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统筹城乡背景下永久基本农田保护补偿制度创新研究

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ｌ 量下 降的问题 ，导致这～ 难解问题的产生有 多重原因 ，但其 地发展权 ，应用于耕地 保护 。 笔者认为土地 发展权移转所蕴
中重要 的原因就是在土地 上开展建设行为与农 业生产 ，收益 含的理念 对我国基本农 田保护补 偿制度创新具有 重要启发意
差距极 大。通过禁止 『规 范的保护措施 ，由于对保护行为激 义 ，但是考虑到美国土地发展 权制度与我 国土地 物权制度 的 生 励的不 足 ，很难取得 成效 。党的十七届 三中全会通过的 《 关 制 度差异和土地发展权 的成功有赖于许多约 束条件 ，我 国不 于 推进 农村改革发展 若干重大 问题 的决 定》提出 “ 划定永久 应照搬 该 制度 ，而 可吸取 该制 度 中蕴含 的利 益 合理 配置 理 基 本农 田 ，建立 保护补 偿机制 ，确保基 本农 田总 量不减 少 、 念 ，推动我国永久基本农田保护补偿制度的创新 。 用途不 改变 、质量有提高 ” 。永久基本农 田保护补偿制度的建 立相比原有 的耕 地保护制度是一项 制度创新 ，在城 乡统 筹发 （ ）适应耕地保护规 制方式转型 的需要 二 我国实行最严格 的耕 地保护制度 ，基于对现行 《 土地管
“ 久 基 本 农 田保 护 补 偿 法律 机 理 与 制 度 构 建 研 究 （ １１ １８ 永 １１ ０ ９ ）” 的 阶 段 性 成 果 。 （
．
一
９ — ０
创新 主要体现在 引入激励ｌ 觇制 方式 ，通过补 偿耕地保护 主 补贴以 及养老保险补 贴等 ，每年提 取 １％用于耕地流转担 保 ０
农业经济
２ １ ／ ０ ２９
统筹城乡背景下永欠基本农田保护补偿制度创新研究
◎ 吴 胜 利
摘 要 ：永久基本农 田保护补偿制度创新的价值在 于合理 配置耕地保护利益 、适 应耕 地保 护规 制方式转型的趋势 、缓解
政府与 市场双 重失灵的 困境 。结合部 分地 区的制度创新 实践 ，我 国应从永 久基 本农 田保 护补偿基金 、补偿 标准 、补偿 方式、
（ 一）合理配置耕地保护利益
土地规划 中 ，通 过指标工具 ，确定耕 地保有量 、基本农田保 护面积 、建设用 地规 模和土地整理 复垦开发安排 等。对于建
制度创新 的背后是利益 的重新 配置 ，通过 引入新 的利益 设行 为 占用耕 地 ，必须 另行开 垦耕地 ，以 求耕 地动态 平衡 。 土地 管理 法》第 分配机制 ，发挥对主体行 为积 极引导的功用 。土地 资源具有 其次 ，通过用途 管制制度保护耕地 。我国 《 稀缺性 ，经济发展和农 业生产 皆需要土地资源 ，但土地用于 四条规 定国家实行土地用途 管制制度 ，严格 限制农用地转 为 农业生产 和非农业生产具 有极大的利益差距 。土地用于农业 建设用地 ，要求使用土地 的单 位和个人必须 严格 按照土地利 生产 所 产生 的利 益不 仅仅 由从 事农 业生 产 的农 民所单 独享 用 总体规划 确定 的用 途使用 土地 。再 次 ，禁止破坏 、闲置 、 荒芜耕 地 ，对违反耕地保 护行 为追究法律责 任。最后 ，划定 有 ，还 惠及全社会广 大成 员 ，使耕地资源具有 外部属性 ，其 不仅提供粮 食作物 ，还具 有维持农业生态 、良好景观以及传 基本农 田保 护区 ，对基本农 田进行特殊保护 。上 述耕地保护 承农村传统 文化方式 的功 能 。如何使外部性 内部化 ，平衡不 规制方 式在 实现耕地保护 的同时 ，注重保护耕 地的数量 ，对 同土 地 利用 人之 间 的 巨大 利益 差距 ，合理 配置耕 地保 护利 耕 地的质量下 降无能 为力 ，与耕地保护 目标并不 匹配 。耕 地 益 ，是 各 国尤其是 人地矛盾 突 出的国家所 面临 的严峻 问题 。 保 护一方面需要避免 建设开发行为 占用 耕地 ，确保耕地 的数 美 国的 土地发展权移转制 度实际上就是合理 配置耕地保护利 量 ，另一方面需要确 保耕 地地力的提升 ，实现耕地质量 的保
展 的大背景下 ，研 究这一制度创新 的价 值以及实践探索 ，进 理法》的规范分析 ，我国耕地保护的规制 方式主要有 以下方
而完善永久基本农 田保护补偿制度创新机制 ，具有重要意义 。 面的 内容 ：酋先 ，控制耕地保有量 ，实现耕地 占补 平衡 。在
二、永 久 基本农 田保 护 补棱制 度创 新 的价 值
保护补偿 合 同等方面，完善永久基本农田保护补偿制度创新机制。 关键词 ：永久基本农田 保护补偿 激励机制
一
、
问题 的 出
让 区 ，而将 加 大土 地开 发力 度的 地区设 为土 地发 展权 受 让
为解 决耕地 保护所 面临的 问题 ，《 土地 管理 法》在 １９ 区 ，通过市场 交易 的方式 ，达成土地发 展权移转协议 ，由土 ９８ 年修 订 时专 门制 定耕 地保 护一章 ，严格 控制耕 地转 为非 耕 地发展权 受让 区主体 向转让 区主体 支付补偿 ，耕地保 护的利 有 地 。但 最严格的耕地保护制度 并没有有效解决耕 地流失与质 益得到合理配置 。” 学者认为我 国应该借鉴该制度 ，创设土
体 ，调动农 民保护耕地的 积极 『 生。
资金以及农 业保险补贴 ，提取过耕 地流转担保 资金 以及农 业 保险补贴之后 ，农 民所获得补偿资金 首先运用于农 民养老保
益 的工具 ，在土地分 区管制下 ，划为不 同类型的土地 ，利益 持 。耕 地保护规制方 式的转型推动永久 基本农 田保护补 偿的
差 距极大 ，但将农 田等需要保护的地 区设 置为土地发展权转 制度 创新 ，实现耕地 保护方式和保护 目标 的匹配 。这一 制度
※教育部人文社会科 学研 究青年基金 项 目 “ 永久基本农 田保护补偿 法律 制度研 究 （２ Ｊ ８ ０ １ ）”和 陕西省教 育厅人文社科研 究计 划项 目 １Ｙ Ｃ ２ １ １

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浅谈耕地保护补偿机制——以舟山市为例

浅谈耕地保护补偿机制——以舟山市为例

耕地保护国土资源ZHUANTIBAODAOLAND&RESOURCES31专题报道近年来，按照党中央、国务院决策部署，各地区各有关部门积极采取措施，强化主体责任，严格落实占补平衡制度，严守耕地红线，耕地保护工作取得了显著成效。

本文以舟山市建立耕地保护补偿机制为例，对耕地保护补偿机制的构建与效用作简要探讨。

一、耕地保护补偿机制建立情况（一）政策背景党的十八届三中全会要求“坚持和完善最严格的耕地保护制度”“实行资源有偿使用和生态补偿制度”。

2014年、2015年中央1号文件相继提出“加快建立利益补偿机制”“支持地方开展耕地保护补偿”“健全粮食主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿制度。

” 2009年，浙江省开始探索建立耕地保护补偿机制，先后在部分市、县（市、区）开展了试点工作。

2012年，舟山市委市政府出台《关于健全完善耕地保护共同责任机制扎实做好耕地保护工作的通知》，要求“建立耕地保护补偿机制，稳步探索实施耕地和基本农田保护补偿制度”。

2013年，舟山市岱山县开展耕地保护补偿机制建设试点工作。

2016年3月，浙江省国土资源厅、浙江省农业厅、浙江省财政厅联合下发《关于全面建立耕地保护补偿机制的通知》，要求自2016年起全省全面实施耕地保护补偿机制。

在以上工作基础上，2016年11月，舟山市以及所辖各县（区）人民政府相继印发《关于建立耕地保护补偿机制的通知》，决定自2016年起在舟山市全面建立耕地保护补偿机制。

（二）主要内容舟山市《关于建立耕地保护补偿机制的通知》按照“谁保护，谁受益”和“分级负责，突出重点”的原则以及“打造整洁田园，建设美丽农业”的要求，对补偿范围及对象、补偿标准、补偿资金筹集、补偿资金使用以及补偿资金发放等作出了明确规定。

补偿范围为土地利用总体规划确定的永久基本农田和其他一般耕地。

补偿对象为承担耕地保护任务和责任的农村集体经济组织和农户。

补偿标准为各县（区）配套补偿标准不低于省补助标准每年每亩30元，可根据当地实际情况实行差别化补偿政策，即：一般耕地每年每亩30元，永久基本农田每年每亩40元，永久基本农田示范区每年每亩50元。

耕地和基本农田保护目标及对策探讨

耕地和基本农田保护目标及对策探讨

智库时代 ·123·教育文库摘要：耕地和基本农田的保护是我国长期坚持的基本国策，随着我国社会经济和建设的不断发展，人多地少的矛盾逐渐凸显，耕地和基本农田保护的难度也越来越大。

本文以耕地和基本农田保护目标及对策为探讨重点，深入分析当前耕地和基本农田保护中存在的问题，耕地资源减少，旱涝灾害频发，再加上土地质量也在不断的下降，污染问题也称为威胁着耕地和基本农田的安全，针对存在的现实问题，从多角度给以相应的解决策略，有助于推动我国耕地和基本农田保护，进而更好的保障我国社会经济的平稳发展。

关键词：耕地；基本农田；保护；策略中图分类号：S727.24 文献标识码：A 文章编号：2096-4609（2018）07-0123-0002（海南国源土地矿产勘测规划设计院，海南海口 570100）徐 飞耕地和基本农田保护目标及对策探讨一、耕地和基本农田的相关概述（一）耕地和基本农田的概念从法律和学术研究范围开说，《土地利用现状分类》对耕地有相应的定义，主要是指种植农作物的土地，范围较广，无论是熟地、新开发土地、复垦土地、整理地、休闲地等等，重视作物的范围也比较广，农作物、果树、其他树木等，每年能有一季收成的以垦滩地、和海涂等，此外对宽度和面积等也有详细要求。

基本农田的词语第一次出现是1963年的中下游水土保护工作会议上，通过水土保护，稳定建立旱涝保收，产量较高的基本农田，基本农田相比耕地是更高层次的要求，对我国的粮食生产安全有十分积极的意义和影响，关于基本农田的保护一直以来这也是政府和国家关注的重点。

（二）耕地和基本农田的保护耕地和基本农田的保护是通过技术、行政、法律法规和经济等手段，对耕地和基本农田的质量和产品进行保护。

就当前我国的耕地和基本农田使用情况来看，人均耕地和耕地利用效率和发达国家还存在一定的差距，再加上我国认可众多，对粮食的需求量也越来越多，人地关系的紧张局面进一步加剧。

另外随着社会经济的不断发展，环境污染等行为也进一步威胁到耕地和基本农田的健康利用，保护耕地和基本农田是稳定粮食生产的重要举措，对我国社会的稳定和经济的发展都有十分积极的意义。

永久基本农田的划定和保护

永久基本农田的划定和保护

一２８—
天津市基本农田保护主题论坛论文专辑
复杂的。理论上讲，农民在耕地上耕种，并以此来养家糊口，耕地理应成为他们的命根子，他们势必 将尽力保护耕地，可事实上农民的耕地保护积极性并不高。最主要的原因就是农业生产效益的低下。 不少农民认为“坚守耕地就是在维持贫穷”，“保护二子孙田”与“保护贫穷”已成为当前农民的一个矛 盾心态ｍ ３。我国《土地管理法》规定，耕地依法属于农村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村 民委员会经营、管理，但是现实是农村大部分地区的集体经济组织根本起不到保护耕地的作用。综上 所述，地方政府、农民和村集体都没能成为耕地的自觉保护者。只有中央政府在年年大声疾呼要保护 耕地，但取得的效果并不十分显著。
参考文献： ［１］人民出版社．中共中央关于推进农村改革展若干重大问题的决 定．北京：人民出版社，２００８：１２—１３． ［２］法律出版社．中华人民共和国土地管理法（最新修订版）．北京：法律出版社，２００４：卜２． ［３］中国方正出版社．中华人民共和国基本农田保护条例．北 京：中国方正出版社，２００３：１—２． ［４］林依标，划定永久性基本农田路径思考．中国国土资源经济，２００９（３）：４—６． ［５］王万茂，基本农田保护：历史与反思．中国土地，２００９（６）：２３—２５． ［６］陈美球刘成彭丽娜，试论我国基本农田保护机制的构建．中国国土资源经济，２００９（９）：２卜２３ ［７］王兴杜新波曹端海，永久基本农田应服务于未来．中国土地，２００９（７）：５卜５３．
一２９—
天津市基本农阳保护主题论坛论文专辑
不仅有利于控制城市边界无限制扩张，促进城镇内部土地集约利用和产业结构优化，还有利于保障城 镇周边现代农业和景观生态环境的稳定发展，促进城乡经济的协调发展。
３、永久基本农田划定的原则 ３．１合理确定的永久基本农田规模 一是，充分考虑基本农田数量及其分布，确定永久基本农田在基本农田中所占的比例。从历史性、 危机性的角度出发，充分考虑未来粮食安全、人口增长需求、社会经济发展的需求，确保一定数量的 永久基本农田，满足一定的粮食自足率。 二是，依据农用地分等定级成果，确保将粮食产量高、耕作条件好的基本农田划入永久基本农田。 划入永久基本农田的耕地必须是田块平整规整、排灌设施完善、土壤肥沃、无污染、水土保持良好且 具有一定面积规模、坡度较小、旱涝保收、高产稳产的耕地。 三是，考虑建设用地的合理需求，为城乡发展预留空间。设立为永久基本农田的地块的用途和性 质将不得改变，可能会对地方将来的发展空间起到很大的制约作用。因此，国土部门和农业部门要充 分尊重地方社会经济发展的需要，对地方新增建设用地量进行科学预测，对合理的用地需求给予支持， 为地方发展预留合理的发展空间。 ３．２从战略性角度确定永久基本农田的布局 一是，与相关规划充分协调。永久基本农旺｜的划定：必须充分结合国民经济和社会发展规划、土地 利用总体规划、城乡规划、农业发展规划、生态环境建设规划、基本农田专项规划等规划成果，在各 类规划协调统一的基础上划定永久基本农田范围，使其能得以长久保护。 二是，促进建设用地、永久基本农田与生态用地合理布局。在保证粮食产量的前提下，发挥永久 基本农田的生态功能、阻隔功能、景观功能等，协调永久基本农田、建设用地、生态用地的空间布局 关系，使其有机结合，促进经济社会发展、生态环境保护与基本农田保护齐头并进，实现城乡全面协调 可持续发展。 三是，紧密结合农村土地综合整治。农村土地综合整治是以编制村镇土地利用规划为基础，田、 水、路、林、村、房综合考虑，统筹规划生产、生活、居住、建设、生态用地，科学发展，合理布局。 农村土地综合整治工作已提升到国家战略层面，正式写入２００９年中央１号文件和温家宝总理的政府工 作报告。因此，为确保永久基本农田的延续性，在划定；永久基本农田时应与农村土地综合整治规划相 结合。 ４、永久基本农田的保护措施 ４．１制定永久基本农田相关法律与政策 １９９８年新修订的《土地管理法》第３４条规定，国家实行基本农田保护制度。１９９９年国家重新修 订和颁布《基本农田保护条例》。这是我国基本农田保护方面重要的法律法规。但是，现实中基本农田 保护状况并不乐观。因此，应针对目前基本农田保护工作面临的新问题，明确永久基本农田的法律地 位，对永久基本农田及其保护进行立法，适时修订原有的《基本农田保护条例》或拟定颁布《永久基 本农田保护区条例》，明确永久基本农田划定和保护的相关内容和具体的实施措施，及时修订《土地管 理法》、《农村土地承包法》等一系列法律法规的相关部分，为永久基本农田划定和保护工作提供强有 力的法律支撑，进一步提高基本农田保护法规的规范性、可操作性和权威性。 ４．２建立永久基本农田保护补偿机制 以往的基本农田保护，只要求农民和地方长期牺牲自身利益而对社会整体做贡献，使得基本农田 保护主体没有保护基本农田的主动性。为确保永久基本农田制度的顺利实施，只有对划定永久基本农 田的农民和地方进行合理的补偿，才能使这一措施真正落到实处。各种耕地保护支持资金和融资政策
2024年中央一号文件

2024年中央一号文件

推进中国式现代化,必须坚持不懈夯实农业基础,推进乡村全面振兴。

习近平总书记在浙江工作时亲自谋划推动“千村示范、万村整治”工程(以下简称“千万工程”),从农村环境整治入手,由点及面、迭代升级,20年持续努力造就了万千美丽乡村,造福了万千农民群众,创造了推进乡村全面振兴的成功经验和实践范例。

要学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制,把推进乡村全面振兴作为新时代新征程“三农”工作的总抓手,坚持以人民为中心的发展思想,完整、准确、全面贯彻新发展理念,因地制宜、分类施策,循序渐进、久久为功,集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事,不断取得实质性进展、阶段性成果。

做好2024年及今后一个时期“三农”工作,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的二十大和二十届二中全会精神,深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述,坚持和加强党对“三农”工作的全面领导,锚定建设农业强国目标,以学习运用“千万工程”经验为引领,以确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫为底线,以提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平为重点,强化科技和改革双轮驱动,强化农民增收举措,打好乡村全面振兴漂亮仗,绘就宜居宜业和美乡村新画卷,以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设。

一、确保国家粮食安全扎实推进新一轮千亿斤粮食产能提升行动。

稳定粮食播种面积,把粮食增产的重心放到大面积提高单产上,确保粮食产量保持在1.3万亿斤以上。

实施粮食单产提升工程,集成推广良田良种良机良法。

巩固大豆扩种成果,支持发展高油高产品种。

适当提高小麦最低收购价,合理确定稻谷最低收购价。

继续实施耕地地力保护补贴和玉米大豆生产者补贴、稻谷补贴政策。

完善农资保供稳价应对机制,鼓励地方探索建立与农资价格上涨幅度挂钩的动态补贴办法。

扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围,实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面。

鼓励地方发展特色农产品保险。