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116开放科学（资源服务）标识码（OSID ）摘要：[目的/意义]在复杂的全球化背景下，国际知名智库成长为参与全球治理的有效主体。
布鲁金斯学会作为全球最负盛名的智库之一，其政策参与过程体现了国际知名智库参与全球治理的机制，对中国特色新型智库参与全球治理具有重要的借鉴意义。
[方法/过程]本文通过构建政策过程的“场域论”与“阶段论”框架，展示智库在不同场域中如何把握“话语”要素，分析了以布鲁金斯学会为代表的国际知名智库在“设置议程-引领讨论-设计政策-评估政策”的过程中如何影响政府决策，产出怎样的政策产品和知识产品。
[结果/结论]研究结果发现，在政策过程的场域转换中，布鲁金斯学会通过设置特定议题、引导大众讨论、参与听证会、提交研究报告、提供决策产品以及特殊的“旋转门”机制等方式影响决策，体现了智库在参与全球治理的政策过程中的多元路径和多维影响。
这启发着中国特色新型智库既要博采众长，又要立足本国国情，探索出具有中国特色与时代特色的治理参与路径。
关键词：政策过程 智库 全球治理 布鲁金斯学会分类号：C932DOI: 10.19318/ki.issn.2096-1634.2022.03.14117智库、环境智库、外交与国际事务智库、国内卫生政策智库、全球卫生智库、国际发展智库、国际经济政策智库、科学与技术智库、社会政策智库、水安全智库以及食品安全智库[2]。
由此可见，在全球治理的需求推动与智库参与治理的便利条件双重作用下，国际知名智库在全球治理的各领域、各环节都有着深入的参与。
对智库的政策参与进行理论结合实际的分析，有利于加深对国际智库政策参与机制和政策影响力评价体系的认识，同时可为中国特色新型智库的发展提供借鉴。
1.2 代表性智库的选择依据综合代表性、全面性和对华相关性，本文的案例选取主要遵循以下三条原则：一是能代表国际顶尖智库水平；二是有深入参与全球治理重点领域和关键环节的客观事实；三是有鲜明的对华研究项目，并对我国有针对性的借鉴意义。
保罗·A.萨巴蒂尔: 《政策过程理论》保罗·A.萨巴蒂尔的《政策过程理论》在两个方面是出众的, 它既是一本社会科学研究方法方面的指导手册, 同时也是一本对现有政策过程理论的文献综述。
他利用科学哲学中对于科学理论的评判标准, 对政策过程领域中“启发式”和“前景更好”的七个理论框架进行评价, 说明它们的适用范围, 指出它们的不足, 并为进一步推动政策过程理论的发展制订了计划。
萨巴蒂尔将该书分为十章、五大部分, 每一章分别由七个理论框架的代表人物执笔。
第一部分“导言”中, 萨巴蒂尔通过分析当前“最有影响力的概念性框架”——“阶段启发框架”的不足, 揭示出全书的目标——寻求更好的理论, 并给出“更有希望的理论框架”的选取标准。
该书第二部分“考察政策过程中理性所起作用”的两章为“制度分析和发展框架”与“多源流框架”。
前者以自利的理性行为者作为个体模型, 分析在一定制度的约束下, 外部客观条件和文化价值等主观因素如何影响政策参与者做出符合自己利益的选择, 并通过在“行动舞台”中与其他参与者的互动, 进行政策输出。
“多源流框架”则采用与之针锋相对的个体模型, 认为在“模糊性条件下”人们通常不知道他们需要什么, 在问题和偏好都不清楚的情况下, 政策制定者关心的是管理时间而非管理任务, 倾向于处理那些并不是由他们所能控制的因素强加给他们的问题。
该书第三部分“聚焦于相对长时期政策变迁”的两章, 主要针对如何解释政策制定过程中渐进与突变共存的特点。
“间断一平衡理论”从基于注意力的有限理性模型出发, 认为政策突变不是来自参与者偏好的改变, 而是来自注意力的转移。
“支持联盟框架”则建立在信仰高于利益的个体模型之上，认为行动者面对着诸如谁的利益最应受到关注等一系列涉及价值偏好的政策目标。
该书第四部分聚焦于“大量政治系统间的政策比较”研究, 其中所探讨的“政策传播模型”、“政策创新模型”以及“因果漏斗框架”等理论模型都采用了对大量样本进行定量的相关分析或定性的比较分析方法, 以确定哪些自变量是影响新政策采纳可能性的因素。
《政策过程理论》—萨巴蒂尔
第一部分：内容梗概
一、寻求更好的理论——保罗·A·萨巴蒂尔
公共政策的制定过程：（1）界定问题，并交给政府，由政府寻找解决途径；
（2）政府组织形成若干备选方案，并选择政策方案；
（3）方案得以实施、评估和修正。
涉及主体问题：来自各自利益集团、不同层级的政府的行政机构、立法机构
研究者
新闻媒体
不同的政策偏好
政策过程的理性框架：（1）阶段启发框架
（2）更有希望的理论性框架：阶段性启发、制度性的理性选择
（3）多源流分析框架
（4）间断—平衡框架
（5）支持联盟框架
（6）政策传播框架
（7）大规模比较研究方法的因果漏斗框架和其他框架被省略的框架：权力竞技场
文化理论
建构主义者框架
政策领域框架。
第六章公共政策过程理论概述●政策过程指从公共问题产生到政府提出解决方案的过程、经历的程序或阶段。
➢第一，政策过程存在一种在时间存在前后相继和延续的次序。
➢第二，政策过程是一种线性关系。
➢第三，政策过程不同阶段是相对独立的。
➢第四，政策过程是一个从无到有再到终结的生命周期。
一、政策议程1.什么是公共问题●公共问题就是对人们普遍关心的现象、扩散性不满或迫切需要加以建构的情势。
2.公共问题的性质●主观性和客观性的统一●社会性●公共性●复杂性➢问题的相关性➢问题的动态性3.公共问题种类●功能➢实质问题：人们活动产生的实际后果的问题。
➢程序问题：政府组织、运作以及活动等问题。
●存在形式➢常规性问题➢突发性问题●范围➢国际问题➢国内问题●领域政治问题➢经济问题➢社会问题➢文化问题●性质➢结构良性问题➢结构中性问题➢结构恶性问题4.政策议程●那些已经被政府注意到的问题，可能有望政府制定政策加以解决的公共问题。
➢系统议程：即讨论议程，指受到公众关注和议论的公共问题➢政府议程：即行动议程，指受到政府注意，并可能采取具体行动的公共问题5.促成政策议程的因素●主体➢政治领导人➢政党➢专家学者➢媒体➢公众●客体➢触发事件➢相关政策执行结果6.政府对公共问题态度●使其发生●助其发生●任其发生●阻其发生7.建立政策议程模型●外在提出模型：主体：非政府中的个人或团体提出公共问题，这是一种自下而上的聚合过程。
政府议程政府民众、选民、利益团体●内在提出模型：政府内部提出政策议程。
主要通过政府内部辩论、沟通、交易从而建立政府议程。
这是一种水平妥协过程政府政府议程●动员模型：政治领袖提出政策问题，并寻求社会支持，这是种把政府议程转化为系统议程，或者说把政府议程扩散为公众议程。
这是一种自上而下的扩散过程。
领袖政府议程民意制造民众、选民、利益团体二、政策规划●狭义的政策制定，即对政府议程中需要解决和可以解决的公共问题，提出解决各种备选方案，并加以选择的过程。
保罗·A.萨巴蒂尔: 《政策过程理论》保罗·A.萨巴蒂尔的《政策过程理论》在两个方面是出众的, 它既是一本社会科学研究方法方面的指导手册, 同时也是一本对现有政策过程理论的文献综述。
他利用科学哲学中对于科学理论的评判标准, 对政策过程领域中“启发式”和“前景更好”的七个理论框架进行评价, 说明它们的适用范围, 指出它们的不足, 并为进一步推动政策过程理论的发展制订了计划。
萨巴蒂尔将该书分为十章、五大部分, 每一章分别由七个理论框架的代表人物执笔。
第一部分“导言”中, 萨巴蒂尔通过分析当前“最有影响力的概念性框架”——“阶段启发框架”的不足, 揭示出全书的目标——寻求更好的理论, 并给出“更有希望的理论框架”的选取标准。
该书第二部分“考察政策过程中理性所起作用”的两章为“制度分析和发展框架”与“多源流框架”。
前者以自利的理性行为者作为个体模型, 分析在一定制度的约束下, 外部客观条件和文化价值等主观因素如何影响政策参与者做出符合自己利益的选择, 并通过在“行动舞台”中与其他参与者的互动, 进行政策输出。
“多源流框架”则采用与之针锋相对的个体模型, 认为在“模糊性条件下”人们通常不知道他们需要什么, 在问题和偏好都不清楚的情况下, 政策制定者关心的是管理时间而非管理任务, 倾向于处理那些并不是由他们所能控制的因素强加给他们的问题。
该书第三部分“聚焦于相对长时期政策变迁”的两章, 主要针对如何解释政策制定过程中渐进与突变共存的特点。
“间断一平衡理论”从基于注意力的有限理性模型出发, 认为政策突变不是来自参与者偏好的改变, 而是来自注意力的转移。
“支持联盟框架”则建立在信仰高于利益的个体模型之上，认为行动者面对着诸如谁的利益最应受到关注等一系列涉及价值偏好的政策目标。
该书第四部分聚焦于“大量政治系统间的政策比较”研究, 其中所探讨的“政策传播模型”、“政策创新模型”以及“因果漏斗框架”等理论模型都采用了对大量样本进行定量的相关分析或定性的比较分析方法, 以确定哪些自变量是影响新政策采纳可能性的因素。
1库恩的范式理论（paradigm）院子拉丁语，含有共同显示之意，主要可以从两方面来理解1从心理上说他是科学家共同体共有的信念。
2从理论和方法上说他是科学共同体共有的模型和框架。
总体来说，它就是某一科学家集团在某一专业或学科中具有的共同信念。
这种信念规定了他们共同的基本理论、基本观点和基本方法，为他们提供了共同的理论模型和解决问题的框架，从而形成了该学科共同的传统，并为该学科的共同发展规定了共同的方向。
（科学历史主义）。
政策过程理论［Theories of the Policy Process］第一章寻求更好的理论复杂世界的简化由于众多原因，政策过程涉及一系列随着时间的推移而发展的复杂的互动因素。
这些因素概括地说，涉及行动主体、时间、政策项目的复杂性、政策争论、政策中的政治与价值观冲突等。
“政策过程通常至少需要10 年时间。
当众多行为者都积极寻求宣传他们对事件的重要意义时，理解政策过程就需要我们掌握关于政策目标的相关知识，同时注意观察全国范围内的众多行为者，这就可能涉及技术性很强的科学问题或是法律问题。
”P5在大多数情况下，对社会现象和事物的观察要借助于一系列的假设。
这些假设有两种中介功能：一是告诉观察者该探究什么；二是界定特定的类别从而将现象分类。
有两种方法简化假设：一是常识性的方法。
它基于人们在实践中获得的分类和假设去观察世界，但是有局限性。
二是科学的方法。
其基本的逻辑是微小的重要关系可以解释复杂的现象。
埃里诺·奥斯特罗姆对三个概念进行了划分：一是概念性的框架（conceptual framwork）。
它确定了一系列变量以及变量之间的相互关系，这些变量被假定能用来解释一系列现象。
这个框架能够提供从适当的变量到像范式那样范围较广泛的对象。
二是理论。
它提供了更为“密集”和逻辑上更有连贯性的一系列关系。
三是模型（Model）。
这是对特定情形的陈述。
与理论相比，它在范围上较小，而在假设上更为精细。
就最理想的状态而言，模型可以被量化。
因而，上述三者可以通过对连续的统一关联体的操作实现概念化。
政策过程的理论框架有多种一是阶段启发框架：它把政策过程分为一系列的阶段，通常是“议程设置、政策构建和合法化、政策实施和评估”，同时，分析各阶段具体进程的影响因素。
这一方法在20 世纪70－80 年代初成为一个有用的分析工具。
它把复杂的政策过程划分为分散的阶段，并在特定的阶段开展深入的研究。
阶段启发法存在一些局限性［非因果关系、线性描述、自上而下的偏见、过于简化］。
P9二是其它框架：1、制度性的理性选择（Institutional rational choice）。
制度性的理性选择是一组分析框架。
它们都聚焦于制度规则如何改变受物质自利推动的特别理性的个人行为。
这种方法得到广泛的应用。
这是一种比较完善的方法。
2、多源流分析框架（the multiple-streams framework）。
这是由约翰·金顿在“垃圾桶”模型的基础上发展起来的。
它把政策过程看作是由行为者和过程的三个源头组成的：由各种问题的数据和各种问题界定内容所形成的问题源流；涉及政策问题解决方案内容的政策源流；由各种选举活动和被选举官员组成的政治源流。
当政策窗口打开时，三源流交汇在一起。
3、间断－平衡框架（Punctuated-Equilibrium Framework）。
此方法认为，（美国）政策制定具有长期的渐进变迁伴随短期的重大政策变迁的特点。
当政策反对者力图形成新的“政策图景”、利用美国政策多样化这一特征时，就有可能发生短期的重大政策变迁。
4、支持联盟框架（Advocacy Coalition Framework）。
此框架最初由保罗·A·萨巴蒂尔和简金斯－史密斯提出。
其关注的焦点是支持联盟间的相互作用，每一个联盟都是由来自政策子系统的不同组织的行为者组成，他们拥有一套共同的信仰。
政策变迁既是子系统内部竞争的结果，也是子系统同外部所发生的事件影响的结果。
此框架描述了政策精英的信仰系统，分析不同联盟间进行政策取向型相互学习所需要的条件。
5、政策传播框架（Policy Diffusion Framwork）。
认为采纳政策创新的方法不仅由政治体制的不同特点决定，也受多种政策传播过程的影响。
第二章政策过程的阶段性方法：何去何从［彼得·德利翁］哈罗德·拉斯维尔（Harold sswell），特别强调其所定义的“政策过程的知识”与“政策过程中的知识”。
前者更为实际。
它构建了一个“概念图系”以指导人们在总体上了解任何集体行动的主要阶段，并称之为“决策过程”的七个阶段。
情报（intelligence）－提议（Promotion）－规定（Presciption ）－合法化（Invocation）－应用（Application）－终止（Termination）－评估（Appriaisal）。
他的学生加里·布鲁尔（Garry D.Brewer）对此进行了改进和发展：创始（Initiation ）－预评（Estiamation ）－选择（Selection ）－执行（Implementation）－评估（Evaluation）－终止（Termination）。
总的说来，这个清晰而连续的政策过程框架的观点，是有价值的，众多的学者曾经从中受益。
他们在此基础上进行了深入的研究，并写出了大量的著作。
不仅如此，对于政策过程的强调，也有学科构建的价值。
它使得研究不再严格地依附于政治科学中逐渐增多的公共行政和制度的研究，以及在经济学偏好中的准市场研究。
这种框架在20 世纪70-80 年代处于中心地位。
现在则被人们称为“传统的智慧”（conventional wisdom）。
寻找某种理论人们对阶段式的启发法进行了批判，试图提出新的框架。
如萨巴蒂尔的批评，具有较强的思想性，但却是“经验主义”的，因而是不够准确的。
周全考虑有学者倾向于考虑将政策过程/阶段启发法看做一种基础，在既为回顾过去，也为展望未来，而对行为者和行为本身进行观察与分类时，它能在某种程度上有助于分析和阐明既定的政策。
这一框架是有优势的（即当政策阶段与阶段存在差异进区分政策行为的工具），也有缺陷（缺乏预测性的能力等）。
尽管如此，它仍然有助于推动行动，对于争论政策过程是否表现为一个“模型”或“比喻”，都意义不大。
第三章制度性的理性选择：对制度分析和发展框架的评估［埃里诺·奥斯特罗姆］研究制度时所面临的主要困难：1、制度内容的广泛性，既包括组织，也包括用以构成组织内和组织间相互作用模式的规则。
2、制度不可见。
3、需要来自不同学科的多种投入，以发展一个一致的框架来研究多种类型的制度安排。
4、在跨学科使用多种术语的条件下，一致的制度框架要考虑能表述和比较应用于特定困扰和问题的各种理论和理论模型。
5、每一层次上的规则决策通常是在另外层次的规则结构下做出的，因此，制度研究要包含多层次分析。
6、在任何一个层次分析中，各种各样不同的规则、外部环境的特征和由相关的共同体相结合，共同构成了一个有机的而非简单叠加的整体。
制度指人类反复使用而共享的由规则、规范和策略等构成的概念。
制度、框架、理论和模型框架的开发和运用，有助于确认制度分析中需要考虑的要素以及它们之间的关系。
框架组织有助于诊断式和规范的调查。
它们提供应该用以分析所有类型制度安排的最普遍的变量列表。
理论的发展和运用，有助于分析者明确地说明框架中的哪些要素是与某一类问题特别相关，并做出与这些要素相关的一般的研究假设。
这些理论集中于在某一框架下做出分析者去诊断现象、解释其过程、预测其结果所必须的具体假设。
相互作用模式 评估准则结果应用规则共同体属性 自然/物质条件行动舞台：行动情境、行动者 模型的开发与运用对一套有限的参数和变量做出精确的假定。
它运用逻辑、数学、博弈论和仿真及其它工具。
系统地发掘这些假定在一系列有限产出方面的意义所在。
制度分析和发展框架制度分析和发展框架的一部分是确认行动舞台、相互作用的模式和结果，并对该结果进行评估。
行政舞台包括行动情境和行动者。
前者由七个变量来刻画：参与者、职位、产出、行动－产出关联、参与者实施的控制、信息、给定产出的收益和成本。
行动者包括四组变量 ： 行动者带给情境的资源、行动者对世界状态和行动的评估、行动者获取、处理、保留使用知识的 附 带 效 应 和 信 息 的 途 径 、 行 动 者 用 来 选 择 某 种 行 动 路 线 的 过 程 。
制度分析框架图：P56制度分析和发展框架的应用制度分析和发展是一个关于规则、自然和物质条件以及共同体属性如何影响行动舞台的结构、个体所面对的激励以及其结果产出的通用术语。
这一框架已经广泛地用于社会治安服务的研究、公共池塘资源研究等。
第四章 模糊性、时间与多源流分析金顿的多源流分析方法概念金顿基于科恩、马齐与奥尔森提出的垃圾箱模型，提出了两个前决策过程：议程的确定和可供选择方案的具体阐述。
分析层面与分析单位多源流分析在系统的层面上提出理论框架，将整个系统或独立的决策作为分析单元。
它认为政策选择是在几个因素推动或影响下的集体选择的结果。
它尤其关注信息对决策的影响。
不仅如此，它还关注将“输入”转变为“输出”的过程。
与混沌理念相似，它假设了大量的随机残差，认为系统并非处于平衡之中，而是不断地深化着。
模糊性多源流分析仅仅解决模糊性条件下的政策制定问题。
这一方法的核心是政策选择的垃圾箱模型。
在“有组织的无政府状态”的组织中，存在着巨大的模糊性。
这样的组织有三个特征：游动的人员、偏好选择存在问题、技术不清晰。
时间性的框架垃圾箱模型提供了一个基于时间概念的新的逻辑框架。
金顿的三源流：在整个系统中存在三种源流：问题、政策、政治。
在需要决策的关键时刻，政策问题的提出者将三者结合起来。
三者的结合使得一个问题获得政策制定者的高度关注的可能性大大提高。
1、问题流。
首先一种情况存在与否及其重要程度可以用一系列的指数来反映。
二是一些重大事件或危机事件经常导致对于某个问题的关注。
三是从现行项目中所获得的反馈可以推动问题的关注。
2、政策流。
在“原始的政策鲜汤”周围“漂浮”着多种意见主张，意见主张由政策共同体中的专家们提出，政策共同体是一个包含着官僚、国会成员、学者、思想库中的研究人员的网络。
他们共同关注某一政策领域中的问题。
3、政治流。
包括国民情绪、压力集团的争夺行动、行政或立法上的换届。
金顿的理论的最大特点在于“结合”。
在一个关键的时间点上，当上述三大源流汇合到一起时，问题就会被提上议事日程。
这个时间点称为“政策之窗”。
金顿把垃圾箱模型应用到国家层面的政策制定过程，是非常有益处的，因为它将政策共同体与更宽泛的重大事件结合起来，也因为它提示出意见主张与利益之间的两难困境问题。
但是，这一框架也是有缺点的。
人们对其主要析扩展与修正是：1、扩展到整个政策形成的过程（议程确定和决策）。
2、用于政策比较研究中。
3、在分析单元上进行扩展。
有学者将它用于分析单一的问题，如私有化问题。
此外，对这一理论的修正是将政治源流中的三个维度整合为一个概念变量：执政党的意识形态，这并未削弱这一理论的分析能力，反而更有解释力。
尤其是对于那些拥有相对集权的政治系统和有强有力的政党的国家而言，更有意义。
