《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的理解与适用
文章属性
• 【公布机关】最高人民法院
• 【公布日期】2020.06.24
• 【分 类】司法解释解读
正文
《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的理解与适用
黄永维 梁凤云 章文英
最高人民法院行政审判庭
《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《负责人出庭应诉规定》）于2020年3月23日经最高人民法院审判委员会第1797次会议讨论通过，于2020年7月1日正式实施。这部司法解释是在我国全面建成小康社会、法治政府基本建成的收官之年，最高人民法院通过的一部重要的行政诉讼司法解释。这部司法解释的发布，将对推进严格规范文明执法、促进实质性化解行政争议、推进人民法院行政审判工作产生积极影响。
一、《负责人出庭应诉规定》的制定背景
近年来，党中央、国务院对于加强和改进行政机关依法出庭应诉工作极为重视，对建设法治政府、推进依法行政、严格规范公正文明执法作出重要部署。十八届四中全会《决定》明确提出：“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”修改后的行政诉讼法第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，正式以立法形式确立了行政机关负责人出庭应诉制度。2016年，国务院办公厅下发《关于加强和改进行政应诉工作的意见》也明确要求“依法履行出庭应诉职责。被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。”同年，中办、国办印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任职责规定》也对党政主要负责人抓法治建设的第一责任提出了明确要求。
2017年11月13日，最高人民法院审判委员会第1726次会议通过《关于适用的解释》（以下简称《行诉解释》），自2018年2月8日起施行。《行诉解释》用5个条文对行政机关负责人出庭应诉问题作了基本规定，对行政机关负责人出庭应诉制度的贯彻实施发挥了重要作用。但是，在司法实践中，行政机关负责人出庭应诉还存在一些新问题：负责人出庭的比率整体不高、一些行政机关不理解、不配合出庭应诉工作时有发生、有的案件较多的部委出庭应诉负担较重等等，亟需统一规范。同时，《行诉解释》由于容量限制，对相关内容还需要作进一步规定。为了正确理解和适用行政诉讼法，充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度实质性化解行政争议的功能,最高人民法院于2018年启动了行政机关负责人出庭应诉司法解释的制定工作。
浅析行政机关负责人出庭应诉制度
一、行政诉讼法修改新趋势
2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定。修改后的行政诉讼法，在扩大行政诉讼受案范围、保证法院独立审判、完善管辖制度的同时，也强化了司法对行政权力的监督和制约。其中针对行政机关负责人出庭应诉的修改，成为本次修改的一大亮点。
机关负责人出庭应诉制度最早来源于地方的实践探索。2004年江苏省海安县两任县长出庭应诉，206位行政机关负责人先后出庭应诉，连续五年行政机关负责人出庭应诉率100%。最高人民法院副院长江必新对海安的做法给予充分肯定，称其为“海安样本”，并要求推介落实。我省的沈阳、鞍山、朝阳等市也有不少行政负责人出庭应诉的案例。
二、行政机关负责人出庭应诉的价值
（一）有助于提高行政机关负责人法律修养
由于历史原因，相当一部分领导干部的法律能力十分欠缺，出庭应诉制度提供了一个很好的学习的契机。最高人民法院副院长江必新指出，行政领导出庭应诉工作“既有利于增强行政机关负责人依法行政的意识和能力，促使其及时吸取行政管理中的经验和教训，提高制度建设质量，规范行政权力运行，不断提高依法行政的能力和水平，也有利于促进一线执法人员增强工作责任心，改进工作作风，规范行政执法行为，从而从源头上预防和减少纠纷”，“具有重大的符号价值和深远的象征意义”。①
重庆市九龙坡区法院曾就行政诉讼案件中行政官员不出庭的问题作过调研发现原因无非有这几点：“怕”，受传统诉讼文化的影响，很多官员怕丢面子，怕当被告，怕输官司；“恼”，不愿被当事人纠缠，厌烦耗时长久的诉讼过程；“官”，即官本位思想，认为自己是管理地位的官员，不屑与百姓平起平坐。②
机关负责人出庭和我国的施行的首长负责制相契合，将这种制度贯穿于行政行为的全过程，包括监督中来，必然导致机关负责人出庭应诉制度的确立。党的十八大提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。利用好亲身实践的契机，有助于培养领导干部知法、用法的能力。事实上也对行政机关产生了监督作用，一旦发生越权违法行为，将面临诉讼的风险。出庭应诉也给机关负责人一个很好的总结经验吸收教训的机会，便于落实执法责任制。同时能起到举一反三的作用，将相关经验运用到执法过程中，确立依法行政理念，提高执法水平。
对行政首长出庭应诉机制构建的反思
摘 要：行政首长出庭应诉制度创建至今已有15年，但实际开展情况因地域、重视程度等因素参差不齐。事实上，行政首长出庭应诉制度的前进方向是由民众、官本位和司法之间的博弈决定的，必须寻找三者之间的相对平衡。由立法法考究，就地方制定的关于行政首长出庭应诉的规范性文件来说，存在违反法律保留原则的嫌疑。在法律无明文规定的情况下，必须从应诉主题、情形、监督等放卖弄为行政首长出庭应诉制度找到一条合理性的出路。
关键词：行政首长出庭应诉 民众 官本位 司法
一、探寻：行政首长出庭应诉制度的十五年历程
（一）溯源：建立与实施
1998年，陕西省合阳县人民法院在全国率先开展行政首长出庭应诉制度，规定”机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉。”
2003年，合阳县将这项工作纳入目标管理。2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》，明确提出”倡导并鼓励行政领导出庭应诉”的要求。这一制度的建立推广引起了巨大的反响，各地做了大胆的尝试。
（二）实证：几家欢喜几家愁
2012年，时任北京市高级人民法院院长池强在工作报告中提到，行政机关负责人出庭应诉案件同比增加了3.5倍。与此同时，也有部分地区进展缓慢，某自治区高院随机抽样了100件行政案件，对其行政机关法定代表人出庭应诉情况进行调查，其结果竟然发现是零，真实反映了行政诉讼中的艰难。即使是在行政首长出庭应诉的情况下，身边大多有代理人陪同，行政首长在开庭过程中 “出庭不出声”现象也尤为严重。
（三）争鸣：关于行政首长出庭应诉的诸多认识
事实上，北京大学姜明安教授、中国政法大学马怀德教授等国内知名行政法学家高度评价行政首长出庭应诉制度，并曾建议将之写入行政诉讼法。他们看来，行政首长的一次出庭可能相当于给社会上10次普法课，行政领导出庭应诉，可以提高行政机关的依法行政水平，有利于权力制约。
第３０卷第１期 ２０１０年２月 惠州学院学报（社会科学版） ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＨＵＩＺＨＯＵ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ Ｖ０Ｌ ３０．Ｎｏ．１ Ｆｅｂ．２０ｌ０
关于惠州市行政机关负责人出庭应诉情况调研
蒋 炜
（惠州学院政法系，广东惠州５１６００７）
摘要：在我国行政诉讼实践中，行政机关负责人出庭应诉的比率极其低下，建立行政机关负责人出庭应诉制
度，不仅具有重大的理论和实践意义，而且已经具备了必要的条件。惠州市构建行政机关负责人出庭应诉制度。要 从立法的完善、制度的设计以及观念的更新等方面加以努力。
关键词：４－ｉ－政机关负责人；出庭应诉；行政诉讼
中图分类号：ＤＦ７４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—５９３４（２０１０）Ｏ１—００４２—０６
《中华人民共和国行政诉讼法》颁布施行十几年
来，行政机关依法行政和接受司法监督的意识逐步提
高，行政法制建设在不断健全，行政机关负责人对行政
诉讼制度的认识有了新的进步，从不理解、不支持法院
行政审判渐渐转变为能理解、配合并支持法院的行政
审判工作，在各级党委和人大的支持下，行政审判司法
环境有了根本性的改变。特别是在全国第五次行政审
判工作会召开后，党中央、国务院和最高人民法院的领
导对行政机关负责人出庭应诉制度作出了明确的肯定
和支持。在此背景下，为了进一步加快行政审判的发
展和依法行政的进程，许多地方的法院根据当地实际
情况积极倡导和推动了行政机关负责人出庭应诉制度
的建立。据不完全统计，全国已有四十多个市、区、县
建立了行政机关负责出庭应诉制度，特别是长三角地
区被最高院树为典范。本省深圳市也尝试了行政机关
负责人出庭应诉制度，作为珠三角地区的惠州市，是否
有必要建立行政机关负责人出庭应诉制度，以及建立
条件和如何建立该制度，是本次调研报告的要旨。本
课题组通过对惠州市两级法院近年来行政机关负责人
出庭应诉情况的调查，召开了有相关部门、人大代表、
