案例5：参与式预算——浙江温岭模式温岭市是浙江东南沿海的一个县级市，从1999年以来，持续不懈地推行以公民参与为特点、以公共事务的公开决策为主要内容的新型民主形式——“民主恳谈”。
2005年，温岭市将乡镇的财政预算编制和审查列入“民主恳谈”的内容，在新河镇率先开始探索，温岭模式的参与式预算由此产生。
参与式预算在新河镇施行3年后，2008年，温岭市把新河镇的做法和经验推广到薯横、泽国、滨海、大溪4个镇，并且在前三年的基础上又作出了颇有价值的新探索。
温岭市的“参与式”公共预算改革曾高票入选“十大地方公共决策实验”；2010年1月荣获第五届“中国地方政府创新奖”提名奖。
5月和7月，省人大常委会先后来温岭调研参与式预算，6月14日，省委书记、省人大常委会主任赵洪祝在《关于温岭市参与式预算做法的调查》专报上作出重要指示，指出“温岭市实施参与式预算的做法，是扩大公众有序政治参与，推进公共财政规范化建设的有益探索，对于加强基层民主政治建设，促进政府职能转变，构建和谐社会具有积极意义，希望温岭市认真总结完善。
各地乡镇基层可结合实际加以借鉴，省人大要多加关注，加强指导，使之不断取得新成效。
”一、温岭模式溯源2007年4月4日，温岭新河镇公开政府“钱袋子”的做法再次吸引了外界的关注。
人大代表围绕财政预算调整问题大大方方地参与讨论并投票表决，这个曾经在中国绝大多数乡镇基层群众中遥远而神秘的事情，现在在当地人看来已经是很平常的一件。
从借鉴巴西榆港市的地方参与式预算改革经验，到新河“民主恳谈会”，中国乡镇在预算过程中引入民众的参与，已经称不上是新鲜事。
但从1999年在温岭开始的民主恳谈到现在每年要做的参与式预算，思路来自哪来？如何能不断发展到今天，这当中还有一些有趣的故事。
“民主恳谈”第一次温岭市是位于浙江省东南沿海的一个城市，根据县域社会经济发展和竞争力指标，温岭在全国百强县中分别位于第32和15位。
作为改革开放后第一个建立股份合作制企业的地方，创新和尝试一直是温岭人引以为豪的事。
在温岭做了7年民主恳谈的陈奕敏已经算得上是当地家喻户晓的人物。
从1999年的民主恳谈最初尝试，到现在的参与式预算和其他重大项目决策的民主恳谈，陈奕敏不光是一个见证人，还是民主恳谈的开创人、实践者，他经历了这当中的所有曲曲折折。
陈奕敏是温岭市委宣传部理论科科长、温岭市民主恳谈工作办公室副主任。
由于为人诚恳、善于交际，熟悉他的人都管他叫老陈，“官一点都不大，可认识他的人和他认识的人，来头都不小。
”一位当地基层代表对记者说。
谈到温岭的民主恳谈，陈奕敏已经滔滔不绝。
而温岭为什么会成为民主恳谈的试验田，还得从1999年浙江省委发文要求各地开展农业农村现代化教育开始。
陈奕敏说，我们当时就想到，单纯搞灌输式的教育可能效果不好，能不能搞得有点新意。
要让老百姓愿意参与而且积极参与，就要形成互动，就要有老百姓关心的话题。
“按照这个思路，我就想到了这个学习一定要搞成双向的，”陈奕敏说，这样一来，其实就偏离了当初的学习班，成了和群众的对话。
紧接着老陈开始设计方案，在方案中陈奕敏特别强调三个要求：“第一，开会前5天发出通知，把确定的主题告诉大家；第二，全镇干部要参加；第三，群众提出的问题要认真回答并及时处理。
”这也成为温岭民主恳谈的第一个方案。
刚好，当时有一个小区居民反映每户交了100元修路钱，结果路一直没有修。
于是大家就决定把这个事情拿出来讨论。
“没想到，效果非常好，群众畅所欲言，一些提出的问题很快就得到了落实。
”陈奕敏说。
虽然这样的对话会经常被争论的农民代表搞得乱哄哄的，但群众还算满意，因为能解决问题。
于是，这种对话的方式开始在温岭市蔓延，不少乡镇都搞了类似的对话，但名字还不叫民主恳谈。
财政预算“恳谈”试水“大家都在搞，五花八门的，所以就急需把名称统一起来，”陈奕敏说，原来叫论坛，但农民说搞的像专家教授在开国际研讨会一样，一点也不贴切，这其实就是老百姓发出自己的声音，决策自己的事情，后来就取名为“民主恳谈”。
在中央编译局比较政治与经济研究中心研究员陈家刚看来，“民主恳谈”作为一种民主形式，意味着政府和公民之间围绕公共事务的平等、自由、公开的对话和讨论。
不仅为政府决策提供了合法性，还为公民参与基层公共管理提供了渠道。
“民主恳谈还增强了决策的透明度，有助于防止违背大多数人意愿的决策。
类似‘暗箱决策’、‘拍脑门决策’、‘少数领导决策’的传统决策模式已经逐渐转变为充分吸收民众智慧的‘阳光决策’。
”陈家刚说。
民主恳谈在基层得到了肯定也迅速引起媒体和专家的注意，台州有关领导也认为这种做法也值得尝试和推广。
于是，1999年，台州专门召开了一个关于基础民主的研讨会，不少大学教授和专家来到温岭后就对民主恳谈产生了极强的兴趣，有的教授甚至就留在温岭，放手开始做起了研究。
群众的满意和专家的肯定让陈奕敏做基层民主恳谈的信心倍增，“下一步就是如何完善、深化，如何让这种做法更加制度化。
”陈奕敏说，那次研讨会后，他就一直在思索这个问题，尽管作为一种初创的民主形式，他已经发现了一些不完善的地方，但他相信，只要不断总结经验，虚心向专家学习，就可以通过实践逐步完善起来。
曾经有一个案例，牧屿镇要修建一座牧屿山公园，镇政府思前想后，觉得这么大一件事情，应该听听群众的意见，把镇政府的难处和想法都拿出来给群众沟通一下，搞个恳谈会，就即便是以后公园没搞好，也事先让群众参与，以免留下口实。
“万万没想到的是，熟悉当地情况的群众提出了很多很好的主意，包括路从哪里开始修，公园开几个门，这些主意比镇政府此前请的武汉专家的方案还要好。
”陈奕敏说。
集体的智慧让民主恳谈充满了活力，也让民主恳谈顺利进入到第二个阶段，就是“重大的项目、事务都要搞民主恳谈。
”不过，随着民主恳谈的深入发展，需要解决两方面的问题。
一是怎样将民主恳谈与发挥乡镇人大的作用结合起来；二是怎样保证民主恳谈结果的有效实施。
公开的招待费专家的介入给民主恳谈带来了新的活力。
世界与中国研究所研究员李凡给记者讲述了这当中的一个故事。
“2004年以前的时候有人给我说过，让我来看看这里搞得究竟怎么样，我说我没兴趣。
”李凡说，后来，陈奕敏和他们的宣传部长到北京去，和他们见了面以后，我发现这两人是很开明的人。
但是，限于各种体制的原因，当时的民主恳谈有些限于僵持状态，继续深入一时没有抓手。
2004年10月份，李凡正好在宁波开会，我在温岭转了一个礼拜，跑了七八个镇，实地了解情况。
“我一直在考虑，拿什么问题来作为基层民主改革的突破口，我就在各个镇里和他们领导交换意见，我和他们谈，你原来的恳谈是在民主体制外，能不能把体制外搬到体制内。
”“再就是你选一个什么样的题目，让所有的人都感兴趣，而不是政府感兴趣的东西就拿出来谈，不感兴趣的就不谈。
”李凡说，但不管如何，恳谈一旦形成多数，结果就必须算数。
不能说100个老百姓参加恳谈，99个持统一意见，政府觉得不对，就耍老百姓。
由于省县之间特殊的财税关系，浙江省的乡镇在控制财政方面一般都有相当大的自由度，新河镇也不例外，而预算恰恰是大家关心的问题。
“同时，把预算通过乡镇人大来恳谈，就能把体制外的东西搬到体制内。
”李凡说，后来大家一合计，“干！就这个意见了。
”“在搞之前还有一个小插曲，”李凡说，有人还问我，预算能拿出来谈吗？“行政开支、农业、工业，大家看来看去觉得都可以，就一项不行：招待费。
一年100多万的招待费，这个拿到人大去不被骂死嘛，有人坚决不同意把招待费也公开。
”“后来我就死磨硬泡，我说其他都可以了，这个有什么不能啊。
后来还找到镇书记去征求意见，书记也很开通，说，要公开就全公开，”李凡说，得到同意后，大家就照着做了，结果在招待费这个问题上，老百姓没有任何人有意见，其实大家都理解，因为在一个1亿多元的预算中，招待费才100万元，其实是非常少的。
其实能帮老百姓解决问题，招待费他们是不会介意的。
限制了谁权力？“我们不是简单地为了做预算而做预算，是想通过人大代表参与公共预算，真正唤起基层人大对预算的监督作用，同时，也让温岭的民主恳谈有了法律的保障。
”陈奕敏说。
但是在刚开始的时候，陈奕敏还不敢向市里面汇报。
“他们都不知道我们在做这项工作，我们也没有汇报，为什么了，因为怕汇报后，他们一研究时间就拖长了，事情就拖在那里。
”“但是同样的问题是，如果没有市里面的命令，就只能靠我到下面镇上去说服，这个难度就大了，”陈奕敏说。
但并不是所有的乡镇都能理解这样的做法。
“就在温岭也有一些乡镇不愿意做，他们连民主恳谈都不愿意做，”陈奕敏说，“后来市里面发了文件，要求每个乡镇每年至少要搞4次民主恳谈，有的乡镇就应付了事。
”“比如，他们把不需要决策的事情拿出来，搞虚的，像什么文化发展恳谈会啊、理论研究恳谈会啊，完全是在应付。
”陈奕敏说。
“有的乡镇不愿意做，完全是出于怕自己的权力被约束，”陈奕敏说，正如河南、安徽有些市县过来观摩，听了我们的事情后，他们也感慨万千，但他们说，“这套东西在我们那里做不成，镇上哪里愿意放权。
”“原因就在于参与式预算能限制镇长的权力，”陈奕敏说。
还有一个原因，李凡说，“现在中国各地的地方政府有一个行为模式，做事就做第一位的东西，决不抄别人的。
所以你温岭搞民主恳谈、参与式预算，即使你搞得再好，也没有人愿意去直接抄回来。
要做就要做天下第一。
”二、温岭模式的主要分类温岭市的“参与式预算”，是指公民以民主恳谈为主要形式参与年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性的审查监督。
温岭各地以民主恳谈为基础形成了不同特点的做法。
主要有：1、以人大预算审查监督为主的新河做法。
其特点是围绕人代会前初审、大会审议和会后监督开展工作。
会前初审。
在镇人代会前，召开预算初审民主恳谈会，分工业、农业、社会事业三个专门小组进行讨论，除人大代表外，各协会、社会团体、各界代表和公民自愿参与，会后各小组形成预算初审报告。
大会审议。
人代会期间，代表进行预算报告集中审议，镇政府负责人回答代表提出的询问。
随后，镇人大主席团和镇政府召开联席会议，根据代表提出的意见形成预算修改方案，再经代表分组审议后大会表决。
5名以上代表联名可以提出预算修正案,若大会票决时获得全体代表半数以上支持,则通过成为预算的一部分。
会后监督。
人代会闭会期间，镇人大财经小组作为财经监督常设机构，对政府预算执行情况实行监督，并参与下一年的财政预算编制。
2、以公民协商建设项目为主的泽国做法。
其特点是用协商形式，公民直接参与城镇建设项目资金预算安排的决策过程。
一是讨论提出建设项目资金预算草案。
政府首先选出一批属于本级行政范围且事关民生问题的城建项目，组织专家组对项目可行性进行研究，提出各项目的资金预算，编印预算项目民意调查问卷。
二是就项目进行民主恳谈。
