农村闲置宅基地流转整体性治理策略分析
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合， 使政府 的治 理不断 “ 从 分散走 向集中 ， 从部 门走向整 体 ， 从
继承等方式将宅基地及其附属物转移给他人的一种行为 。
我 国 农 村 现 行 的 宅 基 地 制 度 作 为 一 项 具 有 中 国 社 会 主 义
特色 的基本制度 ， 兼 顾 农 村 居 民 基 本 生 存 权 利 和 社 会 福 利 。 然
提 供满足 其需要 的 、 无缝 隙的公共服 务 ． 从 而 达 到 整 体 性 治 理 的最 高 水 平 。“ 责任” （ 信任 ） 则 是 整 体 性 治 理 过 程 中粘 合 剂 ， 是
最重 要的功能性 因素 ， 对 于 能 否 有 效 实 现 协 调 与 整 合 起 着 关 键 性作 用。“ 整 体性治理不仅仅是一 种工具理性意 义上的治理模
缝 隙 的 而 不 是 碎 片 化 的公 共 服 务 。” “ 整合 ” 主要 是 通 过 为 公 众
量转 移 ， 农村 一户多 宅及空 心村现象 不断增 多 ， 宅 基 地 闲 置 或
低 效 利 用 问题 突 出 。中科 院 地 理 科 学 与资 源研 究 所 通 过 对 全 国
２ ４个 省 份 、 ６ ４个 市 （ 县） 的１ ６ ２个 行 政 村 的数 据 进 行 采 集 分 析 ，
刘 思 卉： 农 村 闲 置 宅 基 地 流 转 整 体 性 治 理 策 略 分 析
资源 ・ 环 境
农村 闲置宅基地流转整体性治理策略分析
刘 思 卉
（ 广 西 大 学 公 共 管 理 学 院 ， 广 西 南 宁 ５ ３ ０ ０ ０ ５ ）
［ 摘 要］ 在宅基地粗放 利用和农村 劳动力转移的双 重作 用下 ， 现 阶段 我 国农村 宅基地 闲置问题 突 出。如何既发
属设 施 用 地 。 “ 宅基地流转 ” 指 的是 农 民 通 过 买 卖 、 出租 、 抵押 、
形 成 一 种 范 式 ，有 望 成 为 ２ ｌ 世 纪 关 于 政 府 治 理 的 大 型 理 论
（ Ｇ ｒ ａ ｎ ｄ Ｔ ｈ ｅ ｏ ￣） 。 整 体 性 治 理 是 以公 民 需 求 为 政府 的 治 理 导 向 。 借助信息技术 ， 强调协调 、 整 合 和 责任 的 治 理 机 制 ， 通 过 对 治 理 层级 、 功能、 公 私 部 门 关 系 间 的 碎 片 化 问 题 进 行 有 机 协 调 与 整
式 的变迁 ， 更 是一种 治理理念 的重塑 ， 能极大地 神话 和提升政
府 治 理 的理 论 内 涵 和 实 际 意义 。 ”
２ ． ２ 整 体 性 治 理 与 闲 置 宅基 地 流转 的 契 合
２ ． ２ ． １ 目标 理 念 上 的公 共 性 。整 体 性 治 理 运 作 的 目标 就是 通 过
对 政 府 的 功 能 进 行 整合 ， 以便 有 效 地 处 理 公 众 最 关 心 的 一 些 问 题， 而 不 是 在 部 门 和 机 构 之 间 疲 于 奔命 。政 府 在 履 行 职 责 时要
务 院联合 印发的《 关 于农村 土地征 收 、 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入
性治理策略 ， 试 图促 进 闲置 宅 基 地 的 有 效 利 用 。
［ 关键词 】 村； 闲 置 宅基 地 ； 流转 ； 整体性治理 ； 策 略 ［ 中 图分 类 号 】 Ｆ ３ ０ １ ． １ ［ 文 献标 识码 ］ Ａ 佩里 ・ 希 克斯在 其所 著的《 整体政府 》 中提 出， 作 为 一 个 挽 救 新
挥 宅基 地 对农 民 生存 的保 障 功 能 ， 又 实 现 其 增 加 农 民 收入 的 财 产 性 功 能 ， 成 为 了广 大 农 民关 心 的 问题 。有 鉴 于 此 ， 选
取英 国学者佩 里・ 希克斯的“ 村 闲置宅基地流转的 整体
度， 严格 宅基地 管理 ， 依法 保障 农户的宅 基地用 益物权 ” ， 到 十
八 届 三 中 全会 提 出 “ 改革完善农村宅基 地制度 。 选 择 若 干试 点 ， 慎重 稳妥 推进农 民住房财 产权抵 押 、 担保 、 转让 ” ， 均 为 宅 基 地 流 转 指 明 了改 革 的基 本 方 向 。 ２ ０ １ ５年 １ 月 中共 中央 办公 厅 和 国
而， 伴 随着城 镇化进 程加快 以及社会 经济转 型 ． 农 村 劳 动 力 大
破 碎 走 向整 合 ” 。实 现 为 公 民提 供 无 缝 隙且 非 分 离 的整 体 型 服
务 的 目的 。整 体 性 治 理 有 三 个 核 心 要 点 。 分别是协调 、 整 合 和 责 任。其中 ， “ 协调 ” 旨在 达 到 以下 四 个 目 的 ： “ 排 除 相 互 拆 台 与腐 蚀 的政策 环境 ； 更好 地使用 稀缺资 源 ； 通 过 将 某 一 特 定 政 策 领 域 的 利 益 相 关 者 聚 合 在 一起 合 作 产 生 协 同 效 应 ： 向 公 众 提 供 无
公 共 管 理 逐 渐 衰 微 的全 新 理 论 ， 有 学 者 甚 至 认 为 整体 性 治 理 已
１ 引言
宅 基 地 是 农 村 集 体 经 济 组 织 为 了 满 足 本 集 体 内 部 成 员 的 生产生活 ， 无 偿 分 配 给 村 集 体 成 员 家 庭 使 用 的 住 宅 用 地 及 其 附
研 究 显 示 我 国宅 基 地 的平 均 空 心化 率 为 １ Ｏ ． １ ５ ％。 若能妥善处理
和利用现有 闲置和废弃宅基地 ， 可满足 我国未来 １ Ｏ 一 ２ ０年 新 增
农 村 人 口 的用 地 需 求 。 因此 ， 探 索 如 何 发 挥 农 村 宅 基 地 的财 产 性功 能、 实 现 农 村 闲 置 宅 基 地 的有 效 流 转 是 近 期 政 府 及 学 术 研 究 关 注 的 热 点 。从 十七 届 三 中 全 会 提 出 “ 要 健 全 农 村 宅 基 地 制
继承等方式将宅基地及其附属物转移给他人的一种行为 。
我 国 农 村 现 行 的 宅 基 地 制 度 作 为 一 项 具 有 中 国 社 会 主 义
特色 的基本制度 ， 兼 顾 农 村 居 民 基 本 生 存 权 利 和 社 会 福 利 。 然
提 供满足 其需要 的 、 无缝 隙的公共服 务 ． 从 而 达 到 整 体 性 治 理 的最 高 水 平 。“ 责任” （ 信任 ） 则 是 整 体 性 治 理 过 程 中粘 合 剂 ， 是
最重 要的功能性 因素 ， 对 于 能 否 有 效 实 现 协 调 与 整 合 起 着 关 键 性作 用。“ 整 体性治理不仅仅是一 种工具理性意 义上的治理模
缝 隙 的 而 不 是 碎 片 化 的公 共 服 务 。” “ 整合 ” 主要 是 通 过 为 公 众
量转 移 ， 农村 一户多 宅及空 心村现象 不断增 多 ， 宅 基 地 闲 置 或
低 效 利 用 问题 突 出 。中科 院 地 理 科 学 与资 源研 究 所 通 过 对 全 国
２ ４个 省 份 、 ６ ４个 市 （ 县） 的１ ６ ２个 行 政 村 的数 据 进 行 采 集 分 析 ，
刘 思 卉： 农 村 闲 置 宅 基 地 流 转 整 体 性 治 理 策 略 分 析
资源 ・ 环 境
农村 闲置宅基地流转整体性治理策略分析
刘 思 卉
（ 广 西 大 学 公 共 管 理 学 院 ， 广 西 南 宁 ５ ３ ０ ０ ０ ５ ）
［ 摘 要］ 在宅基地粗放 利用和农村 劳动力转移的双 重作 用下 ， 现 阶段 我 国农村 宅基地 闲置问题 突 出。如何既发
属设 施 用 地 。 “ 宅基地流转 ” 指 的是 农 民 通 过 买 卖 、 出租 、 抵押 、
形 成 一 种 范 式 ，有 望 成 为 ２ ｌ 世 纪 关 于 政 府 治 理 的 大 型 理 论
（ Ｇ ｒ ａ ｎ ｄ Ｔ ｈ ｅ ｏ ￣） 。 整 体 性 治 理 是 以公 民 需 求 为 政府 的 治 理 导 向 。 借助信息技术 ， 强调协调 、 整 合 和 责任 的 治 理 机 制 ， 通 过 对 治 理 层级 、 功能、 公 私 部 门 关 系 间 的 碎 片 化 问 题 进 行 有 机 协 调 与 整
式 的变迁 ， 更 是一种 治理理念 的重塑 ， 能极大地 神话 和提升政
府 治 理 的理 论 内 涵 和 实 际 意义 。 ”
２ ． ２ 整 体 性 治 理 与 闲 置 宅基 地 流转 的 契 合
２ ． ２ ． １ 目标 理 念 上 的公 共 性 。整 体 性 治 理 运 作 的 目标 就是 通 过
对 政 府 的 功 能 进 行 整合 ， 以便 有 效 地 处 理 公 众 最 关 心 的 一 些 问 题， 而 不 是 在 部 门 和 机 构 之 间 疲 于 奔命 。政 府 在 履 行 职 责 时要
务 院联合 印发的《 关 于农村 土地征 收 、 集 体 经 营 性 建 设 用 地 入
性治理策略 ， 试 图促 进 闲置 宅 基 地 的 有 效 利 用 。
［ 关键词 】 村； 闲 置 宅基 地 ； 流转 ； 整体性治理 ； 策 略 ［ 中 图分 类 号 】 Ｆ ３ ０ １ ． １ ［ 文 献标 识码 ］ Ａ 佩里 ・ 希 克斯在 其所 著的《 整体政府 》 中提 出， 作 为 一 个 挽 救 新
挥 宅基 地 对农 民 生存 的保 障 功 能 ， 又 实 现 其 增 加 农 民 收入 的 财 产 性 功 能 ， 成 为 了广 大 农 民关 心 的 问题 。有 鉴 于 此 ， 选
取英 国学者佩 里・ 希克斯的“ 村 闲置宅基地流转的 整体
度， 严格 宅基地 管理 ， 依法 保障 农户的宅 基地用 益物权 ” ， 到 十
八 届 三 中 全会 提 出 “ 改革完善农村宅基 地制度 。 选 择 若 干试 点 ， 慎重 稳妥 推进农 民住房财 产权抵 押 、 担保 、 转让 ” ， 均 为 宅 基 地 流 转 指 明 了改 革 的基 本 方 向 。 ２ ０ １ ５年 １ 月 中共 中央 办公 厅 和 国
而， 伴 随着城 镇化进 程加快 以及社会 经济转 型 ． 农 村 劳 动 力 大
破 碎 走 向整 合 ” 。实 现 为 公 民提 供 无 缝 隙且 非 分 离 的整 体 型 服
务 的 目的 。整 体 性 治 理 有 三 个 核 心 要 点 。 分别是协调 、 整 合 和 责 任。其中 ， “ 协调 ” 旨在 达 到 以下 四 个 目 的 ： “ 排 除 相 互 拆 台 与腐 蚀 的政策 环境 ； 更好 地使用 稀缺资 源 ； 通 过 将 某 一 特 定 政 策 领 域 的 利 益 相 关 者 聚 合 在 一起 合 作 产 生 协 同 效 应 ： 向 公 众 提 供 无
公 共 管 理 逐 渐 衰 微 的全 新 理 论 ， 有 学 者 甚 至 认 为 整体 性 治 理 已
１ 引言
宅 基 地 是 农 村 集 体 经 济 组 织 为 了 满 足 本 集 体 内 部 成 员 的 生产生活 ， 无 偿 分 配 给 村 集 体 成 员 家 庭 使 用 的 住 宅 用 地 及 其 附
研 究 显 示 我 国宅 基 地 的平 均 空 心化 率 为 １ Ｏ ． １ ５ ％。 若能妥善处理
和利用现有 闲置和废弃宅基地 ， 可满足 我国未来 １ Ｏ 一 ２ ０年 新 增
农 村 人 口 的用 地 需 求 。 因此 ， 探 索 如 何 发 挥 农 村 宅 基 地 的财 产 性功 能、 实 现 农 村 闲 置 宅 基 地 的有 效 流 转 是 近 期 政 府 及 学 术 研 究 关 注 的 热 点 。从 十七 届 三 中 全 会 提 出 “ 要 健 全 农 村 宅 基 地 制
