我国农村宅基地使用权流转的意义分析

我国农村宅基地使用权流转的意义分析作者：宋延玲来源：《沿海企业与科技》2012年第03期［摘要］我国农村宅基地使用权能否流转，国内学者有三种不同的观点。

作者认为：农村宅基地进入市场进行自由流转，不仅充分体现了土地的价值，而且满足权利人对土地的最大化需求。

［关键词］宅基地使用权；流转；意义［作者简介］宋延玲，中共新乡市委党校新乡县分校讲师，研究方向：三农问题与法制建设，河南新乡，453000［中图分类号］ F321.1 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2012）03-0051-0003我国政策法律严格限制农村宅基地使用权流转，这一政策的确立是基于我国农村经济社会的仔细考量而确定的，有其一定的合理性。

然而，随着我国工业化和城市化进城步伐的加快，农村宅基地的隐形价值逐渐显现，全国各地出现了各种各样的宅基地流转形式，宅基地的交易隐性市场也逐步形成，并日益发展。

农村宅基地流转问题成为政府管理部门不得不面临的一个问题，也成为农村宅基地管理制度改革的主要问题之一。

尽管今年来国家相继出台了一系列禁止农村宅基地流转或变相流转的政策规定，但效果不佳，宅基地的隐形流转也是屡禁不止。

自1978年我国实行改革开放政策，宅基地的入市流转一直是许多农民的奢望。

20世纪80年代初，农村经济形势有所好转，农村建房出现了建国后少有的兴旺景象，农民出租、买卖宅基地的现象随之盛行起来，国务院随即下发通知要求各地进行处理，这在一定程度上遏制了农村宅基地流转的势头。

随着我国工业化的发展，城乡一体化的进程，城市经济的辐射范围扩大，尤其是交通便利、地势优越的城乡结合部，其土地蕴含着巨大的可实现的经济利益。

虽然现行法律和政策不允许甚至限制农村宅基地流转，但城市日益高涨的房价让农村宅基地市场难挡诱惑，流转的速度和规模日益扩大。

据2008年重庆市开县国土房管局对40个村庄进行的调查，几乎每个村都有宅基地流转现象，其中以联合开发宅基地方式流转的占31%，以宅基地互换、转让、征收等方式流转的占19%，以出售房屋同时转让宅基地的占12%。

另据北京市农村经济研究中心对2100个村庄农户的调查，以各种形式流转的农户有753家，占35%，但实际上进行宅基地流转的农户要远远多于这个数字。

如果以农村为中心，由内向外，房屋出租、转让、流转的比例会呈现由低到高的状态。

国土资源部组织的“中国农村宅基地使用权实况调查”课题中提供了实际生活中农村宅基地使用权流转的第一手资料，该调查主要采取问卷与访谈结合的形式，涉及28个省，334个市（县），840个乡镇，1083个自然村，所得数据广泛真实可信。

调查结果显示，在回答“你村买卖宅基地的人多吗”这一问题时，17%回答“没有”，62%回答“只是个别现象”，19%回答“较多”；在回答“有没有城镇居民在你村购买宅基地”这一问题时，6%回答“有很多”，36%回答“有一些”。

58%回答“没有”。

从以上数据可以看出，目前在广大农村，虽然总体上还没有形成宅基地买卖普遍现象，但不可否认交易市场是存在的，农村宅基地使用权到底能否流转？农户究竟有何种性质的权利？关于这个问题学者有三种不同的观点：一种观点认为农村宅基地使用权应当自由流转；另一种观点认为农村宅基地使用权只限于农村集体经济组织内部成员流转，或设定交易条件后可对本集体外成员出售；第三种观点是农村宅基地使用权应遵照法律规定禁止流转。

本文比较赞同“农村宅基地使用权应当自由流转”的观点。

农村宅基地进入市场进行自由流转，不仅充分体现了土地的价值，而且满足权利人对土地的最大化需求。

同时，基于农村宅基地具有一定的福利性与身份性，可以适当考虑地赋与集体经济组织内部成员优先权，在同等条件下，集体经济经组织内部成员可优先于集体经济组织外部成员接受被流转的宅基地。

（一）农村宅基地使用权流转有利于实现物权的平等保护《物权法》第三条第三款规定：“国家实行社会主义市场经济，保障一切平等市场主体的平等法律地位和发展权利。

”第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

”这充分体现了《中华人民共和国物权法》的物权平等保护原则。

集体土地所有权在法律上与国家土地所有权处于平等地位，国家和集体对各自所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。

但无论从我国现行的有关农村宅基地法规规章来看，还是从农村宅基地流转的实务来看，农村宅基地对于广大农民来说更是类似于一种福利待遇，徙有权利之名，而无权利之实。

对于农村宅基地的性质长期定位不够清晰，加之中国历史的城乡二元结构体制，致使在许多农村地区，由于大量农民外出务工而出现许多闲置的宅基地及住宅，但因法律对于农村宅基地进入市场的限制，而出现了“空心村”的奇观。

同样是私人财产，《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律都明确规定，城镇居民对其所享有的房屋所有权和使用权可以一并继承、转让及抵押，而占中国绝大多数的农村宅基地及房屋，却没有这种权能，农民也没有可以交易的房地产权。

同样是私人的合法财产，为什么农村与城市的区别如此之大，这种不公平的立法思想，实质上是违背了物权法平等保护的原则。

如此，农民的宅基地使用权就是一个没有市场价值的权利，这是农民利益的最大损害，从公民平等的角度考虑，这一状况应予扭转。

（二）农村宅基地使用权流转有利于市场经济的发展产品的自由交换推动了市场经济的发展。

随着市场经济的发展，为充分发挥财产的价值，物权由注重对物的支配权，演变为注重收取物的价值权，此为物权的价值化发展。

每个人对于自己所拥有的财产能给自己带来多少的利益是最佳的判断人，资源的自由交易使其在需求者手中具有更大的价值，为促进资源价值用途的最大化，财产原则是可以自由转让的。

农村宅基地如果仅确定其归属而不能流转，其价值不能得以充分发挥。

因此从一定程度上可以说，农村宅基地使用的流转，不仅体现了物权平等原则，而且也是实现资源价值化的过程。

上述是从经济效益最大化角度来看，而在一些情况下，对于诸如赌博、卖淫、危险品交易等市场，法律会当然地对其进行限制，禁止危害社会的交易。

此为经济学界的“父权主义”思想，认为人的选择是有偏好的，在决策及行为上意志力有限，如果只是为了价值的实现而进行行为的选择，而不对行为背后的目的结果加以审视和进一步道德评判，市场将处于无序的状态，因此，法律对于明显有害于他人和社会的行为有必要进行引导。

我们通过土地制度改革创新，实现农村宅基地使用权自由流转正是这个缘由。

（三）农村宅基地使用权流转有利于破除城乡二元结构体制长期以来，我国实行的是农村和城市不同的发展政策，以至于导致农村经济社会发展缓慢，随着城镇化建设步伐的不断深入，农村和城市间的差距越来越大。

国家统计局网站的统计数据显示，1990年至2005年城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民人均纯收入及其指数间的差距持续增加，1990年农村居民家庭人均可支配收入为686.3元，城镇居民为1510.2元，两者相差823.9元，城镇人均收入大约为农村人均纯收入的2.2倍;到了1995年农村为1577.7元，城镇 4283元，两者相差2705.3元，城镇人均收入约为农村的2.71倍;2000年农村为2253.4元，城镇为6280元，两者相差4026.6元，城镇人均收入约为农村的2.8倍;到了2005年农村人均纯收入为3254.9元，城镇人均收入为10493元，两者相差7238.1元，城镇人均收入为农村的3.22倍。

以上数据可以看出城乡差距何其之大。

传统的城乡二元体制结构将农民束缚在农村，他们进入城市一没有户籍，很多现实问题得不到解决；二没有发展的资金，而城市的居民因不是集体经济组织成员而被排除在农村发展之外。

城乡之间要实现统筹互动发展，就必须彻底消除农村居民和城镇居民身份上的差别性，使城市居民和农村居民可以实现自由的流动，进而打破城乡二元结构体制。

目前农村的土地承包经营权已开始合理流转，而对于农村宅基地使用权流转却缺乏相关的规定，允许农村宅基地使用权合理流转，农民获得迁入城市发展的资本，推动城镇化发展，而城市居民可以到农村寻求发展机会，带动农村的工业化、产业化发展。

（四）农村宅基地使用权流转有利于加快社会主义新农村建设步伐国家法律法规保护农民宅基地使用权固然重要，但保障其处分的权利，帮助他们最大化地实现经济利益，即保护其既得利益则更为重要。

宅基地及房屋可谓是农民最大的财产，随着经济的发展，其在市场中处于极度需求状态。

宅基地使用权的合理流转，使农民自主支配其所有财产，实现土地在市场发展中的价值，满足城镇化进程中的需求，同时，农民获取了进行其他产业的资金，发挥了土地的“社会保障”作用。

对于农村宅基地使用权的流转也有不同的声音，认为作为一种保障性权利，如果允许农村宅基地使用权进入市场流转，则可能导致大量农民无家可归的现象，其引发的社会问题最后只能由政府买单。

不可否认，在宅基地申请之时，其性质确实是种保障性的待遇，但这种保障性是否会贯穿至整个宅基地使用权的始终呢？农村宅基地制度设计之初，让宅基地始终肩负农村居住保障功能，有其一定的合理性，符合当时经济落后的现状。

经过改革开放30多年的发展，我国的经济社会等各方面都发生了翻天覆地的变化，经济总量和社会保障制度都有了极大的提高，再让农村宅基地去承担这种本不应承担的农村居住权的保障功能，已经显得不太合理和公平。

政府的基本职能之一是提供基本的社会保障，宅基地使用权交于农民之后，没有比农民自己更了解自己利益所在的人，世界上没有代表所有人利益的全能上帝。

市场经济本身就是充满了风险竞争的经济模式，城市居民也有无家可归的现象，法律能做的是创造一种尽可能公平的社会环境，使市场经济保持良性的发展。

事实上，自1999年起，国家有关部门已先后在安徽、江苏等地组织开展了集体建设用地使用权流转试点工作，总的来看利大于弊，盘活了市场，发展了当地经济，提高了农民的生活水平。

可见只要积极引导、合理规划，流转并不可怕，流转十分必要。

［参考文献］［1］王利明.中国物权法草案建议稿及说明［M］.北京:中国法制出版社,2001.［2］崔建远.我国物权法应选取的结构原则［J］.法治与社会发展,1995,（3）.［3］陈小君.农村土地法律制度研究［M］.北京:法律出版社,2003.［4］李翔,徐茂波.物权法不应限制宅基地流转［J］.中国土地,2006,（2）.［5］李佳鹏,勾晓峰.专家呼吁我国尽快制定农村宅基地流转放开政策［N］.经济参考报,2007-03-05.。