,当我们阅读与理解欧盟行政法时,会发现诸多国内行政法的因素,如行政组织、行政行为、司法审查、行政程序以及信赖保护原则、比例原则等,但是也会发现一些相异于国内行政法的元素,如风险预防原则(the p recauti onary p rinci p le),〔7〕内容相当新颖但却在欧盟法中发挥了重要的作用。

〔8〕即使能够在一些法律体系中找到该原则的内涵(如德国),但是作为行政法的概念与工具仍显稚嫩。

〔9〕那么,风险预防原则的内涵是什么,究竟如何发展成为欧盟行政法的基本原则,欧盟机关与成员国又是如何适用该原则的,将是本文探讨的重要内容。

二、风险预防原则的产生 毫无疑问,我们目前正处于风险社会之中,〔10〕例如大气污染与酸雨现象严重、臭氧层破坏、全球气候变化、水体污染严重和淡水资源危机、土地的沙漠化趋势、生物资源危机、农药的大量使用、有毒化学品污染及危险废物的越境转移、生物技术带来的安全问题等。

那么当人类面临某种严重的危险,而同时关于这一风险的成因,科学界还没有形成一致性的、确切的观点的情况下,〔11〕我们该如何处理所面对的危险,是等到有了确切的科学证据再采取行动,还是在有了一些科学证据时就可以采取某些预防性措施?由于当代社会高度复杂以及随着高新科技的快速发展与运用,在一些情况下,人类对于科学技术知识的掌握仍然存在着相当程度的局限性,因此,如果等到严重或不可逆转的危害得到科学上的确切证明之后再采取行动,可能会导致灾难性的后果,特别是当对生态环境与生物多样性的冲击已经发生时,任何补救措施均无济于事。

在此情况之下,国际社会逐渐认知到需要一种新的理念来处理当我们尚无确定科学证据的情况下,基于一定科学基础上的合理怀疑而采取预防性措施,于第一时间内妥善处理环境、食品安全、生物安全等问题。

这一理念正是所谓的风险预防原则。

〔12〕该原则最早起源于德国的国内行政法(1970年代的论欧盟行政法上的风险预防原则 高秦伟〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕同注1引书,第8页。

中国学者对风险预防原则的中文译法较多,如预防原则、预警原则、警惕原则、谨慎原则等,本文采取风险预防原则译法,这一译法可以清楚表明其针对含有科学不确定性的风险进而采取预防措施的特点。

有关此问题的探讨可参见朱建庚:《风险预防原则与海洋环境保护》,人民法院出版社2006年版,第4-5页。

参见[英]伊丽莎白・费舍、朱迪思・琼斯、勒内・凡・肖伯格编著:《实施风险预防原则:前景与展望》。

(Eliza2 beth Fisher,Judith Jones&Rene von Schomberg(eds.),I m ple m enting the Precautionary Principle:Perspectives and Prospects,Edward Elgar,2006)参见[英]保罗・克雷格:《欧盟行政法》。

(Paul Craig,EU Adm inistrative L aw,Oxf ord University Press,2006,p. 717)参见[德]乌尔里希・贝克著:《风险社会》,何博闻译,译林出版社2004年版;[美]H.W.刘易斯著:《技术与风险》,杨健、缪建兴译,中国对外翻译出版公司1994年版。

科学的不确定性正是现代环境与公共健康规制无法回避的问题。

参见[英]玛丽亚・李:“初审法院中的风险预防原则”,载《国王学院法律杂志》(第14卷)。

[Maria Lee,The Precauti onary Princi p le in the Court of First I n2 stance,14K.C.L.J.86(2003)]参见[美]琳达・奥尼尔・科勒曼:“欧洲联盟:风险预防原则的恰当模式吗?”,《西雅图大学法律评论》(第25卷)。

[L inda O’Neil Cole man,The Eur opean Uni on:An App r op riate Model f or a Precauti onary App r oach?25Seattle U.L.Rev.609(2001-2002)]《空气清洁法》),后来又进入到国际环境法领域,〔13〕1992年在建立欧洲联盟的《马斯特里赫特条约》(Treaty of Maastricht on Eur opean Uni on,以下简称欧盟条约)第174条第2款规定:“共同体环境政策着眼于高水平的保护,考虑共同体不同地区的情形差异,保护应以该原则为基础,并依据该原则采取预防性行动,环境破坏应在源头优先纠正并由污染者付费。

”〔14〕不过在最初的时期,由于风险预防原则在欧盟条约和其他文件中没有得到详细界定,因而风险预防原则在欧盟及其成员国的适用也没有同一的标准,关于何时与如何运用风险预防原则的问题,便引起了许多争论。

为了减少适用中的分歧,使风险预防原则的适用透明、一致,2000年,欧盟委员会发表了《关于风险预防原则的公报》,〔15〕公报虽并未规定风险预防原则的定义,但对于该原则的适用问题作了专门的、较为详细的解释,旨在为欧盟成员国适用风险预防原则提供总体的指导性意见。

同年,欧盟理事会也通过了与前公报内容基本类似的《关于风险预防原则的决议》,足见对该原则的重视程度。

欧盟条约第174条第2款虽然首次规定了风险预防原则,但是在共同体作出行为的一个特殊领域中单独提及风险预防原则是远不足以支持其成为基本原则或者一般原则的。

于是,欧洲初审法院为了适应风险社会的发展,在诸多的判决中“含蓄”地阐释了风险预防原则,尽管欧洲法院明确提及与使用该原则术语,但是欧洲初审法院的判例对该原则的产生起到了至关重要的作用。

欧洲初审法院基于欧盟条约第6条的规定(该条规定对环境保护的考量必须融入到该条约第3条所列举的其他共同体政策的定义与施行当中去),于是风险预防原则在欧盟除针对环境问题之外,〔16〕还扩展到了食品安全、〔17〕对消费者保护的政策与技术发展等领域。

〔18〕关于风险预防原则的含义,欧盟相关的法律中并未有明确界定。

〔19〕从学者的分析与判例大致可以认为该原则是指在缺乏充分科学确定性证明人类的行为会损害环境的情况下,要求采取预防措施。

〔20〕之所以不作出定义,主要原因在于欧盟认为原则不像措施、标准那样需要一个精确的定义,重要的是适用风险预防原则的方法,针对科学上并没有完全《比较法研究》 2010年第3期〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕〔18〕〔19〕〔20〕参见[英]朱利安・莫利斯:《风险预防原则的定义》。

[Julian Morris,D efining the Precautionary Principle,in Jul2 ian Morris(ed.),Rethinking R isk and the Precautionary Principle,2000,p.1]。

参见《关于风险预防原则的公报》。

[EU Communicati on fr om the Comm issi on on the Precauti onary Princi p le (2000),annes I,Ref.1]参见注14。

参见[加拿大]杰伊・埃利斯:“风险预防原则:从范式到法治的转变”,《国际法评论》(第2卷)。

[Jaye Ellis, The Precauti onary Princi p le:Fr om Paradig m t o Rule of La w,2Int’l L.F.D.Int’l127(2000)]。