第一章
第一节管理与管理理论的演进
一、管理的含义
词义：汉语有两种解释
一种认为，管理可以简单地理解为“管辖”和“处理”，即对管辖范围内的人员及财物进行安排和配置。它主要强调管理应局限在你管辖的范围之内，是特定范围和特定组织的具体活动。
另一种观点认为，管为约束，无约束则无管理；理为梳理，与约束相辅相成。“管”从竹从官，竹是管状物，具有约束物体的功能；官代表权力，管理总是与权力密不可分。“理”有通的意思，如“理气”，引申为有序，如“条理”。管理就是在约束（控制、制约）的基础上，对被管理对象进行梳理并使之有序的行为。它主要强调管理的控制、约束和权力。
综合两种解释：在权限范围内，对事物进行控制、疏理或整理的行为。
定义：
从管理活动的构成要素看，管理应该包括主体、客体、目的、手段（方法）、环境五个方面：?所谓管理主体，即由谁来进行管理；
?所谓客体，即管理的对象或管理什么；
?所谓管理目的，即为何进行管理；
?所谓管理手段或方法，即如何进行管理；
?所谓管理环境，即达到管理目的的宏观条件。
管理是指管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等的社会活动。
二在公共管理学中，“公共”包括如下几个内涵：
一是与私人管理相区别，表明公共管理的主体是公共部门而不是私人企业或私人机构；
二是明确公共管理活动的目的和责任，是为了满足社会的共同需要，而不是一般的个别需要；三是强调公众的参与性，即支持、约束和监督。
三公共管理与工商管理的关系
联系：
都是管理科学的重要分支，是一般管理活动的具体类型。都需要制定管理目标，实施方案，监控和评估执行进程；都要对人力资源、财政资源、信息资源等内部资源进行整合以实现管理目标；都要处理与外部环境的关系；管理的方法和技术也有类同。
区别：
管理的目标不同
公共管理的主体是公共组织或公共部门，私人管理的主体是私人组织或私人部门，他们追求的目标各异，公共管理追求公共利益，私人管理追求私人利益，这种目标的区别是判断管理类型本质的惟一尺度。
管理的对象不同
私人管理局限于本组织内部，对象单一、确定，管理较为简单和清晰；公共管理不仅针对公共部门自身，也涉及私人部门，更是涉及某一类公共事务，这需要在同类组织之间，以及不同类型组织之间的协调，增加了不确定性、复杂程度与难度。
管理的理性不同
私人管理追求私人利益的总体目标，决定其理性特征是经济理性，即以股东利益或企业利润最大化，社会责任（环境保护、社会公正、慈善捐赠）是次要的；公共管理追求公共利益目标，而公共利益是复杂多样的，而且一些二级目标之间又是矛盾冲突的，这决定公共部门的理性特征是多元理性，即在各种利益需要及目标之间寻求动态均衡，体现公共利益。
管理的方式不同
有些公共领域的管理，如交通、禁毒、环境资源、社会风气、公共卫生、能源研究与开发、教育与科学研究等等管理不适于采取市场机制；对一些公共部门人员的激励，如公务员工资与奖金和绩效之间也并非完全挂勾，而是在工资与奖金之外，辅之以其它的因素或责任机制。
管理的环境不同
首先，私人管理面对激烈的市场竞争环境，而公共管理（特别是政府与公共企业)则处于相对宽松的垄断或不完全垄断环境，因此，私人管理节约成本，有强烈的改进管理现状的动力；相对来说，政府部门很少考虑成本与收益，改进管理方式的热情不高。
其次，私人管理竞争遵循相似的市场规则，虽然也涉及与政府或其它组织的协调，但更强调赢得市场；而公共管理则面对复杂的政治环境，虽然它也要借用市场力量，但更强调政治价值，即如何得到民众的认可。
管理的权力不同
首先，私人管理的权力受到国家法律约束和强制，公共管理的权力也要受到国家法律的约束，但是，由于公共管理在很大程度上贯彻国家意志，有强大的公共权力背景，并且往往代表国家制定法律规则，因此，相对于私人管理的权力具有上位与强制的特征。
其次，私人管理的权力仅存在于组织内部，对外与其它组织只是竞争的关系，而且，这种竞争离不开公共权力的维护，所以，其权力即使运用不当，影响也是有限的，况且还有公共权力的惩罚。而公共权力如果监督不力，出现滥用，其影响广泛、破坏性强。
四、管理理论的演进
?古典管理理论阶段
?泰勒及其科学管理理论
?亨利·法约尔及其管理过程学说
?马克思·韦伯及其官僚制
?古典管理理论的历史背景
工业化背景下，私人部门和市民社会对效率的追求，是古典管理理论的重要推动力量。
历史学家阿诺德·汤因比曾经说过，对摧毁旧英国、建立一个新英国并促使全世界走向工业化起过最大作用的两个人是詹姆斯·瓦特和亚当·斯密。瓦特促进了使用蒸汽动力的革命，斯密促使了经济思想上的革命。两个领域的革命核心目标都是为了提高效率。
?瓦特蒸汽动力应用于生产，不仅使生产成本降低、商品价格下降，而且还使生产规模急剧扩大、生产的专业化程度和劳动生产率迅速提高。
?斯密的《国民财富的性质和原因研究》提出了两类效率：一是市场化效率，二是专业化效率。为工业制度繁荣发展创造了一种崭新的效率文化环境。
?如何通过改进管理制度与方法，发挥技术革命的潜能，进一步提高生产效率，是重大的现实问题。
科学管理之父——泰勒
作为科学管理运动的主要推动者，十分强调管理效率，确立了新的管理效率观。1911年发表《科学管理原理》标志着管理科学的诞生。在“经济人”假设的前提下，他认为管理就是“确切地了解你希望工人干些什么，然后设法使他们用最好、最节约的方法完成它”，以使“每个人发挥他的最大的效能和获得最多的财富”。
?新型管理效率观的基本内容
一是标准化（专业化）工作；
二是实行广泛而严密的控制。
表现在对人和物的管理上，即设计工作流程，节约人力资本；设计工艺流程，节约物质资本，以寻求人与物的最佳结合和效率最大化。
?新型管理效率观的基本原则
建立一种严格的科学方法；
对工人进行科学地挑选和训练；
加强管理部门和工人之间的友好合作；
在工人与管理者之间明确划分工作与责任。
?新型效率观对行政管理的重要影响
“职能管理”、“命令统一”、和“例外原则”。
?新型效率观的缺陷或局限性
主要是过分注重机械效率，忽视社会效益；过分注重组织的静态考察，忽视组织的动态分析；片面强调人的物质利益，忽视精神因素的作用。
?行政管理的先驱——法约尔
针对管理者与所有者分离的历史性变化，着重从分析高层管理入手，研究行政管理问题，提出了一般管理的5大职能和14条原则：计划、组织、指挥、协调、控制；劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、统一领导、服从整体利益、人员的报酬、集中、等级制度、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结。
?组织理论之父——韦伯
提出现代组织的“理想型”——科层制（官僚制），从而奠定了现代组织理论的基础。韦伯的科层制理论与他的社会行为类型和权威类型的划分是密切相关的，可以说是理解科层制的前提条件。
社会行为类型
●行为：是指带有行为者所赋加的主观意向的行动。
●社会行为：根据行为者所赋加的意向而与他人行为有关，并在其过程中针对他人行
为的一类行动。
并非任何方式的外向行为都是社会行为；
与人接触的任何形式，并非都具有社会的性质；
社会行为既不等同于若干人相同的行为，也不等同于受他人影响的行为。
根据社会行为的决定因素不同，社会行为有不同类型：
传统行为：针对习以为常的刺激，所发生的意向上模糊、根据以往的习惯方式展开的反应。所有习惯成自然的日常行为都接近这种类型。习惯成自然表明传统行为处于“意向性”取向的行为的边界上，并经常超越了意向行为的范畴。但是，之所以还将其归为社会行为，主要是行为者不同程度和不同意向地自觉保持习惯对自身行为的约束。
它既不测算功利，也不追求超功利的理想。它所坚持的是习惯的延续和历史的沿袭。
情感行为：是针对超出日常范围的异常刺激所发生的毫无顾忌的反应。
它同样属于社会行为的边界类型，而且经常超越了自觉的“意向”范畴。如果感情决定的行为变成有意识的情感发泄，这一行为就升级了：在绝大多数情况下，它正处于向“价值理性”或者目的理性行为，或者同时向这两者转化的过程中。
价值理性行为：是行为者无视可以预见的后果，而仅仅为了实现自己对义务、尊严、美、宗教训示、崇敬或者任何其他一种“事物”重要性的信念而采取的行为。
价值理性行为总是行为者按照他认为是向自己提出的“信条”或“要求”而采取的行为。它是超现实、越功利，指向某种不可选择目的的社会行动类型。
目的理性行动：是行为者以目的、手段和附带后果为指向，并同时在手段与目的、目的与附带后果，以及最后在各种可能的目的之间作出合乎理性的权衡，然后据此而采取的行动。特点是目的功利性、手段选择性、操作筹划性、效果检测性。
韦伯认为目的理性行为是社会现代化中最高的理性化形式，所谓现代化也就是目的理性化。
而科层制不过是目的理性的制度化。
权威类型
权力是不顾他人的反对而将某人的意志强加于他人的能力。
权威则是期待他人屈从的合法化权力。
权威是在社会成员信服或认可的基础上生成的。韦伯界定了三种纯粹形式的权威：
传统型权威；
感召（魅力）型权威；
法理（合理—法律化）型权威。
传统权威：
是依靠“人们对古老传统的神圣性以及实施权威者合法地位的牢固的信念”的社会控制形式。包括老年人统治、族长制和世袭制三种表现形式。
感召权威：
是以领袖人物的非凡才能为根据行使政治权力的社会控制形式。感召权威发挥与实现的途径是领袖魅力与群众情感的结合。
法理权威：
是以正式法规为基础的社会控制形式，无论是统治者行使权力，还是被统治者者认可权力，都要以法律和规则为依据。表现了规范化、形式化和普遍化，排斥了大量随意性和个别性因素，并由此而获得了社会控制的高效性。
?法理权威同目的理性是一致的，它是工业社会或现代社会的产物，它凭借发挥的最典型的社会组织形式或社会管理模式是科层制。
?科层制或官僚制作为现代组织形态，是与神秘化组织、传统组织相对的。
科层制：
是“办公室”与“统治”两个词的结合。最初指政府官员的统治，后来逐渐以它指称一般的大型组织。是一种分科执掌、分层负责的组织制度。是与传统家长制相对应的现代组织形式。它以“职位”取代了“世袭”。
基本原则：
理性化
这是对科层制组织中的部门划分、职位设计及其相应的权力基础的一个基本要求。
层级化
这是对科层制组织中各职位之间以及相应的权力之间关系的规定。
制度化
这是对科层制组织中岗位权力的限度以及岗位权力的运用的一个重要规定，也可以视为法定管辖范围的原则。
非人格化
这是对组织成员在科层制组织中所从事的活动及其性质的一个基本要求。
委任化
这是对科层制组织中不同岗位领导者产生途径的基本要求。
对科层制的评价
韦伯：
从纯技术角度，能够取得最大效率。其精确性、稳定性、纪律性和可靠性胜过其他组织形式。但也存在压抑个性的弊端。
韦伯之后：
实践上:一种观点，红图章、低效率、浪费、专横；另种观点，认真、精确、程序、有效。理论上：贡献，分析组织的起点，管理大型组织的有效方法；缺陷，忽视了组织内部的非正
式关系，导致主动性、责任心不足；固守原则与程序，使组织与外部环境关系紧张；压制民主，造成社会缺乏活力。
?行为科学阶段
?人际关系理论：梅奥
?人的需求理论：赫茨伯格
?人性假设理论：麦格雷戈
?梅奥的人际关系学派
社会人假设
非正式组织
新型领导风格
消除不满情绪
赫玆伯格的双因素理论
从工作中人的激励角度说明当代管理在激励理论与方法上的新特征。
保健因素：保证员工完成工作的基本条件，避免人们产生不满意。如监督、人际关系、具体工作条件、工资、工作安全等等。
它们对员工不能起激励作用，也不能带来积极的态度
激励因素：使员工产生积极态度和感到满意，并产生激励作用的因素。如成就感、挑战性工作、增加工作责任、成长和发展的机会等等。
?麦格雷戈的X、Y理论
从人与工作关系的角度分析和研究了管理中的人性问题。
传统管理理论（泰勒的科学管理、梅奥的人际关系理论）以X命名。其本质是坚持“人有不喜欢工作的本性”。由于逃避责任，所以需要严格监督约束 麦格雷戈把自己的管理理论命名为Y，认为人并非天生厌恶工作，通过激发人性善的一面，人会自律地完成组织目标。
Y理论强调个人目标与组织目标的整合，更适合信息社会以知识和目标为基础的当代管理发展的需要。
现代管理理论
?现代管理理论形成的背景
以信息技术为基础的新一轮技术革命和产业革命；
日益加剧的全球范围的竞争和经济全球化；
工作性质和劳动力构成的双重变化。
德鲁克的管理理论
将管理对象分为：对整个组织、对知识工作者、对工人及工作三个层次。其中重点强调战略和创新管理的重要性。
战略和创新管理
是组织生存和发展的核心内涵。
?战略管理：是企业与外部不确定的、复杂的环境之间，寻求产品市场占有率的重要决策过程。其实质是发现正确的问题。
?创新管理（企业创新）：
企业在生产、经营、组织和管理活动中应用新思想、新方法，建立新的生产函数或实现资源的新的配置方式的经济行为。包括技术和组织两个基本形式。
只有创新管理才能适应环境变化，赢得竞争优势。
对知识工作者的管理
强调“目标管理”而不是“过程管理”，其特征：自我控制、权力分散、间接管理、结果评
估。
?一、行政的定义
定义：
第一，从政治与行政二分角度加以定义。行政是一种执行国家意志并积极实现国家政治目的的活动。
如怀特认为：“行政乃是为完成或为实行一个政权机关的政策而采取的一切运作”。
第二，从三权分立角度出发，从政府的组织结构加以定义。行政是一种特殊的管理活动。是三权，即立法、司法、行政中的行政所专有的，区别于立法、司法的活动。
如魏落毕认为：“行政是政府组织中行政机关管辖事务的活动”。
第三，从管理的职能角度加以定义。如古立特将行政具体分解为七项职能：计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。
行政是指依法享有国家权力的国家行政机关，对国家事务、社会公共事务和自身内部事务的管理活动。
理解行政概念，注意如下几个问题：
公共行政与私人行政的区别；
行政与立法和司法活动的区别；
广义行政与狭义行政的区别；
行政与管理的区别；
公共行政与公共管理的区别。
行政与管理的区别：
联系：语意上二者是近义词，都有治理、控制之义。
区别：专业上二者又非同义词。
行政本质上包含着遵从指示和服务的含义。
管理则首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。
管理更多表现出自然属性，而行政更多表现出社会属性。
公共行政与公共管理的区别：
主体不同：公共行政的主体是指政府或行政机关；公共管理的主体除政府之外还包括公共企业、非政府组织。
客体不同：公共行政的客体是政治性公共事务；公共管理除此外，还包括大量的社会性公共事务。
手段不同：公共行政强调手段的政治性和合法性；公共管理强调私部门方法和绩效。
焦点不同：公共行政关注执行过程，内部管理；公共管理关注取得结果和对结果的个人责任。
形象不同：公共行政循规蹈矩，规避风险，等级明显；公共管理积极行动，创新灵魂，不拘一格。
第二节行政与行政学
二、行政学的产生背景及其思想基础
行政学产生背景：
“行政国家”的出现；
“文官制度”改革运动的兴起；
多种学科的形成和发展；
专业教育和职业教育的发展。
?行政学的思想基础
主要有两个，一是威尔逊和古德诺的“政治与行政二分”，二是韦伯的科层制（官僚制）；前
者强调“行政活动的非政治化原则”，后者强调“行政组织的非人格化原则”。
政治与行政二分
一个运作良好的政府有两大支柱：强有力的政治官员和高效精干的公务员。
怎样分离政治与行政：（1）政治官员实行统治，公务员执行他们的命令。（2）政治官员在政治领域中依靠其政治能力以竞争方式当选，公务员则在行政领域里依靠其组织管理能力以竞聘的方式获聘。（3）政治官员应由全体选民或与其政治地位相当的人进行评价，公务员应由其政治监督者或行政组织中的同僚予以评价。（4）政治职位的任期有限制，公务员职位的任期没有限制。
?政治官员和公务员的分离应通过宪法和法律予以制度化，严格禁止两者同时兼任和交换位置。
?政治与行政二分的思想内涵
1、政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；
2、行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；
3、关于“行政”的科学研究可以遵循类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；
4、行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。
?以上，政治与行政二分的基本原则，为公共行政学奠定了思想基础，在总体上突出了行政活动和行政研究领域的独立性问题，并直接表达了政治与行政二分的目的性是提高行政效率。但是，行政系统应该如何组织才能保证行政效率，却是韦伯提出的“科层制”来解决的，即“行政组织的非人格化”。
三、行政学的研究对象、相关学科和特征
?一、公共管理的含义
?公共行政：是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动。
?公共管理：是公共组织提供公共物品和服务的活动，更多的是关注取得某种结果和对结果所负的个人责任。
?公共管理使用上的分歧：
?时间上：
?一种观点认为，公共管理就是新公共管理，以“新”区别于80年代以前的传统公共行政模式下的旧公共管理活动。
?另种观点认为，新公共管理是90年代兴起的不同于80年代的政府改革形式。
?地位上：
一种观点认为，公共管理只是公共行政的技术手段，并不是新的管理模式。
另种观点认为，公共管理不仅是新的技术手段，而且还是具有相对独立价值的管理模式。
?时间角度，我们采用第一种观点，地位角度，我们采用第二种观点。即公共管理是区别于传统公共行政、公共政策分析，具有相对独立价值的公共领域管理模式。
公共管理的特点
1、多元性。表达多元主体之间的相互制约与权限界定，同时也表达私人部门对公共部门的制约。
2、网络性。多元主体的网络关系内含着一些新的机制，即通过沟通、协商、说服、启发、互助、互动、契约等渠道，实现共赢。
3、顾客性。公共部门确立以顾客（公众）为中心的思想，引入私人部门相应的有效管理方式与方法，其中包括引入适度的市场机制。专业化分工、绩效管理、成本核算、合同外包、
人力资源、组织扁平化等等，已经成为公共部门实现顾客为中心的方式。
4、民主性。使公民有更多的机会参与乃至参加公共事务的管理活动，甚至是实行公民自治，从而使民主突破了“代议”的局限，得到了更好地落实。
5、分权性。随着公共权力的分散，公共责任也相应地分散于社会各个公共权力主体，所谓有其权必有其责，这对增强公共管理的快速反应，及时应对突发性事故或公共危机，提供了前提。
?二、公共管理理论的产生
西方国家对政府管理或公共行政进行改革的需要
1、国内经济和政治要素是推动西方公共行政改革的主要原因。
经济上：1970年代初期，石油危机加速了各国经济的普遍衰退，公共财政收入减少，难以维持高福利开支，使政府财政陷入危机；同时，政府对经济的全面干预，使各国政府职能不断扩张，机构规模与人员臃肿，效率低下，难以应付一系列社会和政治问题，从而引起政府的管理危机及其民众对政府的信任危机。
2、国际环境的变化，特别是经济全球化，是促进西方公共行政改革的重要原因。
全球经济一体化加速，这给各国带来了挑战和压力，各国政府高度重视本国的经济竞争力。经济全球化也对各国政府的管理提出了更高的要求，成为政府公共行政改革的强大动力。3、科技革命尤其是信息革命也是西方公共行政改革的动因之一。
信息技术的快速发展要求建立起灵活、高效、透明的政府；大众传媒的普及使政府和公共部门活动时刻受到公众的审视和评判；这一切迫使政府和公共部门不断完善自己，提高服务水平和服务质量。
4、私营部门管理的成效为政府的改革提供了压力和示范。
私营部门为了在日益激烈的竞争中求得生存和发展，不得不在组织结构、管理技术和方法等方面不断创新，以便提高生产率和服务质量，在竞争中立于不败之地。私营部门的改革精神，创新意识以及卓著的成效，既是公共行政改革的压力，也是一种示范。
5、西方社会科学研究的新成果为公共行政改革奠定了坚实的理论基础。
1970年代以后，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的基本趋势，形成了许多交叉学科、边缘学科。许多学者运用这些新的学科、新的理论和方法研究政府管理，形成了与公共管理有关的新派别、新理论。例如公共选择理论、公共政策学、产权理论、新古典经济学理论、公共经济学、新制度经济学等等，为公共管理研究的突破奠定了基础
6、西方国家掀起的新公共管理运动，为公共管理学形成提供了实践素材和生命元素。
20世纪70年代末、80年代初期开始，西方主要发达国家纷纷进行了“政府改革运动”或“政府再造运动”，又统称其为“新公共管理运动”。新公共管理运动分为两个阶段：?第一阶段是20世纪80－90年代初，主要方向是重新界定政府与市场关系，表现为公共服务的民营化、私有化，以及公共部门更多引入企业管理技术、市场竞争机制和激励机制，建立市场和顾客导向的政府。
?第二阶段是20世纪90年代中期以后，侧重点转向利用网络信息技术“再造政府”，改进公共服务质量；重新反思政府与公民社会关系，探索公共事务治理的新模式，而不是仅仅引入市场机制和企业管理技术。
?两阶段的实践探索为公共管理学的形成注入了丰富元素。
?二、公共管理理论的产生
?P途径：来自于公共政策学院的“政策途径”。
?B途径：来自商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”。
?两种途径之间存在着明显的区别，但它们之间也有若干共同点，比如：不仅强调机构的内部行政，而且更关注组际管理。
?三、公共管理的研究对象
?从研究对象上理解公共管理学，可以如此定义：
?公共管理学是研究以政府为核心的公共组织，有效地提供公共物品，对社会公共事务进行科学管理的规律的学科。
?这个定义表明，公共管理学首先要研究作为公共管理核心主体的政府的职能定位，组织结构及其与公共环境的关系；
?要研究作为公共管理配角的非政府、非营利社会组织的职能定位、组织管理和运行机制问题；
?研究如何科学地组织公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等等）；
?研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。
?四、公共管理的学科特征
第一，对象多样性。就研究对象与范围来说，公共管理学并不像传统的公共行政学那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其它政府机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。
第二，基础综合性。公共管理学更具跨学科、综合性的特点，传统行政学主要建立在政治学的基础上，尤其是将官僚体制理论和政治——行政二分法作为其理论基础；公共管理学的研究者来自广泛的不同学科，他们充分吸收了当代各门科学的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。
第三，取向外部性。公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，这使得战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制这样一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理学的核心主题。
第四，手段交叉性。公共管理学在研究手段上既是实证的（重视经验研究，从经验中汲取知识），又是规范的（提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为），因此，案例分析成为公共管理研究的一种核心方法，这就有别于传统公共行政学过多地局限于规范研究，即普遍适用的“行政原则”的探讨
五、公共管理学对中国经济社会发展的意义
我们正处在转型时期，即从前工业社会到工业社会（传统社会到现代社会),从计划经济到市场经济，而且也是在全球化与信息时代的背景下进行的，因此，不同社会形态（前工业、工业、后工业）的矛盾、不同经济形态（自然、计划、市场）的矛盾同时并存在转型时期，从而增加了经济社会问题的复杂性与多样性，政府管理面临着一系列困难和巨大的挑战。
?外部市场经济和经济全球化的挑战
政府对经济社会的管理，需要在体制、职能和人员等方面的改革，这需要理论、观念和价值上的重新构造。
?政府管理面临的困难与挑战主要表现在如下三个方面：
第一，我国公共管理尤其是政府管理面临着内部组织加速法治化和科层制的挑战。
我们还没有经历也没有真正建立起相对完善的科层化体制。若没有完善的科层制的制度基础以及蕴含于其中的法治化和非人格化的文化观念基础，公共管理范式是否能够产生并取得期望的效果，是值得怀疑的。
第二，与政府组织的科层化挑战并存，我国政府还面临着职能转换的挑战。
我国公共部门也面临着同样的改革要求，即政府必须尽快地改变角色定位，由无限政府转变
为有限政府，将原本属于私人部门和第三部门承担的职能归位，真正建立起以市场机制为基础的政府部门、私人部门和第三部门各司其职、协调配合的经济社会运行模式。与西方国家相比，我国公共部门的任务更为艰巨、改革道路更加崎岖，可谓任重道远。
第三，在网络经济和网络社会条件下，我国公共部门同时还面临着以协作伙伴关系为基础迅速提升网络治理能力的挑战。
在网络经济和网络社会条件下，公共组织特别是政府组织所面对的环境，正日益形成一个以全球化市场和全球化市民社会为基础的共振网络。我国公共组织特别是政府组织不可避免地也要面临同样的前提、同样的选择和同样的挑战，其中最为核心的问题就是，我们如何努力寻求并构建基于广泛合作伙伴的治理网络，以尽快地提高我国经济和社会的治理能力。
?总之，中国转型的现实需要与政府管理面临的挑战，说明了公共管理学的存在与发展的必要性；而市场经济体制的逐步确立以及加入了WTO，又为公共管理学的存在与发展提供了现实可能性。
公共管理学对转型中国又有重要的现实意义：
第一，有助于中国特色的现代公共行政体制以及新的政府管理模式的建设。
第二，有助于在社会管理领域与国际接轨，塑造世界大国的地位和良好形象。
第三，有助于社会主义民主政治建设。
第二章
?第一节公共组织概述
一、组织的含义
组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
公共组织是指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。它既包括政府组织，也包括第三部门组织。
二、公共组织的构成要素
公共组织的目的之一：管理社会公共事务
?公共事务的含义：指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的事业或活动。
具体来说，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活必不可少的事务。而且，这里的共同利益，一方面是指体现全体公民长远利益，另一方面也是体现现实中的全局利益，因而是全体公民都十分关注的事务。
范围：公共事务的范围广泛，且范围随着经济和社会的发展不断变动。但是从总体上，可以分为三个类别：政治事务、经济事务和狭义的社会事务。
?政治事务
主要包括涉及国家主权、领土完整、政权稳固、社会安定等各项事务，具体表现为外交、国防、公安、司法、行政等工作。
?经济事务
主要包括宏观调控和经济管理两个方面。宏观调控是通过制定和执行计划、财政、金融和产业政策，协调与引导经济健康发展。
经济管理是规范市场主体行为和运行秩序，营造公平竞争的市场环境；培育和健全市场中介服务体系；采取适当方式管理国有经济。
?狭义的社会事务
即在社会公共事务层面非政治、非经济的事务。其范围主要包括教育、科学、文化、卫生、体育、民政、社会保障、环境保护等。这也是我国传统事业单位所涵盖的工作内容。
公共组织的目的之二：协调社会公共利益关系
公共利益的解释路径
一是把公共利益看作是一个社会存在所必需的、一元的、抽象的价值，如善、正义等等。二是与人文主义观念复兴相联系，把公共利益看作是某个特定个人、群体、阶级或多数人的利益，如功利主义“最大多数人的最大幸福”。
三是把公共利益看作个人之间和群体之间竞争的结果。如布坎南：“在公共决策或者集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的‘缔约’过程。”
公共利益的定义
?利益：人们为了生存和发展、获得自由与幸福所需要的资源。
?资源既是指物质资源也是指精神资源。
?利益存在的两种形态：独享的和共享的
?私人利益
社会公众（主要指个人）独享的那部分资源，称为私人利益。
个人对这部分利益享有所有权、收益权和处置权，带有明显的“产权”味道。
?私人利益的三个层次：
正常利益：不因人的身份、种族、性别而变化，是所有人都应该独享的资源。具有明显的共通性
角色利益：因为人们扮演的社会角色不同，也可以独享的那些“超常”的资源。这是利益差异的主要根源。
失常利益：一般指通过非法手段获得的那些利益。
正常利益和角色利益是公共组织以及公共管理应该保护的，失常利益却是公共组织应该禁止的。当然，我们不能因为反对失常利益而把所有的私人利益一概否定。
共同利益部分或全体社会公众共享的那部分资源和条件。通常是不可分割的。
?共同利益的两种表现形式：
基于利益关系而形成的第三种利益。如同行企业之间为了避免无序竞争而建立的行业协会。共同体的利益，任何结构松散和结构严密的组织都是利益共同体，也都有共同利益。
第一，正式组织的共同利益。政府、企业、事业单位、非政府组织都有共同体利益。这类共同体的利益都涉及部分社会成员。
第二，非正式组织的共同体利益。阶层或群体都没有正式严密的组织结构，但却有共同体利益，社会也是如此。不过社会共同体的利益比较特殊，由于是涉及全体社会成员的利益，所以我们把它称为具有“社会共享性”的利益，也就是公共利益。
?公共利益就是那些社会共享性的资源和条件。
?公共利益的纵向层次：
社区性公共利益：社区的治安、环境和生活保障设施。
地方性公共利益：地方的经济秩序、发展环境、治安等。
全国性公共利益：国家的宪法和法律、经济形势、社会秩序等。
全球性公共利益：生态环境与可持续发展等。
?公共利益的横向维度
秩序性公共利益：社会秩序、市场秩序、金融秩序、交通秩序等等。
基础性公共利益：公共基础设施、公共工程和公共项目等等。
服务性公共利益：政府、非政府组织从事的服务活动。
保障性公共利益：国防、可持续发展、社会保障等等。
公共利益确定的原则
第一，“公共性”原则，受益主体具有普遍性或不特定性；
第二，正当性原则，即公共利益的界定建立在广泛的民意基础之上，保证以民主的方式来界定公共利益；
第三，公平性原则，即如果以减损私人利益来达到公共利益时，应对其进行合理补偿，以确保公平。
公共利益确定的方法
从实体的角度：
?使用主体
?用途的效果
?直接目的
从程序的角度
?行政程序
?司法程序
公共利益的理论困惑
1、民主制度与正义原则的冲突；
2、个体理性与公共利益的冲突；
3、政府利益与公共利益的冲突。
公共利益的实践困境
公共权力机构经常以公共利益的名义，侵害公民的私人财产权利。
公民权利（私人财产权利）膨胀，把公共利益视为虚幻之物，造成国家或社会利益难以保障。
?第二节公共组织的结构
一、管理层次和管理幅度
?管理层次是指组织系统中划分管理级差的数额。
?管理幅度是指直接管辖的下属机构或人员的数额。
在管理单位或人员不变的情况下，管理层次与管理幅度成反比关系。
二、公共组织的结构形式
三、我国政府组织的结构
四、行政体制的基本类型
◆行政体制是指行政系统内部围绕权力的划分和运行而形成的制度化的关系模式。
◆行政体制可以按不同标准来划分：
●按行政组织中最高决策权所属人数划分：首长制、委员制
首长制（一长制、独立制、首长负责制）：指在行政系统中，最高行政决策权、指挥权由行政首长一人执掌，对所管辖领域内的行政管理事务进行统一领导、全权负责的领导体制。
委员制（合议制）：指在行政系统中，最高的法定决策权和指挥权由两个以上的人员共同执掌的行政领导体制。
●按行政组织构成单位的功能和性质划分：层级制、职能制
层级制（分级制）：指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。
职能制（分职制）：指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。
●按行政权力的使用特点划分：集权制、分权制
集权制（中央集权制）：指一切行政权力均集中于中央政府或上级机关，中央或上级对地方或下级有直接指挥管理权，地方政府或下级依据上级命令、指令，在中央授
权范围内处理公务的行政体制。
分权制（地方分权制）：指中央政府或上级机关将行政权力授予地方政府或下级机关，中央或上级仅处在监督地位，地方政府或下级在其权力范围内有完全的自主权，中央或上级不得随意干预的行政体制。
●按行政组织中同一层级各部门所受的指挥与控制划分：完整制、分离制
完整制（集约制、一元统属制）：指在行政系统中，同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。
分离制（独立制、多元统属制）：指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长指挥、监督的组织体制。
?五、行政组织理论
西方行政组织理论演变的三个时期：
?一、组织冲突与协调
◆组织协调是解决组织冲突的重要手段，而组织协调主要涉及纵向和横向两个方面，
因此可以分为水平协调和垂直协调：
●水平协调：组织之间水平方向上的合作
●垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调
?二、个体行为、群体行为与组织行为
◆有关个体行为的三种基本模型
●成人发展模型
●文化行为模型
●政治行为模型
◆正确认识非正式群体的作用，促进组织的发展
◆正确认识、合理诱导从众行为
◆组织行为
?集体行动的困境及其走出集体行动的困境
?集体行动的困境
传统的利益集团理论或理性选择理论认为，追求自身利益最大化的理性的集团成员会从自身利益出发采取一致的集体行动。
公共选择理论则认为，有理性、寻求自身利益最大化的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益，主要原因在于集团利益的公共性会导致集团成员普遍的搭便车行为。
搭便车是参与人通过算计自己参与行动与否的成本收益后做出的选择，当算计成为一种习惯时，集体行动的困境似乎不可避免。而由于排出搭便车者的技术困难和奇高的成本，又会给个人的不合作行为提供一种激励，产生机会主义行为倾向。
个人私利与集体利益之间的冲突导致集体行动失败的实验：
《科学》杂志让读者给该杂志回寄一张索要20美元或100美元的明信片，但读者也被告知，如果有20％以上的读者索要100美元，所有的读者将一无所有！结果是在33511个回寄明信片的读者中，有35％的人索要100美元。因此，该实验的发起人宣称实验无效，读者一无所获。
读者一无所获，原因在于太多的人利用了实验结果是非排他性公共物品这一事实，是搭便车行为的后果，致使集体利益不能实现。
走出集体行动困境
集体行动困境说明了个人或企业之间存在共同利益仅仅是形成集体行动的必要条件，而非充分条件。走出集体行动的困境，其实质就是要解决集团成员的搭便车行为，实现合作。
小集团容易实现集体行动。一是因为成员数量少，相互之间易于监督；二是因为成员联系紧
密，社会激励与社会压力能有效控制搭便车；三是个人在集体收益中所占的份额可能大到足以弥补由他个人提供全部集体收益所付出的成本，从而激励他提供集体收益。
大集团采取道德规劝、强迫或强制手段是解决集体行动问题的又一办法。例如，美国工会强制工人入会并交纳会费，可以保证工人能联合起来与资方谈判并游説议会。
意识形态、道德、利他主义等，是克服搭便车行为、促使人们合作、顺利走出集体行动困境的重要因素。
作为社会资本重要形式的规则体系或制度的有效运作，是克服搭便车或机会主义行为的必要条件。
?一、公共组织的生态环境
?二、公共组织环境的基本构成因素
?利益集团对公共管理的影响
什么是利益集团？
《布莱克维尔政治学百科全书》：“致力于影响国家政策方向的组织，他们自身并不图谋推翻政府。”
杜鲁门的《政治之进程》认为，利益集团是指“在其成员所持的共同态度基础上，对社会上其他集团提出要求的集团”。
尼斯坎南《官僚政治与代议制政府》认为，利益集团是一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体，他们特有的和主要的功能是增进由个人组成的共同利益。厉以宁认为，利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一致的社会、政治、经济利益的目的，因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。
利益集团的影响
在政府的政策制定和公共管理活动中以及整个社会的良性发展过程中，利益集团的作用主要表现在两个方面：
一方面，从利益集团成员的角度看，利益集团可以为其成员与政府或国家之间建立起有效沟通的渠道，使其成员的声音能够得到倾听，使他们向国家和政府提出的要求具有合法性。首先，利益集团为“公共性”赋予了实际意义，因为公共利益通过利益集团的利益部分地得以体现；
其次，利益集团掌握了政府所需要的资源，获得了面对政府更大的对话能力；
再次，利益集团与政府的对话以及引起社会的广泛关注，进一步引发公众对公共事务的关注和讨论。
另方面，从政府的角度看，利益集团已经成为一张更加开放的新型“政治制度”的不可分割的组成部分，或者是政府的一个潜在的竞争者。
首先，利益集团是可资利用的具有决定性意义的资源，他在技术咨询和政策执行方面能够给政府提供帮助。
其次，利益集团又扮演着政府面向市民社会和市场获取信息、调节利益关系的重要角色。利益集团利弊之分歧：三种观点
负面影响：持这种意见的学者最多。政治学家主要从通过影响政府决策而损害社会利益和民主制度的角度来论证利益集团的害处，而经济学家更多的是关注利益集团阻碍经济发展与经济改革的负面作用。如诺思、奥尔森、施蒂格勒等。
正面影响：
康芒斯认为，各个利益集团之间的冲突是改革和进步的媒介。
本特利认为，集团压力是社会系统最终均衡的惟一决定因素。
贝克尔认为，利益集团的竞争也会增进政府的工作效率。
利弊视具体情况而定
威廉·基夫认为，利益集团本身是一个中性词，并无好坏之分，只是如果利益集团之间失衡，才会造成不利影响。
麦迪逊认为，利益集团主要带来负面影响，但也认为可以通过利益集团之间的平衡遏制其祸害。
?三、公共组织中的事业单位改革
1、公共事业改革是世界性浪潮
1980年代前后，西方发达国家兴起“新公共管理运动”、“政府再造运动”，这场运动从形式上看是政府组织流程的重新设计，实质上是公共服务理念的创新、公共服务方式和内容的再造。中国与西方发达国家在时间上大体一致，也进行了公共事业方面的改革，但是进程缓慢、力度很小。
2、公共事业改革的主要对象及原由
?公共事业改革的主要对象：
西方国家公共事业改革的突破口是进行行政改革，即“政府再造”。
中国公共事业改革与行政改革也是密切联系的，但由于具有中国特色的“事业单位”承担着大多数公共事业，因此，其成为公共事业改革的主要对象。
?事业单位成为改革主要对象的原由：
机构重叠、人员膨胀；
政事不分、职责不明；
管理僵化、缺乏活力；
结构失调、效率低下。
3、事业单位改革的基本思路及困境
基本思路：分类改革
将现有事业单位划分为行政执法、经营服务、公共服务三大类别，分别采取回归政府、推向市场、保留和撤销等不同的改革方式。
事业单位改革面临的困境：
由于中国事业单位性质复杂、涉及面广，改革需要巨额财政资源与多方利益调整；特别是中央各部委事业单位众多，决策者担心由此引发社会震荡；以及事业单位改革需要在与行政管理体制的深层次改革中理顺诸多关系等等，从而使事业单位改革面临着一些困境。
事业单位改革面临的困境：
第一，传统计划经济体制下形成的事业单位难以和市场经济相衔接，这就导致许多模糊地带，如事业单位体制上应当怎样改革，事业单位要采取何种法人制度、何种产权组织形式，应当形成什么样的运行机制。
第二，由于缺乏科学合理的分类和针对性的改革目标，在事业单位改革中，“一刀切”现象比较普遍，要么国家“保起来”，要么“推向市场，自生自灭”，从而产生“二政府”或者“过度市场化”现象，影响社会主义市场经济健康发展。
第三，缺乏与事业单位改革相配套的措施。首先，对于事业单位改革后的各项活动的法律法规约束尚未形成，使得国有资产流失难以避免；其次，社会保障制度配套不足，分流人员的抵触情绪大而增加了改革的不确定性；最后，政府的调控机制没有形成，监管模式还不到位。第四，集团利益难舍难分，改革阻力很大。事业单位主管部门难以主动割断与其所属事业单位的利益关系；事业单位领导也持消极态度；事业单位是精英聚集之地，有较强的谈判能力。
4、事业单位改革的基本原则
政事分开：解除政府与各事业单位的隶属关系
职责分开，事业单位原来承担的政府职能，回归政府履行；各级政府承担的一些技术性、服务性的工作，交给事业单位去完成。
管理方式及手段分开，政府只是宏观监督与管理，具体事务由事业单位管理；除政府授权外，事业单位不能运用行政手段。
事企分开：部分事业单位“改制转企”
具有生产经营性和能力的事业单位，促使其企业化。
逐步实行股份制和民营化，实现事业单位投资主体多元化。
管办分离：切实转换政府与事业单位的角色和职能
政府举办的事业单位，其要行使产权、财权、领导任免权，并建立合理科学的考核评估体系；事业单位具有的经办权（管理）应自主；对于政府与社会共同兴办的事业单位，政府在具体管理权限、政策、方式上应有所不同。
5、事业单位改革的目标模式
?非营利机构模式
?政府责任模式
?中间模式
6、事业单位改革的分类思路
?明确事业单位的性质
?实行分类改革，创新事业单位内部管理机制
?加强事业单位的监管
?抓好重点改革领域
7、事业单位改革的统筹规划
?统一推进和综合协调
?平稳衔接与合理配套
第三章
一、政府及其合法性、合理性
（一）政府的性质
1、政府的含义
国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。
政治学意义上，政府是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。
行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。
社会学意义上，一般将政府视为社会组织的一种，它与一般的社会组织相比，具有较强的政治性。
经济学意义上，政府是指以财政拨款作为经费来源，免费或部分免费地向社会提供公共产品和服务的单位总称。
2、政府的性质：政治性组织
政府的行动过程是不同利益集团的博弃过程；
政府的政治性同时也表明，政府的基本使命是谋求公共利益；
政府的政治性还表明，政府为了实现其基本使命，必须运用其所拥有的公共权力作为强制手段来获取资源，并通过强制力来消耗资源。
（二）政府的合法性:社会契约的角度
政府合法性：政府得到社会公众的认可和支持，而不仅仅是政府的统治和管理地位获得宪法和法律的确认。也就是说，合法性意味着人们之所以遵守和服从统治和法律，是因为他们的确认为统治和法律是正确的并值得尊敬。
政府存在的合法性在于相互联系的两个方面：
1、公民意见（民意）。公民意见既是公民共同利益的反映，也会逐渐凝聚为文化传统，并且还会部分地体现为宪法和相关的法律条文，而宪法和相关法律条文又为政府的行动程序、范围和限度，提供了合法性的来源。
2、国家公共权力（政治权力）。它来源于民意。政府在名义上享有、实际上行使着国家公共权力。政府的公共权力以国家暴力（武力）为后盾，具有最高强制力，适用于政府行动的每一个领域，在社会生活中的限度止于个人的“生活、自由和追求幸福的权利”。
（三）政府的合理性：市场失灵的角度
市场制度被人类历史经验证明，是行之有效的资源配置基本方式，但是市场也不是万能的，也有失灵之处，而这失灵之处恰好构成政府存在的合理性基础。市场失灵的表现：
1、公共品。典型的公共品，由于非竞争性和非排他性特征，消费者可以通过“搭便车”方式满足自身的需求，市场制度的主体－企业（私人）出于成本收益核算难以提供；混合产品（准公共品），由于不能严格满足非竞争性和非排他性特征，市场可以提供但不充足。
2、外部效应。完全竞争市场要求参与者的成本与收益都要内在化，然而现实中的不完全竞争市场，往往发生参与者除了给自己之外还给其他人带来了收益或损害，这称其为“市场外部性”，给他人带来收益是正的外部性，带来损害是负的外部性
正的要补贴、负的要惩罚，依靠市场难以做到，即使能做到也要付出极高的费用。
3、竞争失灵。市场制度的核心是
竞争，而竞争中的胜者对价格会起一定的控制甚至决定作用，从而形成垄断。垄断造成效率损失，市场无法自动均衡，只有借助外部力量－政府。
4、信息失灵。信息不对称与机会主义行为带来两个问题：道德风险与逆选择。道德风险，是信息优势者追求自身利益时损害了他人利益；逆选择是信息劣势者根据劣势信息做出的交易选择，使劣质产品驱逐优质产品。市场机制虽然一定程度上会缓解信息不对称问题，但力量还不够，需要政府进行必要的管制。
5、宏观经济失衡。市场经济经常发生产业和就业的周期性波动，进而导致经济萧条或经济过热，尤其在全球化竞争时代，市场本身的自动均衡功能对经济波动已经力不从心，没有政府介入，宏观经济失衡无法解决。
6、个人偏好不合理。市场中的私人决策是根据个人偏好做出的，其中有些是合理的而有些就未必合理。经济学中“优值品”与“劣值品”概念反映了个人偏好的不合理存在。
优值品：是某些能给消费者带来较大利益、而消费者本人对它的评价却较低的产品。
劣值品：是给消费者带来的益处并不大甚至是有害无利、而消费者本人评价却较高的产品。如果有些不合理偏好损害或威胁到其他人的利益，政府的强制力量就是不可或缺的。
7、收入分配的贫富分化。市场是根据个人能力来分配收入的，而个人的禀赋资源不同，对市场的贡献会有很大的不同，这造成了按市场原则分配带来的结果是贫富差距，如果差距在合理的范围内，是一种激励机制，而如果是大大超过了合理范围，那就是一种约束机制甚至是破坏机制。合理的差距靠市场自动均衡难以实现，必须借助政府的干预。
总之，市场失灵是政府干预合理性的前提，那么，市场失灵的地方，是否就意味着政府一定比市场做得好呢？
二、现代社会的政府职能
现代或当代政府究竟采取什么样的职能模式、应该具有哪些职能、如何处理好政府与市场、社会的关系，这是人类智识在解决自身问题时面临的重大挑战，也是必须明确回答的基本问题，而这种回答又是通过历史经验的凝练与总结、通过感性现实的理性分析来定位的。（一）政府职能模式的变迁
1、自由放任时期－“守夜型”政府（小政府）
此阶段的意识形态主要是斯密的《国富论》和杰斐逊起草的《独立宣言》，前者确立了自由放任时期的经济原则，后者确立了政治原则。二者都把政府权力的集中看作是对老百姓的巨大威胁。崇尚古典自由主义。
斯密强调“看不见的手”（市场）的力量，从而为政府规定了三项任务：国防系统；司法系统；公共机构和公共工程。
“守夜型”政府的实质：经济体制自我完善的动因比政治及政府机构更重要。
2、福利国家时期－“干预型”政府（大政府）
此时期的意识形态、理论基础是庇古的“福利经济学”和凯恩斯的“国家干预经济”理论。
庇古明确提出政府对收入分配进行调节的原理，把传统经济学的个人自利研究方向转到了社会福利。成为福利国家理论的先驱者。
凯恩斯则以有效需求不足为前提，论证了国家干预经济的必要性与可行性，即通过经济政策调节社会总需求、实现经济稳定。
庇古和凯恩斯没有否定市场的基础地位，而是弥补市场经济的缺陷，目的是保护自由竞争。政府干预的界限在于提供消费倾向和引诱投资两个方面。
凯恩斯的国家干预理论与罗斯福的“新政”思想共同推动了西方国家福利社会的建设，战后大多数西方国家都实施了周到的社会福利计划，形成了“从摇篮到坟墓”的保障体系，凯恩斯因此也被称为“战后繁荣之父”。西方发达国家的政府职能模式从“守夜型”进入了“干预型”。
3、新公共管理时期－“有效型”政府（强政府）
此时期分为前后两个时期，前期的意识形态、理论基础是崇尚“新自由主义”的“公共选择理论”，后期又加入了具有“社群主义”特征的“市民社会理论”，以及具有综合特征的“治理理论”，从而造成了意识形态上的某种复杂性、模糊性与多元性。
公共选择理论，在政府职能问题上，既可以看作是向古典自由主义的“回归”，也可以看作是对古典自由主义的“修正”，这表现在，他们既强调“小政府”的意义，政府应该是市场机制的捍卫者与推动者，而非干预者与替代者，同时也强调“强政府”的概念，政府在维护社会公正与经济发展上，提供法律和秩序。总之，它强调“企业型”政府。
市民社会理论，强调政府应该将公共权力回归于具有公共关怀美德的自治群体（自愿者组织、第三部门等）。
治理理论，强调社会自治组织、政府与市场的联合共治（善治）。
（二）政府职能模式的现状
?从横向来看，主要概括为如下三种：
政府规制型——美英模式
充分鼓励自由竞争；
主要用财政和货币政策来调控市场；
不制定政府经济计划和系统的产业政策；
对企业依法实行必要而严格的管制；
政府引导型——欧洲模式
自由竞争与政府控制并存
经济杠杆与政府引导并用
经济增长与社会福利并重
政府主导型——东亚模式
政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则；
利用利益机制诱导企业的行为；
利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展；
通过行政指导来说服企业服从政府的意图。
总之，从纵向看，有效政府是各国政府在实践中应该努力的方向，而从横向看，由于各个国家的政治（宪政）体制、生产力发展水平、市场质量、社会自治能力等等客观条件不尽相同，同一时期的不同国家在政府职能上存在明显差异，也就是，政府在与市场（企业）、与社会的关系之中，应当扮演什么样的角色、履行哪些功能（职能）有一定的特殊性，这是不可否定的，但是，我们也不能因为特殊性而否定普遍性，从对政府职能模式的纵向与横向的比较分析中，还是可以发现政府职能的一般性内容。
（三）现代政府基本职能的内容
1、政治职能：提供政治秩序，促进民主发展
提供政治秩序的核心是维护统治阶级的合法性。它包括：有利于统治阶级掌握政权的制度环境；军队、警察、监狱等暴力机构；政府网络结构及必要的附属设施；保障政府机构及人员的合法权益；向社会和公民征收赋税、劳役和兵役等等。
促进民主发展，就是保证每个公民都有参政议政等等宪法赋予的权利，任何组织和个人不能凌驾于其他公民之上。
2、经济职能：维护市场秩序和促进市场健康发展
市场秩序的提供者，确定法律基础以保护产权，防止利益主体受到侵犯；
市场交易的仲裁者，保持私人部门的竞争环境，防止垄断出现；
市场发展的促进者，提供社会所需的基础设施和基本服务。
3、调节职能：实现经济与社会的协调发展
保持宏观经济的稳定；
维护收入的公正分配；
实现充分就业。
4、救济职能：提供社会保障和环境保护
社会保障：各种社会保险安排；社会福利制度；自然灾害救济。
环境保护：实现经济增长与自然生态的和谐
三、政府履行职能的工具
政府治理工具含义：是指政府为了解决公共问题而采用的可辨别的行动机制。又被称为“政策工具”或者“政府工具”。
从行动机制上看，政府治理工具可以分为四个层次：
行动、媒介、系统、规则。四个层次之间的有机结合达成了行动机制或治理工具。
?政府治理工具，不仅是政府的行动，而是各种社会力量参与的联合的集体行动。
?政府是治理行动的核心主体，即倡议者、组织者、协调者。
治理工具与治理的关系：治理工具是治理概念中的技术层次，即行动策略或方式。
治理工具与公共政策的关系：公共政策包括政府的作为与不作为，治理工具属于政府积极作为的方面。
治理工具与管理工具的关系：治理工具主要属于影响社会大众的外部工具。
?政府治理工具的类型：
组织工具指的是政府完全依靠自身力量来解决公共问题，实现政策目标的方式。
组织工具的主要形式
国家计划政府机构公共事业公共企业政府间协议和合作
管制工具指的是政府强制目标群体服从决策，以解决公共问题、实现政策目标的方式。
政府运用管制手段，针对的是经济社会生活中普遍存在的信息不对称和外部性问题。
管制分为经济性管制和社会性管制。
经济性管制：旨在鼓励企业和其他经济生活参与者采取某种行为或促使其避免某种行为。经济管制范围广泛，进入管制，如自然垄断领域，铁路运输、电力、自来水、通讯、银行、
证券、保险、航空运输等。不仅需要进入管制，还需要投资管制、价格水平管制、质量管制、数量管制等。
社会性管制：不是以特定的产业为对象，而是为了达到一定的社会目标，实行跨产业、全方位的管制，以保障劳动者和消费者的安全、健康卫生、环境保护、防止灾害等等。
社会性管制主要包括：对环境污染实行管制、对工作场所安全进行管制、对卫生健康的管制以及对产品质量和安全的管制等。
管制工具的主要形式：行政立法行政决定行政检查行政处置行政强制执行行政司法经济工具指的是政府用经济利益诱导目标群体的行为，以解决公共问题、实现政策目标的方式
经济工具的主要形式：产权税收支付或补贴费、券、特许担保、贷款、合同信息工具指的是政府不采取行动，而是通过信息的供给、控制和隐瞒来影响目标群体的思想、认识、观点和态度进而引导其行为，来解决公共问题、实现政策目标的方式。
信息工具的主要形式：行政指导信息发布认证意识形态仪式和象征
市场和志愿者工具指的是政府不直接采取行动，完全依靠市场机制和志愿组织来解决政策问题、实现政策目标的方式。
市场和志愿工具的主要形式：市场团体自治或自我管制志愿行动和慈善组织传统组织四、政府运行的效度问题
韦伯认为包括政府在内的官僚制在追求效率和公共利益上是最佳的组织形态和工具。这也得到以往经济学、政治学、社会学、管理学中的大多数学者的赞同。那么，政府果真能提供高效率的公共服务吗？对此，公共选择理论给出了相反的结论－政府失灵。
1、公共选择理论
（1）公共选择理论的前提假设、分析方法、研究对象
前提假设：“经济人”
分析方法：方法论的个人主义倾向
研究对象：政治交易中的个体行动者的行为
（2）公共选择及其与私人选择的区别
公共选择：就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。
公共选择与私人选择的区别
两种选择在两个市场中的交易上有明显区别：
交易客体不同，私人物品（商品）与公共物品（规章、政策、议题）；
交易主体不同，单个人或厂商与集团、政党；
交易手段不同，货币选票与民主选票；
交易方式不同，自愿、平等、等价与非自愿、不平等、强制性。
（3）公共选择理论的基本内容
公共选择理论可以区分出两个互相联系的主要内容，即宪政理论和政治制度理论。
?宪政理论：政府权力与公民权利的相互制约，限定政府的职能与活动范围。
?政治制度理论：投票规则理论、代表和选举竞争理论、官僚政治理论
投票规则理论：偏好不同如何形成集体的意志
选举竞争理论：投票者主权在多大程度上类似于消费者主权
官僚政治理论：调和公务员自身利益与投票者利益的冲突
2、公共选择理论的核心命题：政府失灵论
政府失灵的含义：是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公
公共管理学2014.1.2
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（一）公共管理学框架 第一篇概论篇 Chapter 0 管理导论 Chapter 1 公共管理概论 第二篇主体篇 Chapter 2 公共管理者的角色与知能 Chapter 3 公共部门的角色 Chapter 4 公共组织管理 Chapter 5 公共组织中的领导 第三篇实务篇 Chapter 6 公共政策的设计、执行与评估 Chapter 7 公共部门战略管理 Chapter 8 公务人力资源管理 Chapter 9 公共部门的绩效管理 第四篇前沿篇 Chapter 10 公共危机管理 （二）考试题型 一、简答题（4*10=40分）复习范围： 1、简述新公共管理改革流派的理论基础和主要实践内容。（PPT第一章） 2、如何理解公共利益在公共管理中的地位？（PPT第一章，教材P14） 3、简述外部性理论以及外部性内在化的政府干预措施。（PPT第三章，教材P55、56） 4、何为政府的寻租行为？寻租对社会政治、经济带来的负面影响？（PPT第三章，教材P66） 5、简述战略管理的重要过程。（PPT第七章，教材P79-86） 6、简述科层组织的含义及其困境。（PPT第四章，教材P138-142） 7、弹性化组织结构设计有多种形式，分析不同形式的弹性化组织的特性。（PPT第四章，教材P142-148） 8、简述领导权力的构成内容。（PPT第五章，教材P160-163） 9、阐述领导生命周期理论的主要内容。（PPT第五章） 10、阐述莫尔教授提出的政府战略管理的三角分析模型。 11、公共部门为什么要进行绩效管理。（PPT第九章，教材P275-277） 12、人力资源管理的主要功能是什么？（PPT第八章，教材P193-194） 13、何为目标管理？公共部门如何实施目标管理？（PPT第九章） 14、什么是危机管理？危机管理的重点是什么？（教材P305） 二、案例题（1*30=30分）复习范围： 1、新公共管理改革理念和新公共服务改革理念 2、公共部门的角色(市场失灵，政府失灵) 3、公共部门中人力资源管理 三、论述题（30分）（理论联系实际）复习范围： 1、公共组织管理 2、公共部门绩效管理 3、公共部门危机管理 论述题答题要求：通过运用本课程的基本概念，来证实你对本学科的理解与应用能力；内容解释有创造性并符合逻辑、系统性、一致性与连贯性；运用所学过的理论和方法并结合你的工作经验或你熟悉的单位情况解答问题；能够有分析地、合理地、连贯地表述观点。请不要：仅简单描述问题，没有引用适当理论、模型和概念。应把重点放在“分析、阐述”所研究的问题上。完全拷贝他人的作业，否则不会通过考试。仅利用网络资源搜索资料，有自己观点。
公共管理学 第一讲公共管理学概论 问题： 1.公共管理与私营部门管理之间的区别。 2.公共管理学对传统行政学的突破。 3.公共管理学产生的时代条件。 4.公共管理学的内涵。 5.公共管理学在中国发展中的地位。 一、公共管理学的内涵。 (一)公共管理学的核心问题是如何处理“公共物品”和“公共事物”。 “公共物品”是属于大众所有的物品。 “公共物品”的特性： 1）非竞争性。是指人个消费物品或事物在由一个人消费的时候，并不影响和减少其他人的消费。 2）非排他性。是指阻止一个人的消费享用该产品，代价是非常大的。 “公共物品”是指涉及社会公众整体的生活质量和公共利益的一系列活动以及这些活动的实际结果。 (二)管理。是指在一定的环境之中，管理的主体为了达到特定的目的而用一定的职能和手段 对管理的客体加以调节控制的过程。 公共管理。是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事物的管理，以保障和增进 社会公众利益的职能活动。 公共管理有五个内涵。 1)公共的主体是政府和其他公共部门而不是私人或其他组织。 2)公共管理对象是公共事物。公共事物的特征有：a.公共事物与公共利益有直接关系； b.公共事物管理的受益对象是社会公众。 3)公共管理是永恒存在的。具体的内容随着时代的变迁而调整。 4)公共管理来自于民众的授权并负有直接的社会责任，因此必须依法进行，并且工作 绩效不能简单以利润或效率作为标准。 5)公共管理具有公共性决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。 二、公共管理的具体类型。“三分法”。a.公共政策。是政府制定的，以便于管理。b.政府管理。 处理公共事物，提供公共产品和服务。包括行政机关，立法机关，司法机关等。c.非政府组 织管理。是指除政府门部外其他公共部门处理公共事物，提供产品和服务的活动。 公共管理学。是一门运用包括管理学，经济学，政治学，在内的多学科的理论和方法；研究公共管理部门和公共管理过程及其规律的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织，更有效的提供公共物品和公共服务以霎时和公平分配社会公共利益的知识体系。 三、公共管理学的特点。 1.公共管理学是一个整合的概念。延续了公共行政和公共政策方面的内容，以及企业管理方面 的内容。 2.公共管理学在不改变公共部门公共性的情况下，将私部门的管理手段和方法运用于公部门。 3.公理管理重视与外界环境关系，强调以最高领导者的战略设计和政策设计为核心。 4.公共管理并不等于政府管理，而是意味着一种新的治理方式。 5.公共管理强调的是价值调和与责任。“效率，效能，公平，经济。” 6.公共管理关注和重视的是政府的改革与再造。建立服务型政府，比如电子，生态，高效及法 制等。
公共管理概论 第一章 管理管理职能计划组织领导控制公共管理工商管理授权科学管理例外原则管理过程官僚制科层制霍桑试验社会人非正式组织人际关系学派需求层次理论 双因素理论人性假设动态平衡理论管理丛林决策理论学派经验学派行政公共行政 文官制度政治与行政二分法公共选择理论公共物品公共权力 P途径 B途径新制度主义 1.管理的基本含义是什么？ 2.管理的基本职能有哪些？ 3.行政学的研究对象有哪些？ 4.公共管理的含义是什么？它与公共行政有什么区别？ 5.什么是公共物品？公共物品有哪些类别？ 6.公共管理理论形成的两条途径是什么？ 7.公共管理学科有哪些特征？ 8.现代行政管理有哪些特点？ 9.公共管理有哪些基本研究方法？ 第二章 组织公共组织强制型公共组织半强制型公共组织非强制型公共组织古典模型官僚模型 第三部门行政模型管理层次管理幅度 直线结构职能结构直线—职能结构矩阵结构旁系组织纵向结构层次结构横向结构 首长制委员制层级制职能制集权制分权制完整制分离制古典行政组织理论
行为科学组织理论组织冲突组织协调 文化行为模型成人发展模型政治行为模型 从众行为公共组织的生态环境 1.公共组织有哪些构成要素？ 2.公共组织的类型有哪些？ 3.什么是官僚模型？它有什么特点？ 4.第三部门行政模型有什么特点？ 5.公共组织的结构形式有哪些？ 6.行政体制的划分有哪些依据？都有哪些类型？ 7.简述现代组织理论。 8.非正式群体对组织有哪些影响？ 9.公共组织环境的基本构成要素有哪些？ 第三章 决策程序性决策确定型决策风险型决策 不确定型决策个人决策群体决策价值前提事实前提行政决策行政决策系统信息子系统参谋子系统决断子系统监控子系统类别分析法类比分析法假设分析法层次分析法方案设计头脑风暴法对演法综摄法专家会议法 德尔菲法时间序列法趋势外推法回归分析法领导群体决策群体参与决策择案规则 1.决策的特征和内容分别是什么？ 2.决策有哪些类型？ 3.决策的价值前提和事实前提之间是什么关系？ 4.决策系统由哪些子系统构成？ 5.各国的行政决策体制都有哪些类型？ 6.行政决策有哪些步骤？ 7.结果预测有哪些方法？ 8.试对群体决策的利弊进行阐述。 9.有哪些比较常见的择案规则？ 第四章
中国海洋大学本科生课程大纲 课程属性：公共基础/通识教育/学科基础/专业知识/工作技能，课程性质：必修、选修 一、课程介绍 1.课程描述： 《公共管理学概论》课程的目的在于帮助学生重点掌握公共管理学的基本原理和方法，提高学生运用所学知识去分析和解决管理问题的能力。本课程为必修课程，是研究管理活动的基本规律和一般方法的科学，能为学生提高自我管理和组织管理能力提供帮助。 2.设计思路： 本课程引导低年级法学（中外合作办学）专业学生通过公共管理学知识的学习，掌握公共管理学的基本原理和方法，从而在实践中准确、恰当地运用相关知识分析和解决公共管理问题。课程内容包括三部分：公共管理概述、公共管理理论和公共管理职能。其中： （1）管理概述主要为整个课程的总论，阐述管理的基本概念，管理的职能、性质、类型，以及管理者的角色、管理学的研究对象、研究方法等； （2）管理理论主要较为全面地介绍西方管理思想演变的源流和管理学形成的历史，重点介绍古典管理理论、行为科学理论、现代管理理论以及最新发展情况； （3）管理职能主要是按照20世纪70年代以来学术界的通说——管理的四职能说， - 1 -
即计划、组织、领导、控制，分别介绍各管理职能的相关理论与方法。 二、课程目标 《公共管理学概论》课程作为法学（中外合作办学）专业低年级学生的一门学科基础必修课程，到课程结束时，学生应能： （1）熟练掌握管理学的基本原理、方法，如泰勒的科学管理原理、法约尔的管理过程理论、韦伯的官僚行政组织理论、梅奥的人际关系理论、滚动计划法、领导理论、激励理论等； （2）在案例分析和日常学习生活中，运用所学管理学知识去分析和解决实际问题，做到学以致用。 三、学习要求 要完成所有的课程任务，学生必须： （1）按时上课,上课认真听讲，积极参与课堂讨论、随堂练习和案例分析作业展示。本课程将包含较多的随堂练习、讨论、小组作业展示等课堂活动，课堂表现和出勤率是成绩考核的组成部分。 （2）按时完成常规练习作业。这些作业要求学生按书面形式提交，只有按时提交作业，才能掌握课程所要求的内容。延期提交作业需要提前得到任课教师的许可。 （3）完成教师布置的一定量的阅读文献和背景资料等作业，其中大部分内容要求以小组合作形式完成。这些作业能加深对课程内容的理解、促进同学间的相互学习、并能引导对某些问题和理论的更深入探讨。 四、教学进度 - 1 -
公共管理学概论 作业1（第1-3章）： 一、填空题： 1、公共治理活动公共行政学； 2、主张政治与行政分离； 3、比较分析案例分析； 4、公共权力公共事务； 5、政府主体和机制等方面； 6、政府官员政府公职人员非政府公共组织的治理人员； 7、公共权力公共社会； 8、政治实体行动方案或行动准则； 9、元政策差不多政策；1 0、事实价值； 二、选择题：1、D 2、C 3、A 4、B 5、D 6、B 三、简答题： 1、简述公共治理与企业治理的区别。P5--6 答：1、目的不同。公共治理是要提升人民的生活质量，要紧给特定社区的人们提供非营利性的产品或服务，其目的是公益性的；企业治理要紧是通过生产和销售产品或服务，以营利为目的。（2）限制因素不同。公共治理的整个过程中都受到法律的限制，企业治理则不同，法律在其活动中仅仅是一个外部制约因素，它的原动力确实是为了追求高额利润。（3）物质基础不同。公共治理所需要的各种物质资源要紧来源于税收和发行债券，是公共的，必须公布化；而企业治理中所需要的各种物质资源要紧来自于投资的回报，来自于所获得的利润，不需要公布化。（4）治理人员选拔方式不同。公共治理人员是选举或任命而产生的，要紧依靠于政治才能和政治倾向性，有职业化、终身化的趋向。（5）绩效评估不同。公共治理评估的要紧指标是行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与成效、公共产品的数量及其消耗程度等，偏重于社会效益；企业治理的评估指标要紧是销售额、净收益率、资本的净收益以及生产规模的扩大程度、市场占有率的提升等，偏重于经济效益。 2、简述公共治理模式的差不多特点。P11-13 答：（1）公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上；（2）政府组织与其他组织相统一，重在政府组织上；（3）社会咨询题治理与资源治理相统一，重在咨询题解决上；（4）结果治理与过程治理相统一，重在结果
1 《公共管理学概论》形成性考核册参考答案（含案例分析） 一、填空 1、公共管理活动 公共行政学 2、公共组织 社会公共事务 公共利益 公共权力 3、罗伯特 达尔 赫伯特 西蒙 新公共行政学 4、限制政府干预 主张政府干预 5、非政府性 公益性 正规性 6、公共权力 公共社会 7、政治实体 行动方案和行动准则 8、调节性 自我调节性 9、政策宣传 政策分解 物质和组织准备 10、事实 价值 二、选择题 1C 2D 3C 4A 5B 6B 7A 8D 9B 10D 三、简答题 1、什么是公共管理的内涵？P2 所谓公共管理，就是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效地实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。主要包括以下几点： （1）公共管理的主体是公共组织 （2）公共管理的客体是社会公共事务 （3）公共管理的目的是实现公共利益 （4）公共管理的过程是公共权利的运作过程 2、政府职能演变经过那几个阶段？P34 （1）限制政府干预 （2）主张政府干预 （3）对政府职能的重新思考 3、简述政府失效理论的基本观点及政府失效的几点表现？P45 政府失效理论的基本观点是对人的“经济人”的假设。即认为人是自利的、理性的，而且每个人都在追求个人利益的最大化，政府公务员也不例外。由此看来，在政治决策过程中，人的一切行为都可看成是经济行为，而使“政府政治过程的目的肯定是增进公共利益的假设”受到质疑而不得不被放弃。 （1）公共政策失效（2）公共产品供给的低效率（3）内部性与政府扩张（4）“寻租”及腐败 4、简述非政府公共组织的基本特征。P49 （1）非政府性（2）公益性（3）正规性（4）专门性（5）志愿性 5、公共政策的特征表现在哪些方面？P71 （1）公共性（2）利益选择性（3）目标指向性（4）权威约束性（5）功能多极性（6）动态稳定性 6、简述公共政策规划的主体和基本原则。P84 公共政策规划的主体是指参与政策方案设计与研究的所有机构和人员。 （1）执政党（2）立法机关（3）行政机关（4）利益集团（5）大众传媒 政策规划的原则是指政策规划需要遵循的基本准则。 （1）公正原则（2）受益原则（3）系统原则（4）权变原则（5）优化原则 7、分析影响公共政策执行的相关因素。P97 （1）政策本身的因素：一项可以有效执行的政策依赖于政策的质量。政策的质量主要通过政策的合理性和可行性来衡量。 （2）政治因素：第一，政治体制影响政策的执行。第二，；利益格局也会影响政策的执行。 （3）行政因素：行政因素主要包括政策执行机构，政策执行人员的素质和政策执行所需要的各种资源 （4）沟通因素：在政策执行过程中，对政策的理解会影响执行的结果。 四、论述题 1、如何理解公共管理模式的基本特征？P14 第一，公共利益与个人利益统一，重在公共利益。 第二，政府组织与其他公共组织统一，重在政府组织。 第三，社会问题管理与资源管理统一，重在问题解决。 第四，结果管理与过程管理统一，重在结果管理。 第五，管理所追求的公平与效率统一，重在公平。 第六，公共组织的外部管理与内部管理统一，重在外部管理。 第七，服务管理与管制管理统一，重在服务。 第八，管理制度与技术统一，重在制度创新。 2、分析转型期我国政府职能转换中存在的主要问题。P40 （1）政府职能的越位和错位。政府职能的越位，主要是指政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，过多的参与了本来可以通过市场进行的私人产品的生产与供应。这样，既破坏了市场机制的有效性，也消弱了政府的正常职能。 政府职能错位，主要是指政府内部发生的职能混乱现象，即你干了我的事，我越了你的权。 （2）政府职能的缺位和不到位。政府职能的缺位是指本来应该由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了真空。 政府职能的不到位，主要是指一些政府的职能只能体现在文件上、书本和口头上，而在实践操作和执行中远远没有实现。 3、分析公共政策制定民主化、科学化的必要性和基本对策。P90 必要性：一、公共政策的本质属性决定了公共政策制定的民主化和科学化。公共性是公共政策的本质属性，即公共政策要表达公共意志，维护公共利益，这就需要更好的了解公共需求，利用公众的智慧，体现在公共政策制定上，就是要鼓励和保障公民和各种社会团体的参与。二、个人认识的局限性要求公共政策制定的民主化、科学化。个人受价值观、知识结构和具体环境等因素的影响，在认知上是具有局限性的，这种局限性 可能会造成公共政策制定的失败。这就要求更多的人参与到政策制定中来，用自己的优势对个人局限性进行补充，通过利益博弈削减认识的局限。三、市场经济的发展要求公共政策制定的民主化和科学化。市场经济条件下，利益多元化的趋势更为明显。随着公民政治参与意识的增强，这种利益取向都被诉诸公共政策，这就形成了公共政策制定主体的多元化，使得政府必须对于公民的这种积极性加以引导。四、公共管理职能部门的转变要求公共管理政策制定的民主化、科学化。 基本对策：一、树主现代化的公共决策观念。 二、完善公共政策制定的系统机制。 三、推进公共政策制定的民主化、科学化的法治建设。 五、案例分析 首先我们应该弄明白我们实行计划生育基本国策的根本目的是：控制人口数量，提高人口素质。由此可见交费就可生育二胎这一政策是与我们国家的的基本国策相悖的，是违反政策规划原则的错误措施。 政策规划的原则是指政策规划需要遵循的基本准则。政策规划的原则很多，主要有：公正原则、受益原则、系统原则、权变原则、优化原则。 （1）公正原则是指政策规划时要兼顾政策相对主体的利益，不能以偏私去牺牲一部分人的利益而成全另一部分人的利益。坚持公正的原则才能得到被普遍认同的有效政策规划。 受益原则是指政策规划要切合公民实际，有具体的政策目标，使公民能够从中得到益处。受益有普遍性的，也有局部的。有的政策规划反映社会上绝大多数人的利益，使他们能够在社会分配中普遍受益。交费就可生二胎，实现了少数人想多要子女的想法，维护了少数人的利益，却极大地损害了整个国家、社会的利益。这种受益是少数人的受益，局部的受益，不具备正确政策规划受益的普遍性。 (2) 政策规划如果采取短期行为，急功近利，则忽视了事物之间的纵向系统性，如果仅仅注意局部而不顾全局，则忽视了事物之间的横向系统性。无论哪一种情况都会影响政策规划的科学性。由此可见交费就可生二胎的政策是违反政策规划的系统原则的，政策目标与执行措施相矛盾、相冲突，执行越有效，结果离目标越远。 (3)执行政策的措施不合理，反映出政策问题构建的错误。如允许乡镇从罚款中提成，无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育给他们带来了实惠，他们怎么会积极制止这种行为。政策执行者素质不高，受经济利益驱使，其所作所为与原政策目标背道而驰。 措施建议： （1）加大有关计划生育政策的宣传力度，让少 生优生的观念深入人心。 （2）计划生育的推进工作应该是依法进行的，不应该是人治的、不应该是可以用钱妥协的，计划生育国策、可持续发展的战略不能在钱的面前低下腰。 （3）沟通不畅，政策对象受传统思想观念的束缚，对政策目标缺乏认识和理解，是问题产生的根源，所以政策执行者应大力度宣传，做好群众的解释工作。 （4）完善和落实对独生子女家庭的政策倾斜和照顾，要解决独生子女家庭的后顾之忧。 公共管理学作业2 一、填空题 1、社会性 权威性 法制性 2、反比 3、结构及功能 4、外部环境的 原有的状态 5、“人力资本” 6、需求和供给预测 7、政务官 事务官 8、1993年 《中华人民共和国公务员法》 9、公务员制度 10、“市场” “公共” 11、资源配置 稳定经济 12、预算的编制与审批 国家决算 二、选择题 1C 2A 3ABD 4ABCD 5A 6C 7C 8C 9B 10D 三、简答题 1、简述政府组织的基本特征。P115 （1）政治性。 (2)社会性（3）权威性（4）法制性（5）系统性 2、简述公共组织设计的原则。P124 （1）职能目标原则（2）完整统一原则（3）精干效能原则（4）法制原则（5）职、权、责一致原则（6）人本原则 3、简述公共组织变革的主要类型和特点。P126 （1）以外延为主的变革和以内涵为主的变革。 以外延为主的变革侧重组织实体的外部规模和技术特征，其特点是易于实行、政治效应强，在一定程度上能提高行政效率，但是其成果不易巩固。 （2）以组织结构为中心的变革和以人为中心的变革 以组织结构为中心的变革着眼于公共组织的职能范围、权力体系、机构设置、人员编制以及管理层次与幅度的调整，是常见的组织变革模式，其主要目的是公共组织的合理化和科学化。以人为中心的变革则着眼于公共组织成员的知识、技能等素质的提高，特别是其观念、态度的更新以及个体行为、群体行为和人际关系的调整，从而达到提高组织效率的目的。 （3）激进式的变革和渐进式的变革 激进式的变革也成突变式的变革，主要是指在较
公共管理课程 篇一：公共管理硕士课程设置一览表 公共管理硕士（MPA）课程设置一览表 篇二：教学大纲 《公共管理》课程教学大纲 一、课程基本信息 1、课程代码： 2、课程名称（中/英文）：公共管理/Public Administration 3、学时/学分：54/3 二、课程简介 公共管理是国家权力机关的执行机关依法处理政府事务和社会公共事务的管理活动的总称。《公共管理》课程就是对公共管理的原则、理论、方法和实践的介绍和展开，它包括公共管理的主体、职能、层级、决策、资源、绩效评估、战略管理、电子技术以及公共管理发展的前景等主要内容。 三、课程性质和教学目的 《公共管理》课程是公共管理硕士（MPA）的专业核心课程，是MPA课程体系中的最主要专业基础课，不仅为MPA 学生进一步学习和了解公共管理和政府治理提供基本的知识框架和实际公共管理的背景知识，而且引发学生对MPA 其他专业课程的学习兴趣，同时为这些课程教学的开展，提供
必备的专业知识积累。该课程鼓励学生运用所学的公共管理理论和方法，分析中国政府的实际公共管理和治理过程，做到学以致用。 四、教学方法和对学生能力培养的要求 1、课程的教学方法 1、教师讲授 2、学生讨论、教师总结 3、案例教学 2、对学生能力培养的要求 1、学生必须积极参与讨论 2、学生必须写作案例分析报告 五、教学内容和学时分配 第一讲概论：公共管理（6学时） ? 案例 ? 习题 第二讲公共组织：公共管理主体（4学时） ? 案例 ? 习题 第三讲公共管理职能：理论与边界（4学时） ? 案例 ? 习题 第四讲公共管理层级：中央与地方关系（4学时）
（一）公共管理学框架 第一篇概论篇 Chapter 0 管理导论 Chapter 1 公共管理概论 第二篇主体篇 Chapter 2 公共管理者的角色与知能 Chapter 3 公共部门的角色 Chapter 4 公共组织管理 Chapter 5 公共组织中的领导 第三篇实务篇 Chapter 6 公共政策的设计、执行与评估 Chapter 7 公共部门战略管理 Chapter 8 公务人力资源管理 Chapter 9 公共部门的绩效管理 第四篇前沿篇 Chapter 10 公共危机管理 （二）考试题型 一、简答题（4*10=40分）复习范围： 1、简述新公共管理改革流派的理论基础和主要实践内容。（PPT第一章） 2、如何理解公共利益在公共管理中的地位？（PPT第一章，教材P14） 3、简述外部性理论以及外部性内在化的政府干预措施。（PPT第三章，教材P55、56） 4、何为政府的寻租行为？寻租对社会政治、经济带来的负面影响？（PPT第三章，教材P66） 5、简述战略管理的重要过程。（PPT第七章，教材P79-86） 6、简述科层组织的含义及其困境。（PPT第四章，教材P138-142） 7、弹性化组织结构设计有多种形式，分析不同形式的弹性化组织的特性。（PPT第四章，教材P142-148） 8、简述领导权力的构成内容。（PPT第五章，教材P160-163） 9、阐述领导生命周期理论的主要内容。（PPT第五章） 10、阐述莫尔教授提出的政府战略管理的三角分析模型。 11、公共部门为什么要进行绩效管理。（PPT第九章，教材P275-277） 12、人力资源管理的主要功能是什么？（PPT第八章，教材P193-194） 13、何为目标管理？公共部门如何实施目标管理？（PPT第九章） 14、什么是危机管理？危机管理的重点是什么？（教材P305） 二、案例题（1*30=30分）复习范围： 1、新公共管理改革理念和新公共服务改革理念 2、公共部门的角色(市场失灵，政府失灵) 3、公共部门中人力资源管理 三、论述题（30分）（理论联系实际）复习范围： 1、公共组织管理 2、公共部门绩效管理 3、公共部门危机管理 论述题答题要求：通过运用本课程的基本概念，来证实你对本学科的理解与应用能力；内容解释有创造性并符合逻辑、系统性、一致性与连贯性；运用所学过的理论和方法并结合你的工作经验或你熟悉的单位情况解答问题；能够有分析地、合理地、连贯地表述观点。请不要：仅简单描述问题，没有引用适当理论、模型和概念。应把重点放在“分析、阐述”所研究的问题上。完全拷贝他人的作业，否则不会通过考试。仅利用网络资源搜索资料，有自己观点。
第一章公共管理基本概念 第一章 公共管理基本概念 公共管理可說是一門研究政府改革之理論與實務的學科，尤其自1980年代以來以新公共管理為理論基礎之各國行政改革，更為世界掀起一股政府再造的風潮。本章從公共管理領域進入，進而探討新公共管理的內涵，以及各國政府改革措施，並歸納政府再造的共同特色，以利瞭解公共管理相關內容之輪廓。 申言之，本章包含三大重點： (一)公共管理概論(包含意涵、研究途徑、未來發展與挑戰)。 (二)公私部門管理異同。 (三)新公共管理與政府再造。
第一節公共管理的意涵 擬答 欲探討公共管理之共同特質，必先瞭解其意涵，茲簡述學者之觀點 如下，而後歸納其共同特質： (一)公共管理之意涵： 1.培里(J.L. Perry)和克拉馬(K.L. Kraemer)： 公共管理為新的途徑，結合了傳統公共行政規範取向及一般管 理的工具取向。前者關切民主與行政間的關係，如公平、正義， 後者則重視組織的設計、運用與資源分配。 2.波茲曼(B. Bozeman)與史朝斯曼(J.D. Straussman)： 兩人界定公共管理為「政治權威的管理」，亦即公共管理無法 侷限於政策分析的科學色彩，或者說公共管理無法自外於政治 系絡而運作。 3.林恩(Jr. Lynn)： 認為公共管理即為「政策管理」(Policy Management)，簡述如 次： (1)從管理的觀點探討公共政策，才能落實政策目標及理念。 (2)政策管理係針對具有行政責任的公經理人(Public Manager)， 在特定環境限制下，對於政府政策採取有利的詮釋與行動。 (二)公共管理之共同特質： 1.大體而言，公共管理的特徵有四點：(余致力，1999：27) (1)以公共管理者為教學研究對象。 (2)既重視公共系絡或政治環境，亦重視管理知能與策略。 (3)以政府方案為焦點，重視績效，強調部際關係與府際關係。 (4)採科際整合與個案研究的途徑，強調實務與理論並重。 3
作业1（第1-3章）： 一、填空题： 1、公共管理活动公共行政学； 2、主张政治与行政分离； 3、比较分析案例分析； 4、公共权力公共事务； 5、政府主体和机制等方面； 6、政府官员政府公职人员非政府公共组织的管理人员； 7、公共权力公共社会； 8、政治实体行动方案或行动准则； 9、元政策基本政策；10、事实价值； 二、选择题：1、D 2、C 3、A 4、B 5、D 6、B 三、简答题： 1、简述公共管理与企业管理的区别。 答：1、目的不同。公共管理是要提高人民的生活质量，主要给特定社区的人们提供非营利性的产品或服务，其目的是公益性的；企业管理主要是通过生产和销售产品或服务，以营利为目的。（2）限制因素不同。公共管理的整个过程中都受到法律的限制，企业管理则不同，法律在其活动中仅仅是一个外部制约因素，它的原动力就是为了追求高额利润。（3）物质基础不同。公共管理所需要的各种物质资源主要来源于税收和发行债券，是公共的，必须公开化；而企业管理中所需要的各种物质资源主要来自于投资的回报，来自于所获得的利润，不需要公开化。（4）管理人员选拔方式不同。公共管理人员是选举或任命而产生的，主要依赖于政治才干和政治倾向性，有职业化、终身化的趋向。（5）绩效评估不同。公共管理评估的主要指标是行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度等，偏重于社会效益；企业管理的评估指标主要是销售额、净收益率、资本的净收益以及生产规模的扩大程度、市场占有率的提高等，偏重于经济效益。 2、简述公共管理模式的基本特征。 答：（1）公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上；（2）政府组织与其他组织相统一，重在政府组织上；（3）社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上；（4）结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上；（5）管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上；（6）公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上；（7）服务管理与管制管理相统一，重在服务上；（8）管理制度与技术相统一，重在制度创新上。（举例说明） 3、简述市场经济国家政府的主要职能。 答：（1）建立并维护社会和市场秩序；（2）提供公共物品及基础服务；（3）调控宏观经济并保持稳定；（4）进行收入和财产的分配；（5）保护自然资源和环境； 4、简述政府失效理论的基本观点及政府失效的几点表现。 答：政府失效也称政府失灵，是指由于政府主体和机制等方面存在本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情景。政府失效论是用经济学的观点来分析和说明市场经济条件下政府干预的局限和失败问题。 政府失效的表现及原因：（1）公共政策失效；（2）公共物品供给的低效率；（3）内部性与政府扩张；（4）寻租及腐败； 5、简述公共政策规划主体和基本原则。 答：公共政策规划的主体是：执政党、立法机关、行政机关、其他机构。基本原则是：公正原则、受益原则、系统原则、权变原则和优化原则。 6、分析影响公共政策执行的相关因素。 答：（1）政治因素：政策的特性（如：复杂性和合法性）影响政策的执行；政治体制影响政策的执行（包括：权力分配形式、政党制度、选举制度等）；社会利益格局影响政策的执行；（2）行政因素：政策执行机构影响公共政策的执行（条件包括：职权明确、保证执行权威、有执行保护）；政策执行人员的素质（如：思想素质、专业素质、能力素质等）；政策执行的资源（如：人力、物力、财力等）；（3）沟通因素：做好宣传教育工作，使人们了解某项政
《公共管理学》homework（1） 一、名词解释 1.公共管理: 公共管理是指公公组织为解决公共问题，追求公共利益，运用公共权力，通过制定公共政策、有效地实行与监督等，提供公共物品和公共服务，维护公共秩序，对公共事务进行管理的社会活动。 2.公共选择理论公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的新兴交叉学科，它是运用经济学的分析方法来研究政治决策机制如何运作的理论。 3. 公共管理协调指协商、调整公共组织系统与其外部环境之间和系统内部的各种关系，使之权责清晰，分工合作，相互配合，有效地实现公共管理目标和提高整体效能的行为。 4. 公共管理监督是指依法对政府和公共事业组织等公共组织及其工作人员的监察和督导活动。 二、单项选择 1.1926年在美国出版两本权威的行政学教科书《行政学研究导论》《公共行政学原理》的两位学者分别是( B ) 25 A.泰勒和法约尔 B.怀特和威洛比 C.威尔逊和古德诺 D.马克斯?韦伯和赫伯特?西蒙 2.公共选择理论理论对政府的本质和行为的基本假设是( B)
A.社会人 B.经济人 C.自动人 D.复杂人 3.大萧条以后，为资本主义的稳定和发展起到了积极的作用的经济理论是( A ) A.凯恩斯的政府干预理论 B.新自由主义取消政府干预理论 C.亚当?斯密的“小政府”理论 D.古典经济学派的限制政府干预理论 4. 最早建立了比较规范的文官制度的国家是( A ) A.英国 B.法国 C.德国 D.美国 5. 18世纪英国著名经济学家________，在他著名的经济学著作《国富论》中对政府财政的管理范围和职能进行了限定。( C ) A.威廉?配第 B.马歇尔
《公共管理学》思考与练习参考答案 第一章 一、填空题 1、公共物品或服务是指具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等特性的产品。（p4） 2、公共管理学就是一门研究公共管理活动规律的学科，它是在公共生产管理计划担当流程学的基本上发展起来的。（p20） 3、“新公共管理学”，在20世纪80年代英国和美国应运而生，并迅速扩展到西方各国。（p17） 二、选择题 1、1887年美国学者（d）在《政治学季刊》上发表《行政之研究》一文，这成为公共行政学诞生的象征性标志。（p13） a。古德诺b。斯坦因c。泰勒d。威尔逊 2、德国学者（a）在20世纪一二十年代发表的著作中，对官僚制度的系统分析和论证促成了公共行政学理论体系的建立。（p14） a。马克斯·韦伯b。古德诺c。法约尔d。赫伯特·西蒙 三、简答题 1、公共管理的内涵：公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效地实现公共利益，对社会公共事务担当流程管理的社会活动。 2、公共管理学的学科特点：公共管理学是一门研究公共管理活动未分选的学科，它具有交叉学科的特性，是一门学术性与应用性相统一、公共性与管理性相统一和正在发展中的学科。 3、公共管理与企业管理的区别表现在：公共管理与企业管理虽同属管理领域，都要履行一般的管理职能，但二者在管理的目的、管理的限制因素、管理活动的物质基础、管理人员的选拔任用以及绩效评估等许多方面存在着较大的差别。 4、“新公共管理”运动要解决的主要问题是：：1、重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求使政府“管得少一些，但要管得好一些”；2、尽可能地实现社会自治，鼓励社会自身的公共管理，也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足；3、改革政府部门内部的管理体制，尽可能地在一些部门中引入竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机。 5、公共管理学的主要研究方法：公共管理学基本研究方法有定性和定量研究方法、系统分析法、比较研究法、计划担当流程分析法等。 四、论述题 1．公共管理模式的基本特征：要点1、公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上；2、政府组织与其他公共组织相统一，重在政府组织上；3、社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上；4、担当流程管理与过程管理相统一，重在结果管理上；5、管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上；6、公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部供应链及采购管理内容上；7、服务管理与管制管理相统一，重在服务上；8、管理制度与技术相统一，重在制度创新上。 2、20世纪80年代以来的新公共管理运动对我国的公共管理实践启示：论述要点：第一，公共管理和公共服务的社会化；第二，把员工食堂就餐制度机制引入到政府中来，实现政府与社会之间以及政府内部的公共管理（服务）竞争；第三，对政府的公共物品供给实行成本－效益核算，以防止过去那种政府公共管理（服务）垄断条件下的预算最大化和政府规模恶性膨胀的趋势出现，要求把政府预算与政府工作的绩效联系起来，对政府进行效能监督；第四，倡导在公共管理和服务中选择机械品质检验员知识导向的价值，即在公共行政中引入企业家精神。
第一讲公共管理学概述 1.什么是公共管理？它与公共行政有何区别？ 公共管理：公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。 区别：1.公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程； 2.公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段； 3.公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。 2. 什么是公共管理学？它研究的主要内容有哪些？ 1）公共管理学是以公共管理的问题为核心，综合运用经济学、管理学、政治学、行政学、社会学、法学等学科的知识和方法来研究公共部门管理目标、管理过程、管理方式及其规律的科学。 2）主要内容： ⒈公共管理的主体、职能与目标⒉公共管理的理论、过程与方法⒊公共部门的人力资源管理⒋公共部门的财政管理⒌公共部门的绩效管理 6.公共部门的战略管理7.公共危机管理 3.公共管理学的研究途径有哪些？ 公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径） 企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。 4.公共管理学的研究方法有哪些？ 1.理论分析法 2.系统分析法 3.数量分析法 4.比较分析法 5.实验分析法 6.资料分析法 第二讲公共管理的主体及其职能 1.什么是公共组织？它有哪些特征？ 公共组织：是指人们为了实现社会公共目标,向社会提供公共物品和服务,按照一定法律程序而建立起来的组织实体。 特征：公共性、社会性、合法性、服务性、非营利性、公开性 2.什么是非政府组织？它有哪些类型？ 非政府组织：是在政府组织和经济组织之外的以公共利益为目标取向，组织成员志愿参与的不以营利为目的的自治性社会组织的总和。 类型：宗教性组织、社会性组织、文化性组织、学术性组织、保护性组织 3.什么是公共管理职能？我国政府的公共管理职能有哪些？ 公共管理职能：就是公共组织在行驶公共职权、履行公共责任、实现公共利益的过程中应尽的职责和应有的功能。 政府的公共管理职能：调控宏观经济、提供公共物品、完善法律和制度框架、治理外部效应、调节和再分配社会收入 4.我国政府职能为什么要转变？应如何转变？你有何建议？ 原因：1）传统意义的政府已经越来越不能适应形势发展的需要2）转变政府职能是推进我国各社会领域机制的发展3）是建立社会主义市场经济体制的内在要求4）是机构改革的关键5）是行政管理科学化的必然 转变：1）转变职能职能重心2）转变职能内容3）转变职能方式4）转变职能关系
电大《公共管理学概论》（教育管理本科）形成性考核册参考答案（含案例分析） 一、填空 1、公共管理活动公共行政学 2、公共组织社会公共事务公共利益公共权力 3、罗伯特达尔赫伯特西蒙新公共行政学 4、限制政府干预主张政府干预 5、非政府性公益性正规性 6、公共权力公共社会 7、政治实体行动方案和行动准则 8、调节性自我调节性 9、政策宣传政策分解物质和组织准备 10、事实价值 二、选择题 1C 2D 3C 4A 5B 6B 7A 8D 9B 10D 三、简答题 1、什么是公共管理的内涵？P2 所谓公共管理，就是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效地实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。主要包括以下几点： （1）公共管理的主体是公共组织 （2）公共管理的客体是社会公共事务 （3）公共管理的目的是实现公共利益 （4）公共管理的过程是公共权利的运作过程 2、政府职能演变经过那几个阶段？P34 （1）限制政府干预 （2）主张政府干预 （3）对政府职能的重新思考 3、简述政府失效理论的基本观点及政府失效的几点表现？P45 政府失效理论的基本观点是对人的“经济人”的假设。即认为人是自利的、理性的，而且每个人都在追求个人利益的最大化，政府公务员也不例外。由此看来，在政治决策过程中，人的一切行为都可看成是经济行为，而使“政府政治过程的目的肯定是增进公共利益的假设”受到质疑而不得不被放弃。 （1）公共政策失效（2）公共产品供给的低效率（3）内部性与政府扩张（4）“寻租”及腐败 4、简述非政府公共组织的基本特征。P49 （1）非政府性（2）公益性（3）正规性（4）专门性（5）志愿性 5、公共政策的特征表现在哪些方面？P71 （1）公共性（2）利益选择性（3）目标指向性（4）权威约束性（5）功能多极性（6）动态稳定性 6、简述公共政策规划的主体和基本原则。P84 公共政策规划的主体是指参与政策方案设计与研究的所有机构和人员。 （1）执政党（2）立法机关（3）行政机关（4）利益集团（5）大众传媒 政策规划的原则是指政策规划需要遵循的基本准则。 （1）公正原则（2）受益原则（3）系统原则（4）权变原则（5）优化原则 7、分析影响公共政策执行的相关因素。P97 （1）政策本身的因素：一项可以有效执行的政策依赖于政策的质量。政策的质量主要通过政策的合理性和可行性来衡量。（2）政治因素：第一，政治体制影响政策的执行。第二，；利益格局也会影响政策的执行。 （3）行政因素：行政因素主要包括政策执行机构，政策执行人员的素质和政策执行所需要的各种资源 （4）沟通因素：在政策执行过程中，对政策的理解会影响执行的结果。 四、论述题 1、如何理解公共管理模式的基本特征？P14 第一，公共利益与个人利益统一，重在公共利益。 第二，政府组织与其他公共组织统一，重在政府组织。 第三，社会问题管理与资源管理统一，重在问题解决。 第四，结果管理与过程管理统一，重在结果管理。 第五，管理所追求的公平与效率统一，重在公平。 第六，公共组织的外部管理与内部管理统一，重在外部管理。 第七，服务管理与管制管理统一，重在服务。 第八，管理制度与技术统一，重在制度创新。 2、分析转型期我国政府职能转换中存在的主要问题。P40 （1）政府职能的越位和错位。政府职能的越位，主要是指政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，过多的参与了本来可以通过市场进行的私人产品的生产与供应。这样，既破坏了市场机制的有效性，也消弱了政府的正常职能。 政府职能错位，主要是指政府内部发生的职能混乱现象，即你干了我的事，我越了你的权。 （2）政府职能的缺位和不到位。政府职能的缺位是指本来应该由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职
第一讲公共管理学概述 1.什么是公共管理它与公共行政有何区别 公共管理：公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。 区别：1.公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程； 2.公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段； 3.公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。 2. 什么是公共管理学它研究的主要内容有哪些 1）公共管理学是以公共管理的问题为核心，综合运用经济学、管理学、政治学、行政学、社会学、法学等学科的知识和方法来研究公共部门管理目标、管理过程、管理方式及其规律的科学。 2）主要内容： ⒈公共管理的主体、职能与目标⒉公共管理的理论、过程与方法⒊公共部门的人力资源管理⒋公共部门的财政管理⒌公共部门的绩效管理 6.公共部门的战略管理7.公共危机管理 3.公共管理学的研究途径有哪些 公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径） 企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。 4.公共管理学的研究方法有哪些 1.理论分析法 2.系统分析法 3.数量分析法 4.比较分析法 5.实验分析法 6.资料分析法 第二讲公共管理的主体及其职能 1.什么是公共组织它有哪些特征 公共组织：是指人们为了实现社会公共目标,向社会提供公共物品和服务,按照一
定法律程序而建立起来的组织实体。 特征：公共性、社会性、合法性、服务性、非营利性、公开性 2.什么是非政府组织它有哪些类型 非政府组织：是在政府组织和经济组织之外的以公共利益为目标取向，组织成员志愿参与的不以营利为目的的自治性社会组织的总和。 类型：宗教性组织、社会性组织、文化性组织、学术性组织、保护性组织 3.什么是公共管理职能我国政府的公共管理职能有哪些 公共管理职能：就是公共组织在行驶公共职权、履行公共责任、实现公共利益的过程中应尽的职责和应有的功能。 政府的公共管理职能：调控宏观经济、提供公共物品、完善法律和制度框架、治理外部效应、调节和再分配社会收入 4.我国政府职能为什么要转变应如何转变你有何建议 原因：1）传统意义的政府已经越来越不能适应形势发展的需要2）转变政府职能是推进我国各社会领域机制的发展3）是建立社会主义市场经济体制的内在要求4）是机构改革的关键5）是行政管理科学化的必然 转变：1）转变职能职能重心2）转变职能内容3）转变职能方式4）转变职能关系 建议： 5.我国非政府组织的发展存在哪些问题你有何建议 问题： 1)过多依赖和受制于政府，独立性和自主性不强 2)自身定位欠合理，资金，人才等基本条件缺 3)管理的法律法规不完善，常规性的监督机制欠缺 4)城乡及地区之间布局不合理，公共服务的程度不高