关于行政机关负责人出庭应诉制度的思考
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关于行政机关负责人出庭应诉制度的思考
关键词：行政机关负责人;出庭应诉;行政诉讼;问题;对策
一、引言
2014年11月中共中央十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称决定），首次提出“健全行政机关负责人依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效判决的制度”等要求。为了使行政诉讼司法改革有法可依，全面推进法治政府建设，全国人大常会修改了《行政诉讼法》并于2015年5月1日开始施行。在此次修法过程中，立法者主要针对现实生活中立案难、审理难、执行难等问题，从法律层面确立行政机关负责人出庭应诉制度，并以此为核心对行政机关及其负责人提出了更高的要求。
二、行政机关负责人出庭应诉制度的概念和相关理论依据
（一）行政机关负责人出庭应诉制度的相关概念
1.行政机关负责人。新的《行政诉讼法》出台以后，为了保障其顺利实施，最高人民法院通过了《行政诉讼法若干问题解释》，在其第五条明确规定“行政机关负责人”是指行政机关的正职和副职负责人。该司法解释意义重大，从此我国行政诉讼过程中存在的责任主体不明问题就会得到缓解甚至消除。
2.出庭应诉。“出庭应诉”一般是指行政机关正职或者副职负责人亲自到法庭参与开庭诉讼活动。但是在行政诉讼实践中，行政机关负责人出于社会稳定和政府权威的考虑，往往会主动出面和行政诉讼原告和解，从而达到让原告撤诉的目的，这就是所谓的行政调解。由于行政调解的初衷也是为了化解行政争议，所以可以从宽泛的角度来理解“出庭应诉”。
（二）行政机关负责人出庭应诉制度的相关理论依据
1.理论依据
行政机关负责人出庭应诉制度的理论基础是宪法中规定的行政首长负责制。[1]行政首长是指在行政机关中拥有各种行政权力的正副职领导，这样的特殊地位要求行政首长必须对辖区内自己所做出的各种行政行为负责。究其原因，主要在于每项具体行政行为的实行都要经过行政首长的批准，否则便没有法律效力。
2.法律依据
行政诉讼法中的诉讼平等原则是行政机关负责人出庭应诉制度的法律依据。诉讼平等原则要求在行政诉讼过程中各方当事人诉讼地位平等。
三、建立行政机关负责人出庭应诉制度的意义
（一）行政机关负责人出庭应诉有利于行政争议的解决
近年来随着社会问题的不断涌现，行政争议案件也越来越多，甚至呈现出爆发式增长的态势。由于部分行政争议案件存在实体上和程序上的种种问题，导致公民对处理结果十分不满，上访率和申诉率一直居高不下。[2]而行政机关负责人出庭应诉制度的建立正好有利于改善上述状况。
（二）行政机关负责人出庭应诉有利于司法权地位的提升
在改革开放前期，由于政治运动不断，司法部门受到了严重的冲击。行政权和司法权界限不分，司法权由人民法院和人民检察院独立行使，其他任何行政机关、社会团体和个人不得干预的宪法规定成为一纸空文。[3]随着时代的进步和发展，尤其是如今行政机关负责人出庭应诉制度的建立使这一现象大为改善。该制度的建立使行政机关在行政诉讼中的地位和原告的地位平等，体现了我国一直倡导的宪法和法律至上原则，大大提升了我国司法权的地位。
（三）行政机关负责人出庭应诉有利于行政机关工作人员法治思维的提高
由于传统历史文化的影响，我国行政机关工作人员的法治思维较为欠缺，而行政机关负责人出庭应诉制度的确立正好给他们提供了一个良好的学习法律的平台。新《行政诉讼法》规定行政机关负责人出庭应诉制度后，行政机关正副职领导应当出庭应诉。在行政诉讼过程中，他们可以获得一次难得的总结经验教训的机会，从而提高自己的法治思维和法律水平，更好的推动法治政府的建设。
四、行政机关负责人出庭应诉制度存在的问题
（一）行政机关负责人出庭应诉制度在全国各个地区发展很不均衡
虽然行政机关负责人出庭应诉制度在新《行政诉讼法》施行以前已经在部分地区进行试点，但是新法实施以后全国各个地区开展和落实的力度还不是很均衡。实施行政机关负责人出庭应诉制度比较早的地区，其相应的配套设施比较完善，因此成效显著。而在一些经济落后地域闭塞的地区，行政机关负责人出庭应诉率依旧很低并且发展形势不是很乐观。
（二）行政机关负责人出庭应诉形式化较为严重
无论是从发布规范性文件的角度还是从实际实施效果的角度来看，该制度都存在着严重的形式化倾向。各地的规范性文件相似成分很多，极少有各自的创新性。
（三）行政机关负责人出庭应诉的法定情形不明确
新《行政诉讼法》实施以后，虽然第三条对行政机关负责人出庭应诉作了强制性规定，但是在法条后半部分还是留有很大不出庭的空间，由此带来的后果是行政机关负责人在决定是否出庭应诉时可自由选择的空间依旧较大。
五、完善行政机关负责人出庭应诉制度的对策
（一）贯彻落實新《行政诉讼法》，提高行政机关负责人出庭应诉率
行政机关负责人必须遵法守法，对于应当出庭应诉的案件必须出庭，不能被“官本位”等腐朽思想所束缚，从根本上树立依法行政的法治思维。因此，行政机关和司法机关必须贯彻落实新《行政诉讼法》，杜绝有法不依、执法不严的现象，提高行政机关负责人出庭应诉率。
（二）明确行政机关负责人必须出庭应诉的案件范围
新《行政诉讼法》虽然规定行政机关负责人应当出庭应诉，但是对应当出庭应诉的案件没有做出具体的规定。因此，全国人大常委会、最高人民法院和最高人民检察院应该出台相关的立法解释或者司法解释，明确行政机关负责人必须出庭应诉的案件范围，只有这样才能保障行政机关负责人出庭应诉制度的实施和发展。
（三）积极减轻诉讼成本，提高诉讼效率
由于新《行政诉讼法》推行立案登记制和行政机关负责人出庭应诉制度，如今行政诉讼案件呈现爆发式增长，这给人民法院和行政机关造成了巨大的压力。为了解决这一矛盾，立法机关和司法机关必须建立相应的配套制度，在诉讼之前进行行政调解。争取对一些事实清楚、争议不大的案件进行繁简分流，快速处理，提高诉讼效率。这样做的好处是不仅能节约当事人的诉讼成本，而且还能减少司法资源的浪费。
（四）建立有效的行政机关负责人出庭应诉的总结机制
在我国，司法作为一种公共资源，其本身的存在是为了保护公民的合法权益，保障社会利益。在行政诉讼过程中，行政机关负责人不能仅仅受制于每一个行政案件的束缚，而是在其出庭应诉中不断总结经验和教训，完善相关的行政制度，防止类似的行政诉讼再次发生。因此，我国需要建立有效的行政机关负责人出庭应诉的总结机制。在行政机关负责人参加过行政诉讼后，需要及时分析审判流程、审判结果。针对行政机关工作中需要改进的地方出台相应的具体措施，以改变我国行政权一家独大，缺乏制约的现状。
参考文献
[1]项坚民：《出庭小为，法治大为—行政机关负责人出庭应诉制度建设与应用刍议》，载《学术争鸣》2015年第12期。
[2]黄学贤：《行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建》，载《法学研究》2012年第10期。
[3]何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年10月版，第207页。
何建（1991—），男，汉族，河南信阳人，扬州大学法学院，硕士在读，研究方向：宪法与行政法。
李棒（1993—），男，汉族，江苏连云港人，扬州大学法学院，硕士在读，研究方向：民商法。
