中国金融业的法律框架及立法进程

中国金融业的法律框架及立法进程文/吴晓灵全国人大常委委员、财经委副主任、原人民银行副行长我一直从事金融业的工作，现在在全国人大财经委从事立法工作。

几十年的金融从业经验加上我在人大立法工作当中的体会，使得我觉得有必要利用“长安讲坛”这个平台，把我这些年的思考谈出来。

希望在座的年轻人，都来关注金融领域的立法问题，共同推进我国金融立法的进展。

党的十八大提出，要建立法治国家，所有的经济、社会生活都要纳入法制的轨道。

各项立法工作背后都有它的逻辑，在立法的时候，我们既要考虑到现实，也要考虑到立法内容的一些内在逻辑和未来。

可能我今天讲的一些内容比较理想化，但是我希望能够朝这个方向去努力。

一、金融的概念国内和国际上对金融的概念是有不同理解的。

金融学科有广义和狭义之分，黄达教授写过一本书，他有自己独到的思考。

按照黄教授的想法，狭义的金融学一般来说是从国外学来的。

西方现在的金融学概念大部分是一种狭义的，金融学基本只局限于以资产定价为核心的微观分析，货币制度基本属于宏观经济学范畴。

但是，中国往往采取大金融的概念。

改革开放之前，金融基本上没有细分过，与商品经济并行的货币金融活动也没有严格的区分。

所以一直到1984年之前，中国人民银行一直是大一统的银行，既发行货币又办理存款、贷款、结算业务。

改革开放以后，金融学界开始研究金融问题，中央银行讲宏观调控，就是货币政策和货币供给与需求，金融市场谈的是货币政策传导对经济的影响，再还有金融机构和金融市场运行的微观基础。

我们金融学的构架，特别是黄达老师主编的《货币银行学》第三版，基本上是按照这样一个框架在研究中国的金融。

近年来，西方也有货币经济学、金融经济学这样的学科，也开始从整体上研究金融问题，所以金融不止是狭义方面的问题。

二、金融的法律框架金融的法律框架应该包括两个大类。

一类为货币的法律。

中央银行制度建立以后，央行成为信用货币创造的调控机构，各国都有一部“中央银行法”，主要研究的是央行的职责和法定货币的创造。

还有一部法律是“票据法”。

票据包含商业票据、银行票据，还有银行承兑的商业票据。

商业票据可以称为一种私人货币。

另一类法律，是以法律关系为基础的行为规范的法律。

行为规范方面的法律，在日本有一部《金融商品法》，就是把所有金融产品都放在一起进行立法，按照产品的法律关系来从发行、交易方面规定整体的行为规范。

在我国按照法律关系的基础来规范我们的金融活动行为，可以分成四类。

第一类是间接融资的债权债务关系，最主要是信贷市场。

信贷市场最主要的特点是金融中介机构所筹集的资金以债权的方式自主运用，存款人承担中介机构倒闭的风险。

吸收存款是间接金融中介机构——银行的专属权。

存款是一种债务工具，它区别于其他市场主体所发行的债券的特点是存款资金使用的自主权转移给了银行，而债券发行人资金使用的范围仅限于发债说明中的用途。

第二类是直接金融的债权关系和权益关系，主要是证券市场的产品。

证券市场分为货币市场和资本市场，其中不管通过债务工具还是股权工具筹措资金，都是投资方要直接承担融资方的风险。

第三类是信托关系，主要是指资产管理市场。

信托关系就是金融中介机构按照协议合同以受托人的名义管理处置财产，委托人享受收益，承担风险。

第四类是大数定律下的互助关系。

主要是保险市场，保险业具有基于精算技术的经济补偿功能，投保人承担经营机构的偿付风险。

三、金融立法的原则第一个原则是按照法律关系制定金融业务的行为规范和界定风险责任。

一是在信贷市场上因为银行是存款人的债务人，存款人要承担银行倒闭的风险，因而信贷市场的立法重点，应该是控制资产运用风险和机构倒闭风险，对银行审慎经营提出要求。

二是在证券市场上，因为投资人要承担融资人的直接风险，因而立法时要重在信息披露和保证公平交易。

三是资产管理市场，这是一种信托关系。

受托人的行为是否勤勉忠诚，能否把客户的利益优先，决定了委托人的利益能不能得到保证。

立法的原则是，要非常关注受托财产的独立性和受托经营者的勤勉忠诚、客户利益优先。

四是保险市场。

保险市场是基于大数法则的互助关系并实现经济补偿功能。

在这种情况下，我们更应该注重诚实信用交易。

在保险业的发展中，由于保险产品的日趋复杂，保险逐渐从相互保险演变成由专门的金融机构来经营，因而有机构偿付的风险，所以在制定法律的时候也要注意机构的偿付能力。

第二个原则是机构立法和行为立法相结合。

所谓机构立法，就是对于机构的市场准入、退出、风险控制进行立法。

金融行为立法是对金融业务和金融产品的立法，主要是对金融产品的发行、交易行为进行规范。

有的国家在立法方面，是机构立法和行为立法分开，美国的《证券法》界定的是证券的发行和交易行为，主要是一个行为法。

而我国是把从事某一类业务的机构如何准入、管理、退出，以及这个机构所经营的各种产品规范也包括在里面。

所以，我们国家的立法是行为立法和机构立法结合在一起的。

在行为立法的时候，我们要理清监管的边界。

哪些行为可以由市场自主去做，哪些行为要由监管当局负责市场准入和许可，这就有一个金融监管边界的划定问题。

图一理解监管图这张图，纵轴讲的是由于私人侵占导致社会的损失，横轴是由于政府的侵占导致社会损失。

在市场行为当中，最初没有国家来管理，都是靠私人之间的协议来维持市场秩序。

如果太无序，就会造成很大的社会损失，所以才逐渐开始从私人间的纠纷裁决到最终的立法，按照统一的标准，通过司法程序来保护市场权益人的权益。

通过司法解决问题，如果案件太多，不断打官司，也会对社会造成一定的损害。

所以对于涉及公众利益的行为，更多地是需要同样的行为规则，因此就建立了监管制度。

最早建立的应该是药品监管制度，逐渐发展到金融领域各项涉及公众利益的监管制度。

如果仅仅靠一般市场监管还不行的话，就要由国家控制，但是国家控制一旦出现失误，将会产生更大的社会损失。

这就有一个监管边界的问题。

我们在立法的时候，要考虑哪一些行为必须要通过立法和监管当局来控制，哪一些行为可以给市场更多的自由。

立法还要考虑法律实施的监管主体及罚则。

如果违法的成本太低，违法的人就会比较多。

很多人说中国人的法律意识不强，其实关键问题不在于中国的法律少，而在于有法不依，执法不严，再有是罚则太轻，违法成本太低。

有些上市公司欺诈，给客户带来那么大的损失，按照现在法律最多罚款60万元。

有些人在资本市场巨大利益的诱惑之下，犯罪的动机是很强的，如果没有重罚就不可能使他很好地遵守法律。

国外的税法，不管你是什么人，一旦发现你逃税都会给罚。

所以国外很多人非常怕税务机关，它并不是每天都来查你，但是一旦被查着，就会罚得非常之狠。

一部法律如果没有一个明确的监督主体，没有一个恰当的、令人敬畏的罚则，这部法律是难以实施的。

四、当前金融立法的重点和难点（一）在货币法方面，我们有1995年制定的《中国人民银行法》和2004年制定的《票据法》。

《人民银行法》修法面临的问题，一是央行独立性的问题。

当时在改革开放条件下经济出现过多次过热，我们意识到必须要有一个《人民银行法》，而且也意识到人民银行作为中央银行应该有它相对的独立性。

当时立法的结果，是让中国人民银行可以独立于地方政府，独立于财政。

但是，对于中央政府来说，人民银行是内阁成员。

央行的货币政策委员会现在是一个咨询机构，能够提一些货币政策调控取向的建议，但是不能作出决策，而各国货币政策委员会是决策机构。

在进一步修订《中国人民银行法》的时候，有一个对央行宏观调控独立性的考量问题。

在目前政府管经济的条件下，想让人民银行完全独立于政府，恐怕短期之内不可实现。

但是，是否可以考虑在货币政策操作过程当中，让央行可以有更大的独立性。

二是金融稳定的职责。

中央银行该不该有监管的职责。

货币政策的职责和监管的职责放在一起好呢，还是相对独立好呢。

在这次金融危机之前，各国曾经讨论过这个问题。

以英国金融服务局的产生，把监管权全部都放到金融服务局为标志，产生了央行和货币政策分离的趋势。

但是金融危机之后，国际上对此进行了反思。

央行是最后贷款人，甚至是金融市场流动性的最后提供者，有维护金融稳定的能力，为了及时有效地处置风险，对金融机构的审慎监管权在向央行集中。

英国在英格兰银行之下设立了审慎监管局和行为监管局。

在中国央行金融稳定的职责该怎么来体现呢？《人民银行法》里有一句话，国家建立金融稳定调节机制，这意味着中央银行在金融领域方面承担着比较大的职责。

这句话是2003年银监会分设的时候写进去的，但现在还没有一个明确可操作的方法。

三是央行进行货币政策调控，还需要有很多的基础设施。

比如支付结算系统、金融产品登记、托管系统，金融综合统计等。

这三个方面都应该在今后修订《人民银行法》时更多地加以考虑。

我国的《票据法》应该大修了，但是因为其它的法律所涉及的矛盾更多，《票据法》的修订一直没有列入日程。

现行《票据法》对实体经济最大的制约，是要求票据发行必须有真实的贸易背景，融通票据就不太有合法性。

所以，每一次票据合规性检查都是在检查真实贸易背景。

这几年央行发行了短融券，其实是对《票据法》在某种程度上的突破。

另外，现在的票据很多已经是电子票据了，电子票据的法律地位也是值得关注的问题。

互联网时代很多的交易结算都是在网上进行，很多票据也是电子的，如果没有一部法律对电子票据进行规范，也会产生比较大的隐患。

尽管现在没有发现比较重大的案例，但是小的纠纷还是在不断地产生。

（二）关于金融市场的立法。

金融市场可以分为四个市场：证券市场、信贷市场、保险市场和资产管理市场。

图二金融市场结构图这张图没有更多的细化证券市场和保险市场，因为在这两个市场上，对于机构和市场认识的分歧不是特别大，但是对于资产管理市场和信贷市场，现在有很多的认识上的分歧。

1. 证券市场立法。

证券市场的立法大家都非常关注，而且《证券法》已经进入到了人大一审。

全国人大一审之后，股市的波动对《证券法》该怎么修订也有影响。

虽然共识多，但分歧也多。

我讲讲《证券法》修法的重点。

一是证券的定义。

我认为，证券应该是代表特定财产权益的，可均分且可转让或者可交易的凭证或者投资性合同。

我希望《证券法》能够有这样一个定义式的开头，然后再有充分的列举。

美国在上个世纪二、三十年代大危机之后，把所有可能归于证券性质的凭证、合同的名称全都列在一起，虽然没有下定义，但是列入的范围非常之广。

我们想要把证券范围扩展，遇到了很多不同意见。

实践证明，如果不能够有效地把证券范围扩展的话，在经济生活中，很多财富就不可能流通。

很多资产只有证券化了，才能流动起来，流动起来才能更好的增值。

如果不把证券的定义拓展，大量的证券活动就没有法律依据，打击非法证券活动也很困难。

二是尊重投资人、筹资人的财产运用自主权，以投资人参与情况规定信息披露要求。

投资人是根据信息来确定价格和做出选择的。

如果投资人参与的多，信息的披露就应该非常的充分，这也是我们在企业公开上市前，要求它的信息必须充分披露的原因。