第一篇制度沿革一耕地无概念阶段1、原始社会——氏族共享2、奴隶社会——井田制“国王所有制”3、封建社会——地主土地所有制战国时期“商鞅变法规定：废除井田制,以法律形式确立土地私有制,允许土地自由买卖”——封建国家土地所有制西汉以来都有屯田制——自耕农土地所有制春秋时期“一部分奴隶和平民以及没落贵族自己垦种的这部分土地,使他们成为小块土地所有者,成为一家一户的自耕农.”二耕地潜意识时期1、大革命时期——农民运动发展迅速、没有明确提出土地革命路线2、国共的十年对峙时期——“八七”会议确立土地革命方针——1928年12月,颁布井冈山土地法以人口为标准,男女老幼平均分配——1929年4月,制定了兴国土地法将“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”——1929年7月,中共闽西第一次代表大会通过土地问题决议案提出“抽多补少”的分田原则——1930年,毛泽东在赣南吉安县陂头村召开联席会议,规定“抽多补少”之外加上“抽肥补瘦”原则——1931年2月,毛泽东致信江西省苏维埃政府,明确宣布：土地由农民私有3、中华民族的抗日战争时期——洛川会议,中国共产党第一次用纲领的形式正式确立“地主减租减息,农民交租交息”政策为我党在抗日战争时期的基本土地政策4、人民解放战争时期——1947年中共中央召开全国土地会议,制订了中国土地法大纲规定：没收地主土地,废除封建剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度,按农村人口平均分配土地.并在具体的土地改革中,贯彻依靠贫雇农,团结中农,有步骤地、有分别地消灭封建剥削的土地制度,发展农业生产的土地总路线5、民主革命遗留任务时期——1950年,中央政府颁布中华人民共和国土地改革法实行废除封建剥削的土地所有制,实行农民阶级的土地所有制三耕地保护思想显现第一阶段1978～1985年耕地保护意识觉醒期——耕地快速减少特点：粮食安全与结构调整协调困难,总体上服从于保证建设需要,政策散见于相关文件和报告,有提及但不具体.第二阶段 1986～1997年耕地保护政策制定起步期——耕地流失速度减缓特点：耕地保护政策受到比较利益的极大冲击,耕地保护政策的实施过度倚重行政手段,耕地保护政策虽陆续制定但系统性不强,耕地保护政策与其他政策存在协调难度.第三阶段 1998～2003年耕地保护政策体系初建期——快速反弹耕地保护政策体系得到了初步构建,耕地保护政策服从于国家重大战略,耕地保护政策实施手段日趋多样化,耕地保护政策被地方政府严重曲解.第四阶段 2004年以来耕地保护政策体系完善期——稳步减缓特点：耕地保护政策被赋予了参与调控使命,耕地保护政策与相关政策的互动加强,耕地保护政策的实施手段在不断完善.第二篇现状政策（一）现阶段耕地政策土地用途管制制度中华人民共和国土地管理法第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度.”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地.严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护.”耕地总量动态平衡制度中华人民共和国土地管理法第三十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划,采取措施,确保本行政区域内耕地不减少；耕地总量减少的,由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地,并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收.个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏,新增建设用地后,新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的,必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量,进行易地开垦.”耕地占补平衡制度中华人民共和国土地管理法第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度.非农业建设经批准占用耕地,按照占多少、垦多少的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地.”耕地保护目标责任制度根据基本农田保护条例“县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划,作为政府领导任期目标责任制的一项内容,并由上级人民政府监督实施”的规定,各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制,每年进行考核.基本农田保护制度中华人民共和国土地管理法第三十四条规定：“国家实行基本农田保护制度.“基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等.农用地转用审批制度中华人民共和国土地管理法第四十四条规定：“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续.省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准.在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准.在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准.本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准.”土地开发整理复垦制度中华人民共和国土地管理法第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地；适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地.”第四十一条规定：“国家鼓励土地整理.县、乡镇人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对山、水、田、林、路、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境.”第四十二条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦.复垦的土地应当优先用于农业.”土地税费制度中华人民共和国土地管理法第三十一条规定,建设占用耕地,如没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求,应缴纳耕地开垦费,用于开垦新耕地；第三十七条规定,对于闲置、荒芜耕地要缴纳闲置费；第四十七条规定,征用城市郊区菜地,要缴纳新菜地开发建设基金；第五十五条规定,对以出让方式取得国有土地使用权的建设单位,要缴纳新增建设用地土地有偿使用费.中华人民共和国耕地占用税暂行条例规定,非农业建设占用耕地,要缴纳耕地占用税.法律规定的税费制度,是以经济手段保护耕地的重要措施.耕地保护法律责任制度中华人民共和国刑法第三百四十二条规定：“违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,处5年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金.”第四百一十条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊,违法土地管理法规,滥用职权,非法批准征用、占用土地,或者非法低价出让国有土地使用权,情节严重的,处3年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的,处3年以上7年以下有期徒刑.”中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国土地管理法实施条例及基本农田保护条例等法律、法规,对耕地保护违法行为规定了相应的行政法律责任.二因素分析1、历史遗留问题集体土地所有权主体不明确,集体土地产权界定不明晰产权不明晰,其持有者对其可能产生的收益没有稳定的预期, 使其具有公共品的性质先富带动后富政策,城乡差距大土地长期承包会使土地的使用权不平等化家庭联产承包责任制是中国农民的一项伟大创举,极大地激发了农民生产经营的积极性,使得农业生产力获得巨大发展.但社会经济的快速发展,农地超小型、高度分散的经营模式,越来越难以适应生产力发展的需求过小的土地经营规模浪费了土地自然资源,土地报酬递减要求农地规模化经营,工业化的发展为规模经营创造了现实的可能性,国家、社会对三农问题的关注为规模经营创造了政策的支撑.制约因素：农民进城意愿不足,投资农业积极性不高,资金投入有限2、政策本身缺陷“公共利益”的范围过宽,可参照国土资源部划拨用地目录来确定公共事业用地范围,从而限制那些美其名曰为了“公益利益”而用得过滥的“征地权”.征地制度不健全,补偿标准低和征地权滥用导致大量耕地被征占缺乏准确评估占补平衡标准机制相关法律的权威性被弱化,土地征收过程中存在的问题不容忽视习惯修补式惯性思路的束缚3、管理执行层面中央与地方政府的土地利用目标不一致,中央更多的是考虑耕地保护和农民问题,地方政府则主要考虑本地经济增长和财政收入,这两者都与土地开发利用有关.中央政府关注耕地保护,以保障粮食安全,并保护农民的利益,以维护社会稳定；地方政府更为关心的是如何利用手中的土地权力发展本地经济,提高政府财政收入包括土地收入地方政府容忍违规占用耕地,进行建设的行为屡禁不止执法监察工作有时受地方政府左右,土地执法人力资源吃紧4、社会因素经济：土地管理部门在严格执法与促进地方经济发展关系上很难找到结合点社会：城市化进程进入峰期,对耕地需求更大毗邻效应,征地难度大的根源在于土地的位置是不可切割的,也就说,某一块土地的位置是和与此相邻的土地所共享的,是属于共处在一个位置上的农民的“公共财产”,单独售出或购买其中的某一块土地是没有什么价值的.重数量保护,轻质量和环境质量的保护因社会发展所限制。
