城乡统筹理念下的我国城乡规划编制体系改革探索

□　王　芳，易　峥城乡统筹理念下的我国城乡规划编制体系改革探索［摘　要］《中华人民共和国城乡规划法》将城市和乡村纳入统一的规划编制和管理体系，促进了城乡统筹。

各省市依据地方实际，在《中华人民共和国城乡规划法》和地方城乡规划条例的基础上，以城乡统筹为理念对城乡规划编制体系进行改革。

基于此，研究分析了国家在规划编制体系方面所进行的创新以及存在的问题，归纳和总结了地方在省域层面、次区域层面、城市层面、县(市)域层面、镇层面、乡层面和村庄层面对城乡规划编制体系进行改革的途径和特点，以期为我国城乡规划编制体系改革提供借鉴。

［关键词］城乡统筹；城乡规划编制体系；改革［文章编号］1006-0022(2012)03-0064-05　［中图分类号］TU981　［文献标识码］AUrban-rural Planning Compilation System Reform With Urban-rural Integrate Development/Wang Fang,Yi Zheng[Abstract] The Urban-Rural Planning Law of China incorporates city and countryside into one system and promotes their integrate development. On the basis of The Urban-Rural Planning Law of China, different provinces make amends according to their own actuality. The paper concludes national innovation and problems of the planning system, the approaches and characters of provincial,sub-regional, city, county, town, township, and village level planning reforms, and provides reference for future planning reform.[Key words] Urban rural integration, Urban rural planning compilation system, Reform１引言《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)[1]与《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)[2]虽仅一字之差，却体现了将城乡融入同一个编制体系以实现城乡统筹的理念。

但《城乡规划法》所构建的城乡规划编制体系不能解决我国客观存在的地域差异问题，因此各省、市纷纷根据实际需求，在该理念的指导下积极进行城乡一元规划编制体系的改革探索。

目前，国内对城乡规划编制体系的改革多关注于某一具体层面，如省域层面、小城镇层面和村层面等，还缺乏对整个规划编制体系的系统梳理。

本文从城乡规划编制体系的角度出发，分析了国家层面的规划编制体系改革的途径及存在的问题；重点研究了地方各省市在规划编制体系各层次所进行的创新与改革，以对不断深入的城乡统筹规划改革有所启示。

２国家层面的规划编制体系改革２．１途径和特点２．１．１从“一法一条例”所确定的城乡二元规划编制体系到“一法”所确定的城乡一体的规划编制体系在“一法(《城市规划法》)一条例(《村庄和集镇规划建设管理条例》)”[3]的指导下，我国传统的城市规划编制体系的序列为“城镇体系规划—总体规划—详细规划”；村庄和集镇的规划编制体系的序列为“总体规划—建设规划”(图1)。

《城乡规划法》将城市和乡村纳入同一个法定规划编制体系，确定了城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划五个类别以及总体规划、详细规划两阶段的城乡规划体系(图2)。

将城市和乡村纳入统一的规划编制体系，是国家层面规划编制体系最大的改革。

［作者简介］王　芳，硕士，重庆市规划设计研究院城乡发展战略研究所工程师。

易　峥，博士，重庆市规划设计研究院副总工程师，城乡发展战略研究所所长。

２．１．２强化了城镇体系规划的法定层级指导性《城市规划法》将城镇体系规划作为一种规划类型，并没有明确上下层级的城镇体系规划存在法定指导关系。

《城乡规划法》则确定城镇体系规划之间存在“全国城镇体系规划—省域城镇体系规划”的纵向法定指导层级①，强化了城镇体系规划的法定层级指导性。

２．１．３细化了镇规划编制体系应当说，“一法一条例”对镇规划编制体系在指导方面存在“真空”现象。

《城市规划法》仅对镇总体规划的编制和管理进行了明确；《村庄和集镇规划建设管理条例》仅适用于非建制镇。

由此可见，对镇而言，只有总体规划是法定规划，这显然与实际使用需求不符。

《城乡规划法》则对镇规划编制体系进行了明确：镇规划分为总体规划和详细规划，这为镇规划的编制提供了法律依据。

２．２存在的问题２．２．１省、市等区域层面缺失能覆盖全域、统筹城乡的规划一方面，规划体系“见点不见面”。

《城乡规划法》对规划体系的设置是按类型进行划分的，其重点放在了城、镇、乡、村庄的“点”上，忽略了由城和乡构成的一定区域的“面”。

对于城市而言，法定层级最高的城市总体规划只是针对规划区进行了规划指导，而《城乡规划法》并没有对规划区与行政区域的关系做硬性规定，这也就意味着有相当一部分行政区域游离在城市总体规划之外。

作为统筹城乡的重要行政单元—县域，在《城乡规划法》中根本没有得到体现，更谈不上在这个层面能编制一个覆盖整个县域的城乡规划。

各类城乡规划覆盖的区域与我国实际的行政区域范围出现脱节，只有“点”而无“面”的规划，使得城乡规划在地域上也出现脱节。

另一方面，规划内容“见城不见乡”。

我国的省、市、县范围内既有城，也有乡，但法定规划体系所界定的规划内容仍然局限在有建设行为的区域，如省域城镇体系规划的内容包括城镇空间布局和规模控制、重大基础设施布局等，并涉及为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域，但并没有涉及到是否应该包含乡的规划内容。

由此可见，城市规划忽略了非建设区域，其统筹区域城乡发展的作用受到很大限制。

２．２．２镇、乡和村庄的规划体系复杂，内容重复，割裂城乡虽然我国的规划编制体系高度浓缩为“五大类两阶段”，但在实际中，当针对某个行政地域时，就会在规划衔接上出现内容重叠的问题，在县以下的行政单元中，这种重叠与矛盾就更为集中地暴露出来。

以与城乡关联最为密切的广大小城镇为例，《城乡规划法》将镇规划分为总体规划和详细规划两个阶段，且需要划定规划区，在镇这一规划层级，城乡地域本来就难以划分，将城与乡生硬地分割开来，导致镇域规划管理缺乏依据，削弱了小城镇在城乡统筹中的作用。

尽管乡集镇规划与村庄规划都是实实在在的农村规划，但是也需要划定规划区，把乡村居住功能、公共服务功能与生产功能剥离开来。

在国家层面，近期也在有意识地引导镇乡规划向全域覆盖。

2010年中华人民共和国住房和城乡建设部发布《镇(乡)域规划导则》[4](试行)即是一种信号，该导则规定镇(乡)域规划是镇规划和乡规划的一种形式，规划区覆盖镇(乡)行政辖区全部。

镇(乡)域规划本应起到替代镇(乡)总体规划的作用，但该导则回避了这一问题，没有明确镇(乡)域规划与镇(乡)总体规划的关系，结果将出现编制两个规划的可能，增加了基层政策制定的负担，加之该导则法律地位低，规划效力也大打折扣。

３地方层面的规划编制体系改革基于《城乡规划法》，各省、市纷纷依据实际需求对规划编制体系进行创新，并在地方城乡规划条例中予以法定。

截至2011年10月底，全国共有37个省、直辖市、地级市出台并开始实施地方城乡规划条例，另有数十个省市正在编制或者征求意见中。

在贯彻统筹城乡发展这一立法精神中，地方性立法对城乡规划编制体系的深化有四个特点：一是新增了城乡总体规划这一类型的规划，这是当前城乡规划地方性立法的最大亮点，如重庆市城乡总体规划、海南省城乡总体规划、陕西一体化建设规划、浙江省的县(市)域总体规划等，这类规划将统筹城乡空间布局、统筹城乡基础设施和公共服务设施作为重点。

二是增加了对次区域规划的指导，如浙江城镇群规划、江苏及陕西的区域性城镇体系规划。

三是对规划区划定进行了创新，从强化城乡统筹和区域统筹的需要出发，明确规划要实现对行政辖区的全覆盖，实现“空间规划管全域，城乡规划无缝衔接”，如我国四个直辖市的行政全覆盖规划、成都全域规划等。

四是深化了乡和村庄规划的编制要求及规定，将城镇体系规划延伸至村镇体系规划，如重庆城乡总体规划；或对乡规划进行细化，如北京和海南等省市的乡规划(图3)。

本文选取在城乡规划编制体系改革中图１　“一法一条例”确定的规划编制体系图２　《城乡规划法》确定的规划编制体系较为典型的省市，包括北京、上海、重庆、浙江、江苏、海南、陕西和成都八个省市[5-12]，以城乡规划条例为基础，从省域、次区域、城市、县(市)域、镇、乡和村七个层次分析上述省市在城乡统筹理念指导下城乡规划编制体系改革的途径和特点。

３．１省域层面的规划编制体系改革省域层面的规划编制体系改革的目的在于实现全域覆盖和全域统筹，主要有两种途径：①增加服务于全域层面的新规划类型，这种方式是将城乡统筹规划作为一种规划类型；②以具有城乡统筹性质的规划替代原有的规划，这种方式是将城乡统筹规划作为一种规划理念(图4)。

３．１．１增加服务于省域层面的新规划类型海南省在原有省域城镇体系规划的基础上，增加了城乡总体规划这一新规划，以共同指导省域发展。

可以将省域城镇体系规划和省域城乡总体规划的关系视为“点”与“面”的关系：省域城镇体系规划主要关注的是“点”，即城镇的发展，如城镇发展用地规模与布局、城镇重大基础设施布局、区域性公共服务设施布局等；省域城乡总体规划则主要关注的是“面”，即全域的统筹发展，如城乡空间发展结构与总体布局、产业发展与布局、生态环境保护与建设、重大基础设施与社会服务设施布局等。

３．１．２以具有城乡统筹性质的新规划替代原有规划指导全域发展《重庆市城乡总体规划》是全国唯一经国务院批准并以“城乡”命名的总体规划，该规划既对全市域的城乡空间、城镇布局进行了统筹安排，又重点对中心城区建设用地的规模、功能结构、用地布局和基础设施等进行了规划，融合了城镇体系和都市区总体规划两个层级的规划内容，实质上是用城乡总体规划这一统筹全域的规划替代了原有的体系规划和都市区规划，实现了市域全覆盖。

３．２次区域层面的规划编制体系改革次区域规划旨在解决区域差异，主要有两种方式：①增加区域性城镇体系规划这一规划层级，并在城乡规划条例的法定序列中予以明确；②根据需要编制次区域规划，并对次区域规划赋予法定地位(图5)。