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“市管县”与“省管县”利弊比较分析通过对“市管县”和“省管县”进行理论界定。
井比较分析了“市管县”和“省管县”各自的利弊，指出“省管县”在理论上仍不具有成熟性，在实践探索中仍应耐心试点，尤其是要分别选取东、中、西部有代表性的地区进行试点，只有试点成功后方可在全国推行。
标签：“市管县”；“省管县”；利弊1基本概念的理论界定1.1“市管县”体制“市管县”体制是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。
“地级市”分为兰种：一是地市合并型，即具有相当经济实力的省直辖市与地区行署合并；二是合并升级型，即地区行署与所在的县级市合并升格为地级市；三是县改市型，即将新设的县升格为地级市。
我国“市管县”体制始于20世纪80年代，至20世纪末全国地方政府基本上都实行了省政府领导下的“市管县”体制。
1.2“省管县”体制据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的“省管县”，在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是完整的政府管理体制上的“省管县”。
最先在我国实施“省管县”改革的是浙江省，其进行”省管县”改革是从“县财省管”开始，即财政上的“省管县”。
而我国目前只有海南省实行了完整意义的“省管县”，仍维持了省——市(县)——乡(镇)三级地方政府体制。
2实行“市管县”后产生的利弊2.1“市管县”体制之利我国的“市管县”体制是在特定的政治经济环境下，在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物，是我国地方行政体制改革的重要成果，在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。
具体而言，“市管县”体制的作用主要表现在：在政治方面，它将省县之间一级政权由虚置变为实权，从而加强了对县域的行政管理，适应了改革初期相对落后的时代条件，避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题，在经济方面，它在一定程度上打破了城乡分割的局面。
分析我国行政区划改革的思路和建议一、现行行政区划体制存在的问题中国目前的行政区划存在: 行政层级过多,以至于机构繁杂臃肿,造成了政令滞后; 行政区划单位名称概念混淆,层次混乱,造成了较多同音甚至同名的行政区划; 直辖市数量太少,导致各省之间、市县之间发展水平悬殊等问题。
我国现行行政区划在中国特定的历史背景下起到了一定作用,但由于我国现代社会经济的快速发展,行政区划已然难以适应现代社会政治、经济、文化等各个方面的需求,其存在的问题日益突出。
( 一) 我国行政区划层次过多我国现行行政区域基本上划分为省、县、乡三级。
但在经济较为繁容的地区,为改善城乡和工农的管理、沟通隔阂,打破条块管辖的障碍,充分提高城乡各方面的能动性,开始施行市管县的行政区划制度。
于是在市管县的地方实行区划四级制度,即在省和县中间增加市一级的行政区划。
中国在这种的情况下,机构繁杂,工作人员众多,不利于对行政机构及其工作人员进行有效的监管,滋长了官僚主义。
并且,由于我国层次划分过多过杂,导致我国政府的行政管理效率大大降低,上下级之间信息传递与反馈效率低下,导致信息失实,进而对上下级政府之间决策的落实、执行产生影响。
( 二) 行政区划单位名称较为杂乱行政区划的单位名称,应当具备特定性与高度区分性。
所谓高度区分性,就是指从行政区划单位名称就能知道其历史文化背景与地域特征,进而与其他行政区划区别开来。
而我国现有的行政区划单位名称杂乱,存在一名多义与一义多名的现象。
首先,一名多义主要体现在对市和区的多义,致使行政区划不具有特指性。
例如在我国现行区划中,可以将市分为直辖市、设区的市以及不设区的市,此外还有副省级市以及省辖市。
除此之外,我国一些乡镇地名也带有市字。
以至于让人无法分辨市字在我国究竟属于哪级行政区划。
再者,涉及区字的行政区划单位名称也具有多种含义: 有一般的地级市辖区; 相当于县级的特区; 相当于地级的地区。
可见我国目前所有的层级中,都有以区命名的行政区划,其涵盖范围已复杂到了滥用的地步,国家应出台新的规定对区滥用的现象加以规制。
“省直管县”体制改革面临的问题和建议“省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。
随着2010年的走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。
一、省直管县体制改革的现状目前我国省直管县改革主要包括“强县扩权”改革和财政体制改革。
我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。
《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。
”《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。
据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。
二、省直管县体制改革面临的主要问题(一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。
“省直管县”后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”。
也就是说,新体制下试点县收到的转移支付和专项补助在总量上是不变的,不能从根本上扭转财政困难的状况。
(二)对农业生产投入不足。
“省直管县”县乡财政管理体制改革就是要缓解县乡财政困难,进一步支持农村地区发展,增加农民收入,确保农村综合改革目标的实现。
但目前来说,对农业生产的投入还是不够。
(三)行政管理体制与财政管理体制相冲突。
财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。
据调查,我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。
浅析当前我国省管县体制改革作者：邢慧颖来源：《读写算·教研版》2013年第01期摘要：随着社会的不断进步和发展，“市管县”体制越来越呈现出很多矛盾和问题，“省管县”体制改革呼之欲出。
本文通过分析，来展现省管县体制的可行性，同时探究体制改革中可能出现的问题和解决措施。
关键词：省管县；体制改革中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1002-7661（2013）01-010-012011年3月16日，国家颁布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，《十二五规划纲要》中明确指出：“扩大县域发展自主权，稳步推进扩权强县改革试点；继续优化政府结构、行政层级，坚定推进大部门制改革；在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制。
”十二五规划中明确指出了省管县体制改革的发展方向，这让省管县体制改革呼之欲出。
一、实行省管县体制的可行性所谓省管县体制，是指：“省、市、县行政管理关系由…省——市——县‟三级管理转变为…省——市、省——县‟二级管理，对县的管理由现在的…省管市——市领导县‟模式变为由省替代市，实行…省直管县‟。
”实施省管县体制改革，其可行性由以下几个方面决定：第一，国家宪法为省管县体制提供了法律依据。
《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定：“我国目前的地方行政体制为…省—县—乡‟三级，直辖市和较大的市分为区、县。
”这里的“较大的市” 目前全国共有大连等18个城市获得了批准，是由国务院依据《地方组织法》规定认可的。
第二，能实现管理幅度与管理层次的动态协调。
根据管理学原理，“在组织的整体结构中，在管理规模既定的情况下，管理层次与管理幅度呈反比例关系，管理层次越多，管理幅度越小，反之管理层次越少，管理幅度就越大。
”一个组织的管理层级应保持一个合理数量，这有利于信息的沟通和管理效率的提高。
第三，科技的发展提供了改革的物质基础。
过去由于科技、交通等方面发展缓慢，使得上下政令的传播比较慢。
省直管县后地级市行政层级改革探析党的十八大报告明确提出：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。
”以这一顶层安排为标志，中央编办2011年在河南、广东等8省展开的省直管县改革试点，进入到深入推进阶段。
省直管县，在省、县之间减少了一个行政层级，但在省直管县之后，如何优化行政区域大为缩小的地级市内部行政层级，也是十八大“优化行政层级”要求的当然内容和不能拖延的现实课题。
一、地级市行政层级基本现状和主要弊端（一）基本现状：三级体制。
目前，全国共285个地级市，行政层级形态主要有三种：一是不设区县（及县级市，下同），市直管镇街，如东莞、中山等市，为地级市行政层级的改革优化提供了一种方向和榜样，不是本文作为问题研究的对象。
二是只设区，区下设镇街，如鄂州、莱芜等市；三是区县兼有，区县下设镇街的，绝大部分为此类。
按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，街道为派出机关，不是一个行政层级，但从实际设置和运行看，已膨胀固化为等同乡镇的行政层级。
《组织法》对市辖区政府没有明确定位，但在有关表述中将其与县政府并提，实际运行中，显然是独立的行政主体，除公安、国土等少数上级垂管部门外，机构设置与县同构，与市对应。
因此，后两种类型本质上是一种体制，即“市（地级市）—县市（县级市）区—镇街”三级体制。
与古代的秦、宋等朝和现代的美、法等国相比，均多出1-2级。
（二）主要弊端：三个导致。
一是导致政府机构臃肿、行政成本过高。
多一个层级，就多一层政府机构,机构数量、行政人员必然加倍增长，行政经费不断攀高，“吃饭财政”屡见不鲜。
在2007年各国行政经费占国家财政支出的比重排名中，中国以27.6%位居榜首，远高于6%的平均值。
根据国家发改委、财政部和统计局的调查报告，2005年到2010年，我国行政经费以年均约一千亿的速度在递增。
二是导致行政效率降低、群众负担加重。
行政层级的增加必然拉长许多行政审批、公共服务的环节和时间，导致行政管理效率以及公共产品和服务供给效率的降低，群众办事更加费时费力费钱，进而加剧行政人员和行政经费的增加，加重群众的税收和经济负担。
《福布斯全球税务负担指数》显示，2009年中国百姓的税务负担列全球第二。
三是导致资源整合受限、一体发展受阻。
在地方利益驱使下，政府干预经济的行为比较明显，保护主义盛行，使纵向的层级分割和横向的区域分割，如同“看不见的墙”对经济的纵向联系、横向沟通产生刚性约束，跨层级跨区域流动困难，限制了资源整合和结构升级，阻碍了一体化发展的深入。
二、地级市行政层级改革的驱动力及可行性（一）驱动力：内外兼具。
一是社会主义市场经济的不断深化,迫切要求打破现有行政层级，在更广范围和区域内优化各种资源配置，推动政府纵向减少行政层级，由金字塔型向扁平型转变。
二是国家对于改革规律的顶层把握,决定了改革新的主流是“优化行政层级”，将行政改革从横向的同一层级政府精简机构和人员编制的量变改革，深入到纵向的不同层级政府之间“减少层级”的立体式质变革命。
三是县域经济地位日趋重要，其GDP超过全国的50%，成为经济发展中最具潜力和活力的部分，但由于大部分经济社会决策权都属地级市，县级政府的公共行政创新精神和县域经济发展受到了严重制约，突破束缚、自主发展成为其自然愿望。
四是基层和群众对服务型政府的期待，对在更好层次上享受更安全、平等和民主的制度环境，更公平、完善的经济和市场机制，更稳定的就业、教育和社会保障，更丰富、优质的公共产品和公共服务等等的期待，使他们成为改革的坚定支持者。
（二）可行性：四个有利条件。
一是各级政府职能的转变，为行政层级改革提供了制度基础。
政府直接管理经济社会事务的领域逐步缩小，行政审批项目不断精简和规范，与之相对应，企业、公民和社会组织自我管理和服务的功能不断增强。
这为推动政府机构体系由多层次、小幅度向少层次、大幅度的扁平化方向转变提供了制度基础。
二是区域行政隶属关系和经济关系的此消彼长，为行政层级改革提供了能量积累。
随着市场经济的深化，政治因素由经济活动的内在依据转变为外部条件，经济的横向联合逐渐取代纵向的权力传承，上下层级的行政隶属关系在经济上日益淡化。
区域经济关系走强，行政隶属关系弱化，其能量的不断集聚必然到达减少行政层级的质变临界点。
三是统筹城乡一体化发展的成果，为行政层级改革提供了配套准备。
城乡统一的规划建设体制、公共财政体制、社会管理机制、公共服务体系、社会保障体系等等，已在更广阔的范围内基本形成，为行政层级改革准备了相关配套制度和措施。
四是电子政务与交通条件的发达，为行政层级改革提供了技术保障。
网上办公、远程会议等等的产生，城际轻轨、高速公路等基础设施的发展，大大提高了政府的现代化水平及行政管理能力和效率，信息传递、事务办理、审批许可、交往交流等日益简单高效，使扩大政府管理幅度成为可能。
三、地级市行政层级改革的基本思路和主要内容基本思路是：市县分治，市管三式。
市（地级市）县（及县级市）分治，回归宪法规定。
将市县由上下隶属关系调整为左右平行关系，按照宪法第30条规定都由省直接管理。
市与县为一级体制中的两种类型，市作为城市型政区，管理定位是城市本身的治理和发展；县作为广域型政区，管理定位是乡镇农村的治理和发展。
这与目前政界、理论界研究推动的“省直管县”是一致的。
需要注意的是，“市县分治”不是取消地级市，不是降低它的行政级别，而是缩小其管辖范围，让其主要建设城市、管理城市。
在这种情况下，地级市管辖范围小了，但内部层级没少，依然是市、区、镇街三级。
如何把三级变两级，可以采取以下三种模式。
市管模式之一：市辖区直管社区，取消镇街层级。
这对城区较大的城市较为适宜，也可把区适当划小，适度增加区的数量，把原镇街的工作人员向上充实到区，向下充实到社区，把社区做实，拉近干群距离，这对当前大多数新兴城市加快完善社区功能尤为必要。
在这方面，新加坡（相当于我国一个省会城市主城区的人口数量）中央政府直管社区，都能管控井井有条，为我们做出了榜样。
市管模式之二：市直管镇街，取消市辖区层级。
这比较适合总体管理幅度不大但郊镇比例较大的城市，将区的工作力量分流到市级和镇街，由市直接与镇街对话，将管理触角伸至镇街。
在市直管镇街行政体制方面，东莞、中山等市提供了成功范例：东莞市，区域面积2465平方公里，直辖28个镇、4个街道；中山市，区域面积1800平方公里，直辖18个镇、6个街道。
市管模式之三：主城区设区撤镇街，城区以外设镇撤区，区镇分属市管。
这种模式是上两种模式的结合，着眼城区部分与乡村部分功能特点的不同，将城区以外的镇从区的管辖范围内划出，由市直接管理，从而形成市直管区和市直管镇并存的体制。
同时，撤销城区内的区属镇街，将其工作力量充实到区和社区，由区直接面对社区。
值得参考的是三亚市，区域面积1920平方公里，市直管2个区（区直管2个村、29个社区）、6个镇。
市管三种模式，以市县分治为前提，以城乡分治为原则，以减少行政层级为实质，从而达到全面减少行政层次的目的，进一步优化资源配置，减少财政负担，提高政府效能，促进经济社会发展。
四、地级市行政层级改革衍生问题及对策建议（一）衍生问题：三种可能。
一是地级市可持续发展可能遭受制约。
实行“市县分治”，地级市无法再从各县抽取、调用发展资金及其他资源，这无异于对地级市的“削肩断指”。
同时，地级市将面临与其他县在对省争取项目资金和区域内争取资源人才等方面的竞争。
二是政府无序开发现象可能滋现。
由于从县集中财力的渠道关闭，地级市在功能一时还难以完全转变的情况下，难免会产生大干快上的开发冲动。
而在城市化进程快速推进的趋势下，分治后的县建设热情会空前高涨，这很可能会忽视城镇与区域之间的功能协调，产业、环境与城镇开发之间的容量协调，形成“无序建设”局面。
三是干部职级待遇的衔接可能遭遇困境。
行政层级的减少，必然使一些行政干部面临升降去留问题。
如果说以往的改革都要考虑到群众的承受度，那么这项改革将主要考验官员的承受度。
好在这三种模式对职位减少不明显，对干部的心理冲击不会太大。
（二）对策建议：两个打造，三个坚持。
一是正确定位地级市功能，打造品质城市。
破除行政中心城市观念，依靠转变职能，发挥科技、资本、公共服务、先进劳动力等资源优势，提高城市建设和治理水平，建设现代化的高水平区域中心城市和区域经济中心。
二是准确把握省域发展大局，打造市县“竞争—合作—分工”关系。
在全省发展战略框架下，加强对各自条件和优势的研究，立足长远，科学定位并谋划各自的发展，培育各自的核心能力和优势产业，形成并保持合理健康、合作共赢的经济形态。
三是坚持不损害个人正当利益原则，妥善安置干部。
最大限度发挥现有干部的才能和优势，以基本对等原则安置干部，最低限度是保持职级待遇不变。
同时研究新的行政层级框架下各级政区及其机构规格的定位，并探索建立职级分离、依据工作年限晋级的平衡性制度。
四是坚持与土地政策改革同步进行，解决发展城市和发展经济的良性促进。
市也好，县也好，主要功能还是发展城市和发展经济。
无论是发展城市还是发展经济，最重要、最紧缺的资源就是土地，而现在的土地政策对这两个方面都是不利的，主要表现在住宅用地价格太高和工业用地价格太低，由此造成房价过高和工业用地的严重浪费，房地产调控越控越高，投资虚报多占地的现象比比皆是，从长远讲，这是不可持续的，从病根上讲，如此普遍存在的问题一定是土地政策出了问题。
五是坚持与财税体制改革同步进行，解决地方事权大于财权问题。
一级政权有一级事权，也必然要求相应的财权、税基作为基础。
因此必须同步推进财税体制改革，构建与事权相匹配的财税体制，理顺各级政府财力与事权的关系。
同时，行政层级改革也为改革财税体制，解决地方事权大于财权问题提供了良好机遇。
