中国行政改革的取向

中国行政改革新取向

摘要：我国从计划经济到社会主义市场经济的变革要求政府从“全能型”政府向“服务型”政府转变。构建服务型政府不是一朝一夕就可以完成，它是一个逐步建立和实行的过程。在这个过程中总会遇到许多困难和挫折，也会有许多问题需要解决。本文介绍了中国行政改革的历史进程和在构建服务型政府的过程中遇到的困难，以及面对这些困难应该采取的对策。最后，说明了中国行政改革的新取向，即执政党唯有强化“服务”宗旨，才能不断适应时代潮流和国情变化。

关键词：行政改革；历史进程；服务型政府；问题；对策；改革新取向

随着我国政治体制改革和市场化进程的深入发展，以及受到经济全球化背景的启发，我国传统管制型政府已越来越不能适应经济社会发展的要求。因此，政府治理的范式必须适时地重塑，只有实现由传统管制型政府向现在服务型政府的成功转型，才能顺应时代发展的潮流。社会主义初级阶段的基本路线是：领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家而奋斗。 “一个中心，两个基本点”是基本路线最主要的内容，是社会主义现代化奋斗的基本途径。而我们也必须坚持党在社会主义初级阶段的基本路线一百年不动摇。这就说明了我国现阶段的经济建设仍是重点，我国从计划经济到社会主义市场经济的变革要求政府从 “ 全能型”政府向 “ 服务型”政府转

变。

胡锦涛主席在党的十七大报告中明确指出，“必须加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。这一提法对于指导我国行政管理体制的改革具有十分重要的指导意义。自改革开放以来，我国便进入了社会转型；另一方面经历着由计划经济向市场经济的体制转轨，特别是20世纪90年代以来，我国的经济结构已经有了很大的变化，社会主义市场经济体制已经逐步取得了传统的计划经济体制，非公有制经济已经得到了飞速发展。此外，经济全球化和科学技术的发展，特别是加入世界贸易组织，对我国政府的公共政策和公共服务提出了新的 要求。由此可见，国内和国际的双重背景对我国政府管理的现代化提出了新的要求——重塑政府行政、构建与全球化和现代化社会相适应的政府行政范式，必须从以权力为中心向以规则为中心、从管制行政向服务行政、从全能行政向有限行政、从“暗箱”行政向透明行政转变，实现从传统行政向现代行政的转型。服务型政府已经成为中国行政改革的目标新取向。

一、中国行政改革的历程和服务型政府的内涵

建国以来，伴随着我国政治、经济、社会的发展变化，我国政府一直进行着行政改革的实践。自1949年到现在，我国行政改革的进程总体上可以分为两个阶段：第一阶段是保持传统体制的行政改革阶段(从1949年至1978年)。这一阶段的改革本质是适应传统计划经济的需要来建构政府体制，是对传统行政体制进行修修补补式的改造。第二阶段是重塑政府体制的行政改革阶段(从1978年至今)。这一阶段行政改革本质是适应发展社会主义新经济体制的需要，尤其是适应社会主义市场经济体制的需要，而进行的重塑政府体制的改革。服务型政府的概念也是在这个阶段提出和推进的。

改革开放以来，随着经济领域改革的不断深入，行政管理领域的改革也逐步推进。1978年党的十一届三中全会后, 中国的行政管理体制进入一个深刻的变革时期。从1982年起, 我们先后经历了五次大的行政管理体制改革: 即1982 年、1988 年、1993 年、1998年和2003年。应该说每一次改革, 面临的环境和任务是不一样的; 同样每一次改革的结果, 也是有差异的，总体上, 我们的行政管理体制经历了螺旋式发展的过程。

1982年开始的第一次改革历时三年, 其目的在于提高政府的工作效率, 实现干部年轻化，减少层次, 压缩编制。1988 年的政府机构改革, 一个突出的贡献就是第一次明确提出了“转变政府职能”这个关键性的命题。这标志着我国的政府机构改革, 开始突破只注重数量增减和单一组织结构调整的局限,向政府职能的重新选择、重新定位的转变。1993 年国务院进行的第三次机构改革是在党的十四大提出在我国建立社会主义市场经济体制理论指导下进行的。这次机构改革的指导思想是把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标, 按照政企分开和精简、统一、效能的原则, 在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展。1998年的改革是涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。这次改革的目的是解决机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重等弊端，进一步深化经济体制改革，促进经济与社会的全面发展与进步，密切党和政府同人民群众的联系，推进党和国家领导制度的改革。目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的国家行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目的是，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。

服务型政府的概念从2000年正式提出的，至今服务型政府的建设已经走过了十多年的历程。在理论研究的带动下，构建服务型政府也成为从地方到中央行政体制改革的实践目标。

服务型政府的根本理念在于认为：管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。关于服务型政府的内涵，我们可以从以下几个方面加以理解：

（一）服务型政府是以顾客为导向的政府

新公共管理者认为，政府应以顾客为导向。从而改变了传统管制型政府模式下政府与社会之间的关系，对政府的职能及其与社会的关系进行了重新定位，把社会公众真正放在了一个平等的位置上．把自己定位成一个服务者的角色。政府不再是凌驾于社会之上的封闭官僚机构，而是负有责任的企业家。公民则是公共服务的消费者——“顾客”或“客户”。企业家式的政府应以顾客的需求为导向，并为其提供高质量、高效率服务的政府。因此，服务型的政府应该是“以民为本”的政府，并真正做到：民主的政府是为他们的公共服务而存在。

（二）服务型政府是管理运作高效的政府

作为对管制型政府的革新和替代物，服务型政府应在最大程度上克服管制型政府所带来的行动迟缓、效率低下、回应性差等弊端，这是服务型政府的根本要求和体现。解决这个问题的根本出路是要引人竞争。因为机械的效率是有限的，而竞争的效率则是无限的，哪里有竞争，哪里就会取得较好的结果，增强成本意识，提供优质服务。新公共管理者主张运用“企业化”的模式来运作政府，把部分公共服务推向市场。并在政府内部引入竞争机制，以便在公共物品的分配过程中，形成公共部门内部、公共部门与私人部门以及私人部门之间的竞争格局，从而实现高效率地提供公共服务。

（三）服务型政府是职能有限的政府

在传统管制型政府的社会里．政府的触角已伸到社会生活中的各个领域，带来的是：政府一方面承担了过多的职能，侵犯了本不该介入的私人领域；另一方面，由于现实中政府能力的有限性使得其无法提供公众所需的公共服务，结果是引发了管制型政府能力及其合法性的质疑和危机。所以，现代服务型政府应该是一个职能有限的政府，应该从某些不该介入的领域退出，与此同时强化其本该履行的职能．务必成为一个职能有限又有效的政府。

（四）服务型政府是责任政府

权力和责任应是对等的，政府作为公共权力的行使者，必须对社会公众负责。传统的公共行政需要明确区分下达命令及执行命令者。后者执行命令时不对其结果负任何责任，导致在官僚制模式运作中，结果的取得是不重要的。这就带来一个问题：行政人员可以声称没有下达命令或命令不清楚，从而逃避责任。而传统管制型政府又缺乏一套完善的责任制约机制，结果导致政府管理过程中责任的丧失以及各种徇私、腐败现频频出现，最终受损的是公共利益。而公共利益的追求“需要一种精心设计的责任结构．以确保以公众名义行事的人为公民的利益付出最大努力。”因此，服务型政府应该有较为完善结果指向的责任机制，把责任落实到具体岗位和个人，真正地实现责任政府。

（五）服务型政府是民主参与的政府

实践表明，公共行政人员愿意拥有一定的权力并承担一定的任务，以便更好地实现其自身价值。因此，服务型政府应该是适当分权的政府，分权有利于增强行政机构的灵活性，有利于管理效率的提高，有利于培养创新的精神。此外，行政机构还应该为公众参与提供渠道。离开公众的参与，行政人员或专家往往无法获得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息。不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具。因此，如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。所以说，服务型政府还应该是一个民主参与的政府。 二、服务型政府建设存在的问题

行政改革是政府为了适应外部环境，或者为了高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，从新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。行政改革一个政治过程，是一个权力再分配、利益再分配的过程，因此必然遇到各种各样的阻力。所以行政改革必须采取切实可行的对策，化解阻力，尽快的见成效。而以往我国的行政管理体制改革虽然也注意到了要改革组织结构的问题，但是，由于缺乏科学的理论依据和实践依据，常常做出一些错误的举措，结果不仅未优化组织的结构，反而使组织难以跳出从精简到膨胀，从膨胀到再精简，再到膨胀的怪圈。

自从2005年3月温家宝总理在人大会议上所做出的政府工作报告正式提出服务型政府的概念以来，许多地方政府都开始了建设服务型政府的实践探索，并取得了一些成效和经验。但由于种种不良因素的限制．要建设一个对人民负责，让人民满意的服务型政府仍旧存在着许多亟待解决的问题。

（一）由于官本位意识的束缚，现代公共服务理念尚未真正形成

服务型政府是遵从人民意愿的民主政府，是严格建立在法律基础上并且履行法律义务的法制政府，是人民利益至上的政府，是公开透明的政府，是人性化的政府。在这种服务行政理念下，政府在为公民提供公共服务的时候，应该多考虑群众方不方便，群众满不满意，群众需不需要，还要考虑怎么满足群众在得到服务时的心理感受，让人们感受到政府是亲民的，是为人民考虑的，政府的服务是充满人情味的。然而我国行政管理思想深深植根于两千多年的封建统治意识，受官本位意识的束缚，形成了管制型的行政理念，把公共行政直接当作维护政治统治的工具，忽视了其服务性作用和导向性作用。政府机构和公务员行为缺乏制约和监督，“门难进，脸难看，事难办”的衙门作风和官僚态度普遍存在，导致政府办事效率低下，公共行政权力寻租，行政决策缺乏科学化和民主化等现象的产生，甚至成为腐败的根源。

（二）建设服务型政府的制度条件不够完善

服务型政府是建立在法治政府、责任政府基础之上的，只有良好的法律和制度的支持，才能保证服务理念的贯彻实施，才能保证政府真正做到心为民所想，情为民所系，才能保证政府各项工作高效有序运行。但是由于传统的“重人治，轻法治”思想的影响，我国的