基于绩效管理的政府部门内部控制研究

基于绩效管理的政府部门内部控制研究 刘金文 张昕 秦伟杰【摘要】近年来，政府绩效管理与内部控制建设是政府部门十分关注的两个问题。

本文在对政府绩效管理和内部控制建设进行概念分析的基础上，认为两者在目标、流程和作用方面具有一定的联系和相通之处，因此建议：在构建政府部门内部控制框架时，应以绩效管理为导向，特别是在绩效预算管理中应通过强化各环节的内部控制措施，才能有利于绩效目标的实现和考评，才能将绩效管理落到实处。

【关键词】政府 绩效管理 内部控制[Abstract]In recent years, the government performance management and internal control construction is of great concern to government departments.Based on the analysis of concept of government performance management and internal control construction , this paper holds that the both have links and similarities in the objective, process and effect.It is recommended that the construction of the internal control framework of the government departments should be oriented to performance management and especially the performance budget management should strengthen all aspects of internal control measures,which is conducive to the achievement and evaluation of performance targets and implement performance management.[Keyword] Government Performance Management Internal Control随着社会的发展进步，公民的参政意识逐步加强，转变政府职能、建设服务型政府成为我国行政管理体制改革的核心和主要任务。

这就要求政府转变管理服务方式，大力推进政务公开，全面提高行政效能，提高政府工作的透明度，增强政府的执行力与公信力。

其中政府的绩效管理成为理论界与实务界普遍关注的一个问题。

2013年3月5日，第十二届全国代表大会第一次会议中前总理温家宝强调：要探索建立政府绩效管理制度，建立并切实执行以行政首长为重点的行政问责制度，努力提高行政效能。

但政府绩效管理工作是一个要经过多环节实施的系统工程，其顺利开展离不开相关制度、措施的配合和保障，尤其是作为政府部门管理活动重要组成部分的政府内部控制，更是需要为政府绩效管理提供有力支持。

因此，基于绩效管理的要求构建我国政府内部控制体系具有重要的现实意义。

一、政府绩效管理与内部控制的关联性分析政府绩效管理是指运用科学的方法、标准和程序对政府部门的业绩、成就和实际工作尽可能准确地评价，并在此基础上，采取有效措施对其绩效进行改善和提高。

它包括绩效计划、绩效执行、绩效考评、绩效反馈与改进等过程。

政府绩效也称为“政府生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”等。

政府绩效管理在本质上是一种追求公共产出最大化的运行机制。

政府绩效管理较之传统的行政管理相比，不仅在管理理念上有较大的发展，而且在管理方法上也更加注重创新。

绩效管理目的是将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个组织处于高激励、高服务质量的状态。

对于政府内部控制，樊行健等（会计研究，2011）认为：它是由政府部门（或单位）决策层、执行层、监督层和全体工作人员共同实施的、旨在合理保证实现政府部门（或单位）控制目标的过程［1］。

这个定义借鉴了COSO报告对于内部控制的定义，即：内部控制为由一个主体的人员实施的旨在实现其主要目标提供合理保证的过程。

杨雄胜（会计研究，2011），认为：政府内部控制是由政府部门内部的决策层、执行层、监督层和全体工作人员运用识别、评估、计量、转化、抗御等专门方法，正确防范并遏制“非我和损我”，主动保护并促进“自我与益我”的系统化制度［2］。

他的定义着重强调政府部门内部控制要有利于防范风险和保护自我。

财政部于2012年12月发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称〈规范〉）中第三条： 本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控［3］。

《规范》中的定义也强调政府部门内部控制要为实现控制目标进行风险防范和管控。

综合以上对政府绩效管理和内部控制概念的理解，我们认为它们在以下方面存在紧密的联系与相通之处：一是目标方面的一致性。

绩效管理被引入政府的管理领域，是以实现政府管理的四E——经济（Economy）、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)、公平(Equity)为目标，它是通过实施绩效计划制定、绩效执行、绩效考评、绩效反馈改进等一系列循环的过程，来持续提高个人、部门、组织的绩效，最后实现政府的效率，同时考虑到政府提供的是公共产品这种特殊产品的性质，在注重效率的同时也要兼顾公平，因此，与企业绩效管理不同的是，公平（Equity）也作为一个目标要素被加入进来。

关于政府内部控制的目标，美国审计总署（GAO）发布的《联邦政府部门内部控制准则》，把内部控制目标归于三类：经营的效率和效果；财务报告的可靠性；相关法律法规的遵守［4］。

我国财政部发布的《规范》第四条规定：行政事业单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

可以理解为控制目标分类三个层次，提高公共服务的效率和效果是最高层次的目标。

由此可以看出，政府绩效管理与内部控制在有利于提高政府部门运行的效率与效果等方面的目标是相同的。

二是流程方面的相融性。

绩效管理是一个动态的过程，绩效管理包括绩效计划、绩效执行、绩效考评、绩效反馈与改进四个环节，是以事前、事中、事后相结合的原则设置的［5］。

它考核的不仅包括政府的成绩和效益，也包括政府提供公共服务和进行社会管理的表现，以及政府在行使其职能过程中的表现。

政府部门内部控制的流程也包括事前的环境优化、事中的风险评估及控制活动、事后监督评价等环节，是一个为目标的实现提供合理保证的过程。

它既包括了对结果的控制即政府报告内部控制（会计信息的真实可靠），也包括对政府部门业务管理控制（预算控制、政府采购控制、政府资产管理控制、单位收入内部管理控制等）。

所以，两者相类似，政府绩效管理与内部控制贯穿于政府部门各项业务运行的始终，既注重流程控制也注重结果的考评。

三是作用方面的互助性。

在这些流程的作用方面，我们不难发现内部控制与绩效管理具有相辅相成的作用。

政府部门内部控制建设要求政府部门制定一套规章制度，合理设置职能部门，建立严格的审批手续和管控措施，这些措施为政府部门营造了一个良好的环境，可以为实施绩效管理提供有利的条件。

同时，绩效的计划与执行不仅本身对内部控制制度提出了要求，绩效考评也将业绩的评定信息反馈到相关部门，有利于他们及时发现问题，找到以往控制工作中的薄弱环节，从而提高内部控制的水平。

二、以绩效管理为导向的政府部门内部控制建设策略探讨虽然财政部最新发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》给政府部门建立健全内部控制提供了指南，从单位层面和经济活动层面为实施控制提供了一些具体的控制措施，具有很强的指导性和可操作性，但我们认为设计政府部门的内部控制还是应该参照企业内部控制权威理论的五要素框架，只有这样才能确保内部控制在设计上和执行上的有效性。

政府部门不以赚取经济效益为前提，而以公共服务的绩效为目标，其组织结构、部门设置、职能权限等要受到各种制度和规定的约束，其在提高公共服务绩效的措施方面与企业提高经济利益的措施方面有着很大的区别，因此，政府部门以提高绩效管理水平的内部控制制度建设，应当始终以绩效管理目标为导向，可以考虑以下建设策略：第一，优化内部控制环境，明确责任，加强全员绩效管理意识。

内部环境是影响、制约政府部门内部控制建立与执行的各种内部因素的总称，它是内部控制有效作用的基础。

政府部门内部环境包括组织架构、党委纪检和监察、人力资源政策和政府部门文化等。

在优化政府部门内部环境时应充分考虑绩效管理的要求，因为它可以为绩效计划的编制、执行及考核提供良好的土壤。

在以往的内控建设中，许多单位在构建内部控制体系时，将大量的资源投入到内部控制流程的文档记录和控制活动的测试方面，却总是忽视内部控制的实施环境，如文化建设、绩效理念、灌输长远规划、机制约束等，导致执行氛围差，内部控制流于形式。

而且目前在政府部门业务活动中还存在本位主义、一言堂、拍脑袋、多头审批、越权审批等现象，内部控制更容易流于形式，因此，要以绩效管理为目标优化政府部门内部控制环境时，一是要加强政府部门人员绩效知识培训，培育绩效意识，建立政府部门绩效管理文化，从软环境上强化领导和群众的全员绩效意识和氛围，增加绩效管理的凝聚力；二是合理设置业务流程关键岗位，划分岗位的职责权限，实行决策、执行、监督相分离的制约机制；三是明确各岗位办理业务和事项的权限范围以及绩效要求，对于重大事项建立集体决策和会签制度。

四是根据单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确立牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理，签定绩效目标责任状。

第二，定期评估绩效风险，心中有数，及时制定风险应对策略。

风险评估是及时识别、科学分析和评估影响政府部门目标实现的不确定因素并采取应对策略的过程。

当环境发生变化，过去确立的控制机制可能已经过时，不足以迎接当前的挑战，使得政府部门面对很多风险，这些风险会影响到政府部门绩效目标的实现。

在内部控制的流程中，风险评估不仅起到了发现危害、保障绩效目标落实的作用；同时也起到了指导绩效计划制定和修正的作用。

由于政府部门的特殊性质，在注重绩效管理的过程和结果时，政府部门一方面应关注公众信任危机、政府部门寻租、资源配置不合理、资金投入与使用效益不高和滥用职权（包括利用职务犯罪）等宏观风险，另一方面要关注预算管理、收入、支出、货币资金（包括专项资金与结余风险）、往来款项、库存物资、固定资产、工程建设项目、政府采购险、经济合同等微观风险［6］，并把两者结合起来对经济活动及实现绩效目标存在的风险进行全面、系统和客观评估。