大学章程与大学内部治理

重庆科技学院学报（社会科学版）2009年第3期Journal of Chongqing University of Science and Technology(Social Sciences Edition)No.32009我国《高等教育法》第39～43条规定了公立高校的治理结构，其基本情况是：校长是学校的法定代表人；校长在党委领导下具有全面管理教学、科研和行政事务的权力；学术委员会具有学术事务的审议权；教职工代表大会具有对学校管理的监督权［1］。

随着我国高等教育大众化、国际化的快速发展，我国高等教育发展的内外部环境正发生着巨大的变化，但高校的内部管理体制却没有实质性的变化。

一、我国高校内部治理（一）书记和校长权责重叠交叉我国大学实行的是“党委领导下的校长负责制”，实现“党委领导”与“校长负责”的有机结合，然而在实际运行当中，经常会发生党委包办行政或行政不听从党委意见，甚至党委、行政各行其是的现象；又或者是党委常委会和校务会（或校长办公会）常常联合议事、重叠议事。

这种党委和行政共同决策、共同实施、共同监督，看似民主地发挥了集体领导作用的管理体制，实际上却违背了经过时间检验的决策、执行和监督相对分离的科学管理原则。

（二）学术权力与行政权力平衡机制的缺失从中世纪到现代社会，在西方大学的历史演进过程中，虽然大学面临的外部环境发生了变化，基本职能也由单一的人才培养拓展为人才培养、学术研究和社会服务等，但大学自治与学术自由精神却是始终未变的，这也是大学得以存在和发展的必要条件。

但是在我国，大学组织官僚化和行政本位，导致行政权力高于学术权力；一些大学管理者高高在上，无视学术发展规律，决策武断，出现了做部长时“说了算”，而做普通教授以后是“说了就算了”的情况［2］。

（三）校、院、系权责不对等，行政权力过于集中于高层我国大学“校、院、系”直线职能的组织结构，基本上属于韦伯的科层式管理体制，这种结构与体制具有强调等级层次与秩序，强调纵向的信息沟通渠道，权力统一与集中等特征，其弊端是十分明显的：院系权力小、责任大。

这既违背权责对等的管理原则，也不利于调动院系参与大学治理结构的积极性，导致信息传递过程受阻、内容扭曲，导致院系工作对上而不对下负责，这不利于调动广大教职员工参与大学治理结构的积极性，不利于形成平等、宽松、自由的学术环境，不利于形成民主监督、权力制衡的机制。

（四）学校与师生之间的关系缺乏法律规范毋庸置疑，教师和学生是高校的重大利益相关者，但是在现有的权力结构中，教师和学生几乎处于缺位状态:一是关对于大学与教师之间的关系究竟如何定位，目前的法律对此还没有明确的规定；二是高校中缺乏大学生参与决策的制度化途径；三是作为学生团体性组织的学生联合会只起着管理学生的作用，这种管理带有明显的强制性，在一定程度上造成了大学与学生之间法律关系事实上的不平等，大部分时候，学生都被排除在学校的决策之外。

公立高校中教师和学生在权力结构中的缺位状态，从侧面体现了权力的集中化状况。

高校内部治理存在的问题，其结果表现为：一是大学主体性和大学精神丧失，大学的批判性与创造性亦由此萎缩；二是人才培养质量与科技创新能力难以提高，高等教育对经济增长和社会进步的支撑作用难以充分发挥。

事实上，在2007年3月的“两会”期间，有不少人大代表、政协委员公开批评过大学行政化的弊病［3］。

二、高校内部治理途径：大学章程虽然我国已颁布了《教育法》、《教师法》等一系列的教育法律法规，特别是1998年颁布的《高等教育法》，对于大学的权力和责任、政府的权力和责任、教师与学生的权力和责任都作了明确的表述，但是这些规定很原则，缺乏可实际操作的程序规定。

因此，要实现大学管理的法治化，需要一系列依照国家法律法规制定的、具有一定法律效力和实际可操作性的规章制度。

大学章程正是这样的一种法律性文件，它由大学权力机构根据国家法律法规而制定，是上承国家教育政策或法律法规、下启大学内部管理的具有一定法律效力的治校总纲，是完善高等教育内部治理的基本途径之一。

大学章程是依法办学、治校的依据和标准。

其一，大学章程是大学结合自身特色来明晰《高等教育法》关于大学办学自主权的载体与途径，可使办学自主权明晰化、文本化。

其二，大学章程是规范和指导学校建设与发展的纲领性文件,它以类法律的性质对大学的名称和地址、大学办学的基本原则、基本制摘要：我国高校传统的内部治理结构,使高校运作中出现了诸多问题,高校内部治理必须进行重构，重构的途径就是大学章程。

关键词：大学章程；高校内部治理；依法治校中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1673-1999（2009）03-0128-02作者简介：曲耀华（1982-），男，山东青岛人，广西师范学院教育系教育经济与管理专业在读硕士研究生，研究方向为教育政策与教育法学；刘清利（1982-），男，山东寿光人，潍坊科技学院助理讲师，研究方向为高校管理。

收稿日期：2008-09-02基金项目：2008年广西研究生教育创新计划资助项目“公立高校内部治理结构的法律分析：从大学章程的视角”（项目编号：2008106031204M20）成果之一。

大学章程与大学内部治理曲耀华，刘清利度、大学结构和大学机构做出原则性的规定。

这些规定不仅是大学制定具体管理制度的依据，也是衡量大学是否依法办学的标准。

其三，大学章程明确了大学的法律地位。

大学章程对大学法律地位的明确规定，使大学与政府、大学与社会、大学内部各权力主体之间的关系法律化，从而成为大学行使其办学自主权的合法依据。

制定大学章程，把高校治理结构和运行规则机制建立在制度基础上，是构架大学内部权力结构，形成大学自主发展、自我约束的良好运行机制的重要途径。

目前，我国的高等教育体制正处于转型时期，大学内部管理还存在着很多的问题，要改变这种状况，就必须建立适应大学发展的组织管理制度。

这种制度首先是以理性和法制为基础的，大学章程就是这种制度的文本化，它以成文法的形式对学校的办学性质、办学宗旨、发展目标、学校内部管理体制及运行机制、校内申诉与调解、学校决策程序等重大问题做出了全面规范，明确了学校各相关主体的权利与义务，合理划分了学校内部机构的权限与职责，使学校的管理规范化、法治化。

三、大学章程中关于高校内部治理的规定确立和完善以“党委领导，校长管理，教授治学”为特征的大学内部治理结构，既符合大学的内在属性和管理规律，又符合我国具体国情。

通过制定大学章程，把高校治理结构和运行规则机制建立在制度基础上，是构架大学内部权力结构，形成大学自主发展、自我约束的良好运行机制的重要途径。

对于高校的内部权力的运行，大学章程应当对内部治理及管理体制进行明确的规定。

学校董事会。

结合我国的实际，应在党委领导下调整权力结构，成立校董事会一类的学校决策机构。

学校董事会的主席由党委书记担任，董事会的董事由省教育行政部门选派的政府方代表、高校教职工代表大会选举产生的教师代表、教育行政部门会同高校协商聘任的高等教育界知名人士、高校主要的社会支持组织选派的代表等构成，同时还要确保学术人员在机构治理中占有一定的位置［4］。

党委作为国家意志的代表，在高校中处于领导地位。

在公办高校中，党委可以作为法人产权所有者代表进入董事会，但不参与具体的治理和管理。

党委的领导可以通过对价值观、学校办学的国家意志性、学校的办学方向、董事会重大决策行使否决权，通过组织和思想政治工作实现对教师和学生的领导，还可以通过提名推选教师董事、学生董事和社会董事候选人来实现。

党委还有监督和督察的作用，对董事会和校长的工作进行日常监督和督察，以保证党委的意图在高校得到贯彻。

我国高校的校长可以由学校教育行政部门提名，然后由校董事会选举产生。

校长的主要职责是主持学校的日常行政事务，接受学校党委的领导，在重大行政事务问题上要提交学校校务委员会讨论解决，在有关教育教学和科研问题的决策上要提交学术委员会讨论通过。

针对我国高校的现状，更应强调行政管理对学校教学、科研等主要学术活动的保障、支持、组织、协调和服务功能；应避免行政性权力过度主导的管理模式，发展学术性权力参与决策和民主管理。

校务委员会是一个议事机构，它由校董事会直接领导，主要职能是帮助校长进行行政事务的决策。

校务委员会根据一定的议事程序，定期或者不定期地对学校的人事、财务、工资、招生、就业、基本建设等方面的问题进行讨论，以保证学校民主办学。

学院的重大事项必须经过校务委员会的讨论和批准。

校务委员会可由党委书记、校长、各下属单位代表及教授代表等组成。

校务委员会正副主席不是常设岗位，宜采用交错轮值制，每任一学期，每人任正副主席各一学期。

校务委员会在讨论学生工作或与学生利益有关的问题时，应当邀请校学生会正副主席参加；讨论发展规划等重大问题时，还可特邀校外人士参加，以加强学校与社会的联系。

增强学术委员会的权威性。

学术权力在高校治理中应得到加强，要把属于学术方面的权力交还给教授；提高学术委员会在决策中的地位和权力范围，让学术委员会成为校长教育教学管理的咨询和制衡机构。

大学有效的治理结构是教授参与决策而非控制决策［5］。

学术委员会有权对学校学科专业的设置、教学科研计划的制订、教学科研基金的使用和管理、教学科研成果的评定等学术问题进行充分的审核、评议，从学术角度为学校的决策提供依据。

高校学术委员会切实履行好这些职能，不仅可以辅助校行政科学合理地组织教学活动和科研工作，同时也能对校行政行使职权形成制约。

合理配置教职工代表大会的权力，依法保障教职工参与民主管理和监督。

教代会是高校教职工参与学校民主管理和监督的重要机构。

教代会切实履行职能，充分发挥作用，是强化内部权力制约、规范权力运行、保持高校持续健康发展的重要保证。

教代会的主要职权是听取和讨论校长工作报告，讨论学校的发展规划、改革方案、教职工队伍建设等重大事项，讨论通过教职工奖惩办法等与教职工切身利益密切相关的基本规章制度，讨论决定教职工住房调配、福利费管理使用的原则和办法，民主评议领导干部。

为此，高校党委应加强对学校教代会的领导，支持和保证教代会依法履行民主管理和监督的职能。

四、结语依法治教不仅要求政府及其教育行政部门依法行政，而且也有赖于每一所学校的依法治校。

依法治校的前提是有法可依，这里的“法”除了教育法律法规、行政规章以及与教育有关的法律外，还有学校章程和学校的规章制度。

所以，依法制定大学章程，真正树立大学章程在大学管理中的权威地位，做到有章可依，照章办事，违章必究，才能实现大学管理方式由人治向法治的重大转变。

参考文献[1]教育部.中华人民共和国高等教育法释义［M］.哈尔滨：黑龙江教育出版社,1998：9-10.[2]林杰.从管控走向治理：2007“海峡两岸高校内部治理”学术研讨会综述［J］.江苏高教,2008(1).[3]陈宝成，杨华云.委员批评高校行政化倾向削弱学术创新能力［N］.新京报.2007-03-16.[4]吴合文，张强.牛津大学治理改革构想述评［J］.比较教育研究，2007（3）.[5]张维迎.大学的逻辑［M］.北京:北京大学出版社，2004：39.。