政府审计协同治理：审计制度创新发展的新格局

政府审计协同治理：审计制度创新发展的新格局作者：王会金来源：《会计之友》2016年第10期【摘要】《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》与《关于实行审计全覆盖的实施意见》等文件相继发布，对政府审计制度的创新提出更高的要求。

政府审计协同治理是审计制度创新发展的组成部分，两文件中多次提到资源协调、统筹推进、信息共享等事项。

协同治理是政府审计提高公共经济权力监督质量与效率的制胜法宝，是政府审计高效服务于国家治理的重要手段。

文章以“协同学”理论为基础，分析协同治理促进审计制度创新的内涵与意义，并进一步探索协同治理完善政府审计工作的措施与路径。

【关键词】协同学；政府审计；协同治理；制度创新；国家治理中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）10-0002-062015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件《关于实行审计全覆盖的实施意见》，两项文件基于国家治理层面对如何完善审计制度，保障政府审计独立性与权威性的有效发挥提出了设计方案。

审计制度完善与审计工作全覆盖都是复杂的系统工程，两项工作的开展既需要审时度势，与时俱进，还需要整合资源，协作运行。

政府审计作为国家的重要政治制度，在国家治理中主要对国家治理稳定有序发展提供治理服务。

政府审计产生与发展的动力源泉在于服务国家治理目标的实现。

为适应我国十八大“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的总体改革目标要求，基于两项文件，政府审计机关有必要借鉴“协同学”理论，开创政府审计协同治理的新格局，协调各方资源，统筹规划全局，高效履行权力监督职责，积极服务于国家治理。

政府审计协同治理是通过各种方式，把政府审计治理系统的各个要素，在免疫系统实现的治理效应目标导向下，在一个网络结构中形成具有一定规则和秩序、相互协同的自组织状态，并实现社会系统跃迁，将无序变为有序。

政府审计治理协同要素很多，来自于方方面面，其可以是抽象的，也可以是具体的，只要能满足审计需求的有用性以及审计决策的相关性等条件，其必将是审计协调的资源，更是审计协同的天然元素。

政府审计治理协同要素的丰富多样，顺应了政府审计的制度要求，以发展的眼光彰显了审计独立性。

鉴于协同要素的多元化，以两项文件的出台为契机，本文特别从众多协同要素群中选取全社会有关主体的协同为视角进行研究，旨在为政府审计机关与其他主体开展有效协作提供理论建议。

一、“协同学”理论概述1977年，（德）赫尔曼·哈肯出版《Synergetics—An Introduction》一书，首次提出“协同学”（Synergetics）理论。

该著作中，哈肯尝试将“协合学”或“协同学”运用于化学现象、物理现象、生物现象，甚至应用于社会学现象。

协同论（Synergetics）亦称“协合学”或“协同学”，哈肯认为“协同（Synergy）”是系统的各部分之间相互协作，使整个系统形成微观个体层次所不存在的新质的结构和特征。

[ 1 ]“协同学”是“协调合作之学”，其主要研究远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，如何通过自己内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构，是关于系统中各个子系统间相互合作、相互竞争的科学。

协同学所研究的对象是在序参量支配下的许多子系统的联合作用，以产生宏观尺度上的结构和功能。

社会协同是指运用协同论的基本思想和方法，研究社会活动对象的协同规律并实施管理的一种理论体系，其目的是更加有效地实现系统的整体功能效应。

截至目前，将“协同学”引入政府审计的理论研究正处于起步阶段，成果相对缺乏。

研究视角主要集中于两方面：（1）网络应用与信息平台。

魏祥健（2014）提出对于一项政府审计任务，可以将不同时间与空间的审计人员融合于一体，依托云审计平台，利用云计算技术，建立协同工作环境，实施协同审计[ 2 ]；丛秋实等（2014）认为，实现协同国家审计的关键是建立无缝隙平台，实现无缝隙形式运作，通过审计政务网络使得相隔千里的审计人员同时计划、调查、研讨、审核和决策[ 3 ]。

（2）腐败治理与国家治理。

李冬（2012）从政府监控出发，研究了政府投资项目的协同治理审计评价模型与内部协同审计检查机制[ 4 ]；王会金（2015）分析了政府审计与纪检监察在治理腐败中协同运作的可行性，并设计了二者的协同方案[ 5 ]。

近年来，我国也陆续开展了有关“协同学”的审计实践。

例如，具有中国特色的经济责任审计就是以经济责任审计联席会议制度的形式协调不同职能部门来完成的。

再如，近年来所寻求的政府审计机关与税务部门建立联合机制，引入社会公众参与审计项目的选择确定（薛婷婷，2013）[ 6 ]；组织不同政府审计机关联合开展资源环境审计等等。

政府审计协同治理相关理论与实践的探索，是一长期过程，理论与实践需要相互促进，以此真正实现政府审计的公权力监督效应。

二、协同治理促进审计制度创新的内涵与意义（一）审计制度转型下的协同治理内涵界定自西周起，我国政府审计制度开始萌芽，至今审计制度的变革已经过三千余年的历程。

近年来，我国政府审计制度依然存在问题，如现行审计模式不能有效实现对权力的监督与制约，现行审计准则缺乏明确的具有可操作性的具体目标，审计制度难以适应社会经济发展的客观需要等。

两办最新出台的关于审计制度创新的系列文件旨在以审计制度创新为导向促进政府审计更加高效地服务于国家治理。

国家治理以善治为目标，涉及政治、经济、文化、社会等各个领域，关系到市场经济完善、体制机制创新和反腐倡廉建设等各个方面（刘家义，2012）[ 7 ]。

国家治理的理论逻辑是在国家治理活动中，通过配置权力，对公共资源进行开放利用，以提供国家治理服务，实现国家治理目标。

国家治理的监督反馈机制包括专业监督反馈机制，如财政监督。

同时，国家治理还设计了独立的第三方监督反馈机制，即政府审计。

政府审计是国家治理的监督控制系统，既从属于国家治理监督反馈系统，但又是一种独立的综合性的监督反馈系统。

两办出台的系列文件是服务国家“十三五”规划的战略部署，是我国审计制度现代化与科学化的“升级换代”。

政府审计是国家的监督控制系统，若想充分发挥系统功能，离不开国家治理主体的支持。

政府审计隶属于国家治理监督控制系统，意味着政府审计在其职能设计上与其他国家治理监督控制系统存在职能交叉。

为此，在当前审计制度转型下，我们应该赋予政府审计协同治理全新的内涵与特征。

政府审计协同治理是指按照协调合作的协同管理思想，对由国家审计治理内部和外部资源所组成系统的各子系统进行规划、重组、调配和资源共享，从而获得政府审计服务国家治理整体功能效应大于各个子系统或各组成部分作用力之和的协同效应。

“十三五”阶段，政府审计协同治理的内涵应涵盖：（1）政府审计治理主体的多元化。

在政府审计的协同治理下，政府及审计机关不再是治理国家的唯一主体。

非政府组织、企业、公民个人在内的所有社会组织和行为者都是政府审计治理的参与者，不同审计协同治理主体发挥其特有作用，以达到审计监督服务效率效果的最大化。

（2）政府审计治理权力的多中心化。

政府审计治理需要权威，但这个权威并非一定来自政府审计机关，其他主体都可以参与到治理中来，组成审计治理网络，互相监督，互相制衡，共同在政府审计治理中发挥和体现其权威性。

（3）政府审计不仅是依靠强制力，而且需要审计机关与被审计单位、审计机关与相关职能部门等的协商对话、相互合作等来共同发挥政府审计治理的“免疫系统”功能。

各有关主体形成富有弹性的政府审计协同治理网络，充分利用各自的资源、知识、技术等优势，在网络技术和信息技术的支持下，发挥对政府审计整体大于部分之和的治理功效，实现由无序到有序的转化，进而促进国家治理目标实现。

政府审计运行系统是开放的，政府审计协同治理能够承担起保障审计工作高效运行的重任。

未来期间，政府审计协同治理的特征会更为丰富，它将在依法独立行使监督职能的基础上，更加侧重于强调政府审计职能发挥的协调性，拓展审计治理主体的多元性，以及强化审计系统的自组织性。

（二）协同治理是审计制度创新的必然趋势如今，政府审计不再局限于传统职能，当下的审计更应考虑如何围绕国家治理关注政府责任、加强全面监督、强化行政效能、维护国家安全。

政府审计是权力监督体系中的重要组成部分，它在监督体系中拥有独特的地位与作用。

然而，从我国公共经济权力监督或腐败监督的实践结果来看，现阶段我国在权力监督方面存在众多问题，其中之一是各个监督主体之间缺乏完善的协调机制，尚未形成权力监督的整体效应。

当前，不同性质的监督主体以不同的方式实施着监督行为，各自为战，势单力薄，互不衔接，不能共同驱动，难成合力。

在此背景下，《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出“坚持统筹推进原则”和“建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制”；《关于实行审计全覆盖的实施意见》提出“适应审计全覆盖的要求，加大审计资源统筹整合力度，避免重复审计，增强审计监督整体效能”，“整合各层级审计资源，开展涉及全局或行业性的重点资金和重大项目全面审计，发挥审计监督的整体性和宏观性作用”和“建立审计成果和信息共享机制，加强各级审计机关、不同审计项目之间的沟通交流，实现审计成果和信息及时共享，提高审计监督成效”。

两项文件强化了在权力监督过程中政府审计资源的协调作用。

其中，特别强调了加大整合力度、避免重复审计、加大整体效能、提高监督成效，进一步突出了内部资源与外部资源、局部力量与整体力量以及运营成本与审计效益三个方面的辩证关系，这些都亟待引起政府审计机关的足够重视。

这是因为，政府审计资源协调后可以形成的效应主要有：（1）资源优化配置，避免错位现象，降低监管成本；（2）信息共享，成果互用，提高监管效率；（3）多轮驱动，消除空位现象，共同发力，形成合力；（4）多专业融合，多方式结合，大兵团作战，发挥各自优势，形成规模效应。

资源整合后，政府审计所发挥的优势更加显著，主要体现为能够对某一问题开展更深层次的研究，能够提供更加正确的决策信息，能够揭示更为全面的风险以及能够科学地查处公共经济权力问题。

协同行为以自组织为基础。

政府审计治理系统在一定的外部能量流、信息流和物质流输入的条件下，系统在序参量支配下大量子系统之间协同作用而形成新的时间、空间或功能的有序结构，产生整体效应或集体效应。

三、协同治理完善政府审计工作的措施与路径政府审计协同治理是一项极为繁杂的工程，对其设计与实施必须遵循系统性、一致性、科学性与延展性等原则。

为此，我国政府审计部门需要加强以制度创新为导向的政府审计协同治理理论研究，并强化审计协同实践对审计协同创新理论的修正与完善。