深圳农地国有化与城市化陷阱

摘要作为中国改革开放的先锋城市，深圳以先行先试率先改革的“政策特权”与城市品格，突破僵化的传统计划经济体制束缚与传统意识形态的桎梏，在土地制度改革方面进行了前所未有的探索与创新，在中国土地制度变迁的现代史中，书写了具有历史意义的篇章。

纵观深圳土地制度变迁的历史进程，其变革频率之高、方式之独特、内容之丰富都是其他城市所无法比拟的。

深圳市的土地制度改革不仅为建立适合中国国情的制度变迁理论提供了宝贵的研究素材，同时也在中国社会制度变迁中为全国提供了可借鉴、可复制的经验与模式。

如，开创了国有土地有偿使用的先河；敲响了新中国土地拍卖第一槌；通过两次集体土地国有化，成为中国首个没有农村建制的城市；率先开启了旨在提高现有存量土地使用效率的，以市场为主导的城市更新和以政府为主导的土地整备为典型代表的土地再开发利用模式等等。

但另一方面，深圳是在“摸着石头过河”中逐步开始土地制度改革实践的，由于缺乏可借鉴的经验，加之对市场经济认知的不足，尤其土地所有权本身所具有的意识形态性，所以在改革中又产生了一些历史遗留问题。

如，由于历史原因而导致的土地产权不够明晰、资源配置方式较低效以及增值收益分配不公平等。

这些历史遗留问题不仅制约着经济社会的发展，同时又构成了深化改革的内容。

由于城市自身土地面积的局限性，以及国家顶层制度设计与法律法规对地方土地制度改革的约束，深圳土地制度变迁呈现出以下特点：一是由于率先开始土地使用权拍卖和国有土地的有偿使用，从而解决了发展初期的资金约束，在特殊政策支撑下成为助力深圳经济迅速崛起的重要因素；二是由于深圳自身土地面积的局限，客观上率先进行土地制度改革的制度绩效并没有一直成为深圳经济高速发展的资源与制度支撑，土地本身成为了深圳进一步发展的短板与硬约束，但同时又促使了旨在提高现有存量土地利用的另一种改革路径的尝试与探索；三是从整体上来说，尽管深圳作为中国改革开放的先行先试的“政策增长极”率先开始了具有历史意义的土地制度的改革，但相对于其他领域的制度改革而言，土地制度改革是相对滞后的，并受到更多的制度环境的约束。

深圳城市化圈地运动作者：乔治唐来源：发布时间：2004年06月17日当深圳用一种城市扩展的姿态来看待关外城市化的时候，问题就变成了——凡是纳入城市规划的都应该是国有土地。

剩下来就是一个集体土地变成国有土地的利益补偿和分配问题。

恰恰在这个模糊地带出现了严重的利益分歧，诞生出抢建风潮。

即关外的农民通过私建劣质建筑，获得与政府谈判讨价还价的筹码，或者赢得更多一点的补偿。

而政府则建立各种巡逻队和拆迁队来控制这一行为。

这种政府和村民之间的利益博弈贯穿在深圳的两次城市化过程中，是一个绕不过去的问题。

深圳第二次城市化运动突然急促起来。

深圳市长李鸿忠表示，城市化就是把关外纳入城市规划，并接受城市管理。

“这里面的潜台词是，凡是纳入城市规划的土地，都应该属于国有土地。

”一位业内人士对记者说。

深圳城市化的“关外圈地运动”的关键词是：集体所有制土地如何跃迁到国有制土地。

“按照比较粗的划分。

凡是在城市内的土地都属于国有土地，城市外郊区的土地都属于集体土地。

”该人士认为，“当深圳用一种城市扩展的姿态来看待这个问题的时候，问题就开始模糊化了。

变换为另外一种逻辑，凡是纳入城市规划的都应该是国有土地。

剩下来就是一个集体土地变成国有土地的利益补偿和分配问题。

”恰恰在这个模糊地带出现了严重的利益分歧，诞生出一个奇特的现象：抢建。

即关外的农民通过私建劣质建筑，获得与政府谈判讨价还价的筹码，或者赢得更多一点的补偿。

而政府则建立各种巡逻队和拆迁队来控制这一行为。

这一切都源于产权的不确定。

利益的博弈深圳市委书记黄丽满说，“‘城中村’是特区内的顽疾和毒瘤。

为什么？就是当年抢建的结果，一直到现在也没有得到很好的解决。

”黄认为，“这是第一次城市化的教训。

”于是，黄丽满多次强调，宝安、龙岗两区在推进城市化的过程中一定要坚决防止抢种、抢建现象，避免“城中村”恶果的再度蔓延。

抢建已经是这场利益博弈手段的焦点。

一位知悉内情的人士告诉记者，“现在抢建已经成为一个大面积的现象。

深圳城市化困境深圳市有三分之一的建筑是违章建筑，这个事实不仅让今日深圳的治理者和有关法令颜面扫地，也使这个一直扮演改革开放先锋的活力之城正陷入城市化的困境三十年城市化进程，不只给了深圳一个光鲜亮丽的外表，还有这个城市上三分之一的违建。

失控的违章建筑曾经为深圳的迅速繁荣扮演过重要角色，但今天它却像一个无底的黑洞正将深圳引入窒息的深渊。

是否给予这些违章建筑合法身份？这是深圳至今不敢给予明确答复的两难问题。

这些满目的违建既是深圳的希望所在，也是绝望所在。

在房价飞涨的深圳，它可以实现中低收入家庭居者有其屋的梦想，但是这种实现的方式却像一种盗窃行为，践踏了这个城市的公平、法律的威严和政府的尊严。

深圳是如何用三十年的时间把自己推入这样致命的困境？而承载了无数美誉的它该如何靠近国际化梦想？违建之城在深圳，你所看到的每三个建筑中至少有一个是违章建筑。

而具体到关外的某些社区则很难看到合法建筑。

4月20日，《法人》记者前往位于深圳市宝安区的沙井街道。

四年前，这里还称为沙井镇，2004年深圳完成了对沙井镇村民的身份转换，村民整体转成城市居民身份，沙井镇也更名为沙井街道。

尽管很多居民仍习惯用沙井镇来称呼这里。

这个曾因“沙井蚝”声明远播的镇子如今因95%的房子是“小产权房”而备受关注。

准确说，不是小产权房，而是违建，自2004年农村城市化改造后，这里所有的土地都转为国有性质，这块土地上只有违建，没有小产权房。

在沙一村西环路与民主大道交汇处，《法人》记者看到了一座名为“金钻华庭”的小区，从外观上看，这个小区与普通的商品住宅房并无区别，数栋7层高的楼体围绕着健身器材和简易的儿童乐园，周边绿树成荫。

但是这里却是三位村民开发的集资房，没有房产证。

2006年李先生以2500元每平方米的价格购买了小区一栋两室一厅的房子，现在李先生欲以4000元的价格卖掉，但是价格还可以再商量。

而与此同时正在出售中的合法商品房“禧缘”楼盘的售价是9000-10000元。

中国如何避免城市化陷阱城市化是必然趋势，但城市化处处有陷阱。

如何避免中国城市化的种种陷阱呢？这是顶层设计问题，就中国现实来说，至少可以做如下几方面的事情。

城市化首先需要重新丈量土地。

近现代国家的最基本标志，就是对人口的统计和对土地的丈量。

中国人口统计每隔一段时间做一次，但土地没有。

建国之后，土改的时候做过一次；改革开始实行农村生产承包制后，做过一次。

现在很多年没有做了，对土地数量，无论是在农村还是城市，人们认识不一致。

近二十多年，中国的土地制度尽管没有多少变化，但土地的量发生了巨大的变化。

现在人们并不清楚到底有多少农用地、商用地、工业用地、公用地、宅基地等等，也不清楚是谁掌握着土地资源，是中央部委、地方政府、开发商、军队？这些都需要搞清楚。

现在从中央到地方，对这些问题都是糊涂账。

但这些糊涂账里面隐含着多少腐败，多少的社会不公平，多少的社会不稳定风险呢？重新丈量土地既是基本国家制度建设的一部分，也可以有效监督城市化，减少社会风险。

其次，城市化不能过于抽象，对现有城市要分类，对不同类型的城市实行不同的政策。

至少可以把中国的城市分为四类。

第一类为大城市，包括北京、上海、广州等。

自改革开放以来，这些城市已经过度扩张，过度城市化。

尽管高楼大厦多了起来，城市的各项基础设施也可以媲美发达国家，但不难发现城市的很多方面还不像城市。

例如，这些城市都在不同程度上了出现了“城中村”。

“城中村”是城市简单扩张的结果，就是在没有解决好农村人口的情况下，先城市化了。

同时，在这类城市，包括城市管理在内的“软件”还远远不足，需要大力发展和强化。

对这类城市，再提“城市化”显得毫无意义。

这类城市应当强调城市升级。

亚洲的很多城市例如新加坡、首尔等都在搞城市的整体升级，中国可以向这些城市学习很多有益的经验。

第二，对二、三线城市，城市化仍然有很大的空间。

中国二、三城市的硬件和软件设施建设有待于改进。

现在很多人尤其是受过教育的年轻人都往一线城市跑，不想去二、三线城市，主要原因是那里的各项基础设施条件很差，和一线城市的差异实在太大。

我们可能会遇到的十个“陷阱”作者：庄健来源：《人民论坛》2008年第14期中国经济形势解读与预测之七评述由头改革开放30年的今天，作为发展中国家，中国如何继续深化改革、实现长期可持续发展，备受国内外关注。

“越是形势好的时候，我们越要有忧患意识，越要居安思危。

”胡锦涛总书记强调的忧患意识值得国人深思。

近年来，中国经济在取得辉煌成就的同时，也面临很多问题和挑战，尤其要警惕一些发展“陷阱”。

其中一些“陷阱”如果能未雨绸缪是完全可以避免的，但也有一些“陷阱”具有很大的风险和不确定性，是我们要着力面对的。

对于这些发展中面临的问题、困难和风险，一些人未必有足够的警觉性。

为此，我们约请了相关领域的权威专家学者对这些“陷阱”进行了梳理和深入的剖析。

改革开放30年来，中国经济保持了年均9.8%的快速增长，即使在世界经济发展史上也是较为罕见的现象。

然而，在最近十年特别是最近五年来的经济社会发展过程中，中国也遭遇到种种困难和挑战，中国政府采取了一系列宏观调控政策予以应对，基本保障了经济的持续、稳定、快速发展。

展望未来，要保持今后中国经济的长期、可持续发展态势，宏观决策和调控部门仍需居安思危、高瞻远瞩，注意避免在发展过程中可能遇到的十大“陷阱”。

01通货膨胀“陷阱”改革开放以来，中国经历了两次大的通货膨胀：第一次发生在1988—1989年，第二次发生在1993—1994年。

自去年下半年开始的物价大幅上涨，与上两次的成因有所不同：一是CPI上涨主要集中在食品价格上；二是成本推动因素超过需求拉动因素成为主因；三是全球石油、粮食价格持续上涨，推波助澜。

再加上长期以来的经济发展是建立在对劳动力、土地、能源、环境等要素成本过低的基础上实现的，不调整扭曲的成本价格关系将影响有效供给的增长。

在这种情况下，单纯采取从紧的货币政策并不能有效地缓解通货膨胀局势，而过快调整要素成本价格又会进一步推高当前的物价水平，宏观调控面临两难境地。

02外汇储备“陷阱”2006年10月末，中国外汇储备余额首次突破一万亿美元，成为当今世界上第一个拥有超过万亿美元外汇储备的国家。

深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定文章属性•【制定机关】深圳市人大及其常委会•【公布日期】2019.08.29•【字号】•【施行日期】2019.08.29•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】文物及历史文化遗产保护正文深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定（2009年5月21日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过根据2019年8月29日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第三十五次会议《关于修改〈深圳经济特区人才工作条例〉等二十九项法规的决定》修正）为了全面清理、甄别处理农村城市化历史遗留违法建筑，强化土地资源管理，推进城市化进程，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合我市实际，作如下决定：一、市、区人民政府应当认真贯彻实施处理违法建筑的有关法律、法规，按照全面摸底、区别情况、尊重历史、实事求是、甄别主体、宽严相济、依法处理、逐步解决的原则，全面推进农村城市化历史遗留违法建筑的处理工作。

二、本决定所称农村城市化历史遗留违法建筑（以下简称违法建筑）是指：（一）原村民非商品住宅超过批准面积的违法建筑;（二）1999年3月5日之前所建的符合《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》（以下简称“两规”）处理条件，尚未接受处理的违法建筑；（三）1999年3月5日之前所建不符合“两规”处理条件的违法建筑；（四）1999年3月5日之后至2004年10月28日之前所建的各类违法建筑；（五）2004年10月28日之后至本决定实施之前所建的除经区人民政府批准复工或者同意建设外的各类违法建筑。

三、市人民政府应当对全市违法建筑进行全面普查，建立违法建筑台帐和数据库，逐项列明建设当事人或者管理人、区位坐标、用地属性、建筑面积、建设时间、类别和用途等内容。

违法建筑普查工作应当在本决定实施之日起一年内完成。

华生：城市化转型与土地陷阱作者：武琪来源：《财经界》2014年第07期他是我国著名经济学家，是影响我国经济改革进程的三项重要变革——价格双轨制、国有资产管理制、股权分置改革的主要提出者和推动者；他被称为不是坐而论道的经济学家，他说，“我们这一代人没有学院派的条件，是既从书本也从实践中学习的经济学家。

”他90年代下海经商，如今身兼数职，商海学界都有他的身影，有人评价他是“知识分子中最富有的人”、“经济学家实业做得这么成功的，没有第二个”。

上山、下乡、恢复高考、改革开放、出国留学、下海经商到研究资本市场，华生的经历似乎是一代人在中国改革开放时期浓缩的背影。

阅读华生以及他的作品，是还原中国改革开放进程中的闪光与不足。

今年年初，记者就曾采访这位时代的见证者，认识他，我们先从他的作品《城市化转型与土地陷阱》开始。

《城市化转型与土地陷阱》作者：华生出版日期：2013年11月1日ISBN：9787506069267某种程度上，城市化问题就是中国现代化问题。

在农地事实上已经日益私有化的今天，土地权利之争究竟是什么？土地开发权与城市化带来的土地增值应如何分配？不搞卖地政策，地方政府如何走出高债务、高风险的泥潭？土地迷局亟待破题。

《城市化转型与土地陷阱》节选土地财政的异化与土地权利的分离土地财政的异化与土地权利的分离不搞卖地财政，土地权利如何归属？土地转用特别是农地开发的级差收益归谁？土地私有是解决问题的最终出路吗？对这些问题，人们有很多分歧和盲点。

我们已经看到，中国新世纪前后的最大社会变迁，是从以农民、农业、农村为主体的传统社会转到城市化的现代社会，由此也产生了农田流转、农民进城、农地转用的新三农问题。

其中，农田的流转即规模经营的扩大，取决于农民离开农村迁移到城镇的规模与速度；而进入城市的农民工及其家属能否真正离开农村、释放出农地，又取决于他们是否可以和能够在就业的城镇举家安居；而他们能否安居，不仅取决于他们是否能有稳定的就业（这一点即便没有近年来愈演愈烈的用工荒，也从来不是主要问题，因为从农民工的普遍称谓就知道，他们离开农村的第一步，就是以找到了工作为前提的），更主要取决于他们能否和城里人一样，有自己较为体面的稳定住所。

深圳农地入市政策浅析摘要：深圳在率先进入高度城市化的同时，也较早面临用地紧约束的难题。

农地入市成了深圳继城市更新、土地整备后新的开发存量土地、寻求城市发展空间的方式。

由于深圳两次大规模转地造成的历史遗留问题，使得深圳的农地有特殊的涵义，本文以深圳规土委近期发布“关于农地入市”的文件为切入口，探讨深圳农地入市的前世与今生、推进障碍及疏导路径，尝试探明深圳农地入市的前路。

关键词：深圳农地入市；存量土地开发；疏导路径1引言西方先哲威廉•配弟说“劳动是财富之父，土地是财富之母”。

土地作为三大生产要素之一，是推动城市化的载体。

深圳在早期城市化中享受土地带来的巨大红利，在向纵深发展中也凸显用地难题。

根据2012年国务院批准的《广东省深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》，2020年前深圳建设用地总量必须控制在976km²以内，而2011年建设用地已经达到932 km²，这意味着在规划期内剩余十年里，土地指标总额不足44 k㎡。

另一方面，全市约有400平方公里的城中村用地，权属混乱不清，土地集约利用程度较低，与其区位上实际价值相差甚远，客观上造成土地资产的沉淀和浪费。

开发存量土地，成了深圳化解“土地增量指标紧控，部分用地却低效利用”矛盾的一把利剑。

自2012年以来，经国务院、广东省联合批准，深圳启动了城市更新、土地整备、农村集体土地入市等土地二次开发模式，成为拉动开发存量土地的“三驾马车”。

今年1月，规土委修订《深圳市未完善征（转）地补偿手续用地入市流转办法（征求意见稿）》（下文简称《办法》），再次发力助推农地流转。

深圳经过1992年和2004年两次大规模转地后，市域范围内的土地全部转为国有，两次转地导致深圳的“农地”与国内其他省市的“农地”含义是不同的。

深圳的“农地”，一部分是统征统转过程中按相关规定划定给原农村集体经济组织继续使用的留用地，如非农建设用地、征地返还用地等；一部分是《办法》所指的未完善征（转）地补偿手续用地，是在城市化过程中，土地权益尚未充分理清，所有权为国有但实际被原农村集体经济组织使用的用地。

特别策划7February 2013深圳土地利用的僵局与困境文 / 贺雪峰一深圳是特区，特区的特点是摸着石头过河，允许试，边试边总结经验。

在深圳特区优惠政策推动下，国内外资金有到深圳发展的极大动力，资金的涌入带动了深圳全域的工业化，国家（深圳市区政府）、村庄集体和农民，三个轮子一起转，高端低档一起上，结果就是深圳经济增长速度极快，在很短的时间内其经济总量即达到不可思议的规模。

正是三个轮子一起转，在深圳经济高速发展的同时，其土地资源很快耗尽，土地资源的利用程度远超警戒线，现在基本上已无地可用。

而由此形成的土地利用无规划，和土地权属不规范，以及因为土地利用而产生的各种既得利益和利益刚性，又使得整个深圳市陷入严重的城市无序之中，深圳要实现产业升级，实现城市发展的有序，实现合理的规划目标，面临着调整土地权属的极大障碍和困难。

如何改变目前形成的几乎是混乱无序的土地使用状况，成为深圳能否实现经济转型和城市发展的一个未曾预料到的关键因素。

二深圳形成目前土地乱象的时间起点是在修订的《土地管理法》出台前。

按《土地管理法》（修订）（1998年）第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，深圳以及整个珠三角的发展，都以招商引资，“三来一补”为发展起点，基本上是政府和村社集体一起上，调动了各方面招商引资积极性，而农民通过在自己宅基地上建房出租，来获得土地非农使用的租金收益。

按《土地管理法》，深圳土地实践中，违反政策之处甚多，第一，宅基地只能自用，不能流转，宅基地上建房也不能用于经营性目的。

深圳几乎所有农民都建房出租出售；第二，农地需经征收变为国有建设用地，才能用于经营性用途，但深圳只有少部分农村集体建设用地经过征收变为国有然后进入城市建设用地市场，而多数是不经征收即自建工业园区，自行用于经营性用途，甚至自行流转使用权；第三，耕地若用于建设性用途，必须经由土地部门的严格审批，但深圳目前在仍为农业用途的土地上已经建满厂房和住房，根本就没有农地尤其是根本就没有耕地了；第四，国家每年下达到地方的新增建设用地计划是不能突破的，但深圳市村社集体自行将集体土地用作建设用途，根本就没有纳入到国家计划范围内。