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第二章社会保障的发展第一节概述在人类社会的发展进程中，社会保障是伴随着社会经济的发展而不断发展起来的。
它由非正式制度发展到正式制度，从为统治者服务到促进社会公平以及为整个社会的长期稳定、协调、和谐发展服务，从一种社会政策演变为社会政策与经济政策等交互作用并相互协调的混合型政策，其本身就是社会文明发展进步的重要标志。
考察社会保障的实践史及其在发展进程中的规律，剖析现代社会保障制度的各种不同实践模式，对修正现阶段社会保障制度安排及技术选择方面的失误，促进社会保障与社会经济长期稳定协调和谐地发展下去，意义重大。
一、社会保障发展阶段的划分就社会保障发展史而言，社会保障源远流长，已经产生并存在了数千年。
古代社会的救灾、济贫、恤孤等措施即是现代社会保障制度的直接源流。
不同时代对社会保障有不同的需要，社会保障在不同的时代亦有着不同的表现形式与特征。
考察社会保障实践史，科学划分社会保障的不同发展阶段，是认识社会保障客观发展规律和构建能够适应未来社会发展需要的社会保障制度所必须的。
（一）划分社会保障发展阶段的标志：1.一定时期内的生产力发展水平或社会经济发展水平它是决定该时期社会保障实践活动的关键性因素。
如原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会；或者，原始社会、农牧社会、工业社会、高度发达社会。
每一阶段都只具备适合本阶段社会保障发展需求的社会经济基础。
任何超越或滞后于社会经济发展水平的社会保障，都将带来不良的后果。
2.一定时期内社会成员对社会保障的需求它是决定该时期举办社会保障项目或内容的社会基础。
在农牧社会，农民依赖于土地和家庭，只需要救灾和济贫；在工业社会，工人需要各种社会保险；进入发达社会后，国民对社会福利的需求又将全面、普遍地增长。
越是发达的社会，社会成员对社会保障的需求就愈多，社会保障制度也越健全。
3.政府介入的程度它是社会保障制度化与非制度化的一个分水岭。
因为政府介入的程度与介入的方式对社会保障制度的建立与发展具有非常重要的意义。
一个误区：政府介入越深越好。
4.社会保障实践的出发点与基本目标它是衡量社会保障发达状态与进步程度的重要标志。
如果社会保障活动只是少数人举办，并为少数人服务，其追求和实现的是低目标，社会保障也处于发展的低水平阶段；反之则相反。
5.一定时期内社会保障实践的具体内容它是衡量社会保障处于何种发展阶段的客观标志，即在社会保障体系中，以何种项目或子系统最为重要，则表明社会保障处于以该项目或该子系统为主体内容的时期（二）社会保障发展阶段划分为（按照政府介入程度）1.慈善事业阶段或前社会保障阶段2、济贫制度的形成与发展阶段3、现代社会保障制度阶段（产生、发展、成熟）（二）社会保障发展阶段划分为（按照社会保障实践的具体内容）1、社会救助型发展阶段（社会救助是主体，目的是化解社会成员的生存危机）2、社会保险型发展阶段（社会保险是主体，目的是化解劳动者的各种风险）3、社会福利型发展阶段（社会福利是主体，目的是提高全体成员的生活质量）二、影响社会保障发展进程的因素问题：影响和制约社会保障的因素是单方面的，还是多方面的？答案：多方面的。
尽管在多数情况下，经济因素可能发挥着更大的作用，但不能排除一定时期内政治、社会、道德等因素能够起支配作用。
全面考察社会保障的影响因素，将有助于把握现在所处的时代及其所需要的社会保障制度。
（一）经济因素：它是社会保障制度的重要影响因素。
因为任何社会保障制度或措施都离不开相应的经济基础。
只有当生产力发展到一定水平时才可能出现物质财富的剩余，并使国家、社会或家庭具备帮助有需要者的能力，进而才会有物质的援助活动存在。
经济因素是否在所有地区、所有时代均真正决定着社会保障的发展进程，还要受到其他因素的制约和影响。
（二）社会因素：它是社会保障制度产生与发展的基础性影响因素。
因为任何社会保障实践活动，都是基于某种特定社会问题的客观存在，且需要通过相应的社会保障措施才能得到解决为前提。
如自然灾害引发了社会危机——需要救灾；社会成员因贫陷入生存危机——需要济贫；人口老龄化及家庭结构的变迁导致家庭养老功能弱化——需要社会化的养老。
总之，社会结构的变迁、社会成员分化、社会矛盾激化等，都直接影响社会保障。
（三）伦理道德因素：它是影响社会保障发展的又一重要因素，在社会保障实践的起源阶段尤其重要。
在西方社会，最初的救灾、济贫活动是由宗教组织推动的。
如宗教文献《死亡之书》、《圣经》等都将乐善好施视为一种高尚的德性，并劝人行善。
在中国，救灾、济贫活动受到了儒家思想“仁者爱人”的影响。
时至今日，人道主义伦理道德对社会保障制度的发展依然产生直接影响，而且上升到公平和正义的价值理念。
（四）政治因素：政治因素对社会保障制度发展的影响无处不在、无时不有。
最初，统治者出于维护统治秩序并延续其政权生命的需要，建立了社会保障制度。
当今社会，各国政府仍然期待通过建立健全“社会的安全网”和“经济的减震器”来促进社会经济的持续、协调、和谐发展。
即用经济手段实现政治目标。
（五）其它因素：1.历史文化因素会对社会保障制度产生相应的影响。
2.来自国外的实践经验和教训会对一国社会保障政策的选择产生影响。
请思考：为什么社会保障制度呈现出多样化发展、不平衡发展的格局？因为社会保障制度的影响因素是多方面的，即使两个国家或地区的经济发展水平相同，亦可能存在着社会的、政治的、伦理道德的以及历史文化方面的差异，因此社会保障制度的发展呈现出多样化、不平衡的发展格局。
第二节慈善事业与济贫制度一、慈善事业时代（一）起止时间：从不同国家出现自发的、临时性的救灾济贫活动开始，到国家以立法形式介入社会保障活动为止。
（二）社会背景：不发达的农牧社会。
在这一时期，民族国家逐渐形成并走向巩固，但生产力仍处于非常落后的状态，对统治者而言，防御外强入侵与开疆拓土可能是最重要的事业，尽管需要帮助者众，但能够提供帮助者少，国家更是缺乏足够的财力。
（三）活动特点：救灾济贫活动完全取决于举办者的意愿与财力，未必能完全满足社会成员的需要，是一种随机的、临时的、非常落后的救助活动。
（四）慈善事业的三大支柱：宗教慈善事业；官办慈善事业；民办慈善事业1、宗教慈善事业（1）各种宗教教义多将行善列为基本准则。
（2）教会组织开展救灾、济贫、施医助药等活动。
评价：慈善事业时代值得大书特书。
西方盛行的各种宗教不仅是当时社会保障思想的重要来源，而且直接指导着各宗教团体的慈善活动，其中尤以佛教、基督教、天主教等对慈善事业的影响最为深远。
尽管后来随着宗教改革和政府势力的增长，国家逐渐介入济贫事业和其他社会保障领域，但宗教慈善事业一直未有间断，迄今仍在许多国家和地区发挥作用，是现代社会保障制度有益且重要的补充。
2、官办慈善事业：可理解为由官方组织却未制度化的救济活动。
在中国，最富有特色的官办慈善事业是仓储后备和以工代赈两种救灾济贫方式。
官办慈善事业是政府介入社会保障领域的表现。
但这种介入具有如下典型特征：（1）没有法制约束；（2）并非固定的、经常性的措施；（3）所提供的救助被看成是一种恩赐行为；（4）救济活动十分有限。
评价：与宗教慈善事业相比，官办慈善事业是以国家的介入并以传统道德及政治需要为基础而产生且得到发展的。
即政府根据需要与实力，在宗教慈善事业不能满足贫弱社会成员的需要时，直接出面举办有限的、临时性的救济活动。
但是，官办慈善事业仍然是与宗教慈善事业性质相同的一种传统意义上的慈善事业，只不过是举办者改变而已，从而不能与现代社会政府举办的济贫事业相提并论。
3、民办慈善事业：由民间人士自发举办的各种慈善活动。
（五）对慈善事业时代的小结：这一时代的保障层次极低，但说明了人类社会对社会性保障机制的需要，以及他助与互助的道德基础，并提供了某些可行的解贫济困的方式与手段，从而具有历史价值和现实启迪。
二、济贫制度的出现与发展（一）起始时间：西方国家由农牧社会向工业社会进行过渡的时期。
（二）济贫制度的确立：国家通过立法形式介入济贫事务，是社会保障发展史上的一个重要里程碑，其标志是1601年英国颁布的《济贫法》。
将已有的宗教或社会救助活动惯例用法律的形式固定下来，首次由官方划定一条贫困线，对有需要的孤、老、病人进行收容，同时为失业者、贫民小孩提供有限的帮助。
（三）时代背景：在英国颁布《济贫法》之前，英国社会处于动荡不安的时期，人口大量流动，贫困、失业、流浪现象急剧增加，社会陷入极不稳定状态。
仅仅依靠宗教力量已不能解决当时的诸多社会问题。
同时，这一时期开始出现教权衰落、王权兴起的现象，原来由宗教组织主持的济贫事务，亦不可避免地要部分地转移到政府手中，政府亦期望通过逐渐介入济贫事务来加强和发展政权力量。
（四）济贫制度的发展1.英国继1601年的《旧济贫法》之后，于1834年又颁布了《新济贫法》。
2.在欧洲：1763年瑞典制定《济贫法》；1854年荷兰颁布《济贫法》。
3.在北美通过了类似英国《济贫法》的法律。
4.在中国，仓储后备成为一项用于赈灾济贫的常备制度。
（五）对济贫制度的评价尽管依据《济贫法》确定的济贫制度与现代社会保障制度不能相提并论，但它毕竟通过法律的形式将早期的社会保障活动固定了下来，从而埋下了社会保障制度化的种子，是社会保障从非制度化走向制度化的一个过渡阶段，是一个历史进步。
三、对慈善事业时代和济贫制度的简要评价1性质是居高临下的施舍型。
2根本目的是防止被统治阶级反抗。
社会保障活动是统治阶级的“灭火器”。
3.保障项目是极端有限型。
4.保障水平是极端低下型。
5.保障效果是不良型。
6.慈善事业时代是社会保障的起源，济贫制度是社会保障由非制度化向制度化发展的一个过渡，二者是社会保障发展进程中的初级阶段。
第三节现代社会保障制度产生的标志：社会保险制度的诞生，即1883年德国颁布《疾病保险法》。
从社会保险制度向综合性的社会保障制度发展的标志：1935年美国通过《社会保障法》以及据此确定的社会保障制度。
步入成熟阶段的标志：二战后英国政府宣布建成福利国家。
步入改革、发展与完善阶段的时间：20世纪70年代末至80年代以来。
一、现代社会保障制度的产生（一）社会保险制度产生的社会背景欧洲国家在18世纪取得工业革命的胜利，先后迈入工业社会。
1.机器大生产取代手工生产而占据经济发展中的主导地位；2.市场经济取代自给自足的小农经济；3.社会结构日益复杂化，工人阶级逐渐成为社会结构中的主体。
4.越来越多的劳动者从乡村进入城镇工作和生活，年老、疾病、工伤、失业等特定事件开始演变为社会性的群体风险。
仅靠以往的济贫措施和慈善事业已不能解决问题。
各国执政者不得不考虑建立新的安全机制和保障机制，社会保险制度应运而生（二）社会保险制度首先在德国产生的原因1.从19世纪70年代至一战前夕，德国境内盛行新历史学派。
