第2期(总第387期) 2016年2月财经问题研究Research on Financial and Economic Issues Number2(General Serial No.387)February,2016㊃财政与税收㊃完善我国地方税体系研究刘建徽1,周志波1,2(1.西南大学经济与管理学院,重庆 400715;2.重庆市地方税务局办公室,重庆 401121)摘 要:党的十八届三中全会明确提出完善地方税体系,为全面深化税制改革指明了方向㊂随着营改增等改革的推进,完善地方税体系显得更为迫切㊂本文在回顾相关文献的基础上,基于公共财政理论分析了完善地方税体系的政策背景和现时困境,并提出了相应的政策建议㊂笔者认为,应坚持收入中性㊁严格分税㊁统筹兼顾和税收法定的原则,暂缓营改增,建立以营业税㊁企业所得税㊁消费税和车船税为主体税种的地方税体系,循序渐进推进房地产税㊁环保税等改革,并做好相关配套制度建设㊂研究结论对于破解当前营改增困境,构建科学合理的分税制体制具有借鉴参考意义㊂关键词:公共财政;地方税体系;税制改革;地方债务;营改增中图分类号:F810.42 文献标识码:A 文章编号:1000⁃176X(2016)02⁃0054⁃08一㊁文献综述关于地方税体系的研究,始于部分发达省份在改革开放初期的经济建设对财政资金的迫切需求㊂徐日清等[1]最早研究了地方税体系,他们认为,社会主义国家也要调动中央和地方两个积极性,例如在上海这样的特大城市,除了调动市的积极性之外,还要充分发挥市所属的区㊁县和乡的积极性,把事权与财政统一起来,并提出实行 统一领导㊁分级财政”的建议㊂20世纪90年代初期,随着社会主义市场经济体制的逐步建立,国家开始研究并启动了分税制财政体制改革,在此期间很多学者围绕建立分税制财税体制对地方税体系展开了讨论,其重点在于论述建立并完善地方税体系的合理性和必要性,并提出构架地方税体系的思路和方向㊂边曦[2]基于分税制财政理论提出了中央税㊁地方税体系的建设思路,即以能够基本满足中央和地方各自正常的支出为原则,把具有较强的宏观调控作用和对国计民生产生重要影响的税种划归中央,把便于就地征收㊁易于管理而又节省成本的税种划归地方㊂许建国[3]认为,在社会主义市场经济中,地方政府的职能范围和行政行为是否规范与合理,在很大程度上取决于能否以科学的地方税体系为基础,建立起适合国情的分税制财政体制;重构地方税收稿日期:2015⁃12⁃13基金项目:国家社会科学基金项目 不同市场结构下我国环境税效应研究”(13BJY149);重庆市社会科学规划(培育)项目 环境税 双重红利’效应研究”(2013PYYJ16);中央高校基本科研业务专项资金项目 中国环境税改革路径研究基于OECD国家经验”(SWU1409126)作者简介:刘建徽(1973-),女,重庆人,讲师,博士研究生,主要从事财政税收理论与政策等方面的研究㊂E⁃mail:ljh1006@ 周志波(1985-),男,四川荣县人,博士研究生,主要从事税收理论与政策研究㊂E⁃mail:xmuzzb@体系的基本指导思想是,将地方税收职能同地方政府职能的转换结合起来,正确处理转换过程中经济分权与行政分权的关系,在适当扩大地方税收管理权限和地方税收比重的同时,强化中央财政的宏观调控职能㊂地方税体系应具有三大功能,即收入具有弹性,能够从基本财力上保障地方政府职能的需要;合理引导地方政府行为,使之致力于地方基础设施建设,并逐步退出生产性㊁盈利性投资领域;将税收征管与地方利益挂钩,调动地方政府当家理财的积极性㊂1994年,分税制改革以后,地方税权中的很大一部分被中央剥夺,有效解决了中央财政不足的问题,但地方政府面对巨大的经济建设财政资金需求,不得不从行政事业性收费方面 开口子”,造成非税收入㊁预算外收入在政府收入中的比重居高不下,由此引发了学术界对税费界限的讨论,有关清费立税㊁建立和完善地方税体系的呼声也日渐高涨㊂这一时期的相关研究一般认为,必须按照现代公共财政理论和分税制财政体制的要求,逐步完善地方税体系,其理论逻辑在于:经济政治全球化要求建立社会主义市场经济体制,提高市场运作效率,而成熟的市场经济体制要求政府转变职能,按照现代公共财政制度规范政府财政筹资渠道,特别是要明确划分税费的界限,规范政府收费制度,大力开展清费立税工作,适当提高地方税收分成比例,进而提高整个税收制度体系的效率㊂李齐云等[4]指出,政府职能的转变必然涉及行使政府职能所需资金的筹措方式及来源渠道的改进和规范问题,因而进一步完善地方税体系㊁规范地方政府收费,不仅是政府职能转变的客观需要,同时也反映了广大人民群众的迫切愿望㊂吴俊培[5]指出,建立地方税体系是出于提高效率的考虑,并从为什么要建立地方税体系㊁怎样建立地方税体系㊁地方税体系的环境要求是什么等三个方面研究了这个问题㊂杨志勇[6]也指出,构建地方税体系是地方政府相对独立性的客观要求,能够起到激励地方政府经济行为的作用,符合市场经济条件下政府分权的需要,而且只要在一定的约束条件下,地方税体系的构建不但不会妨碍税制的统一和税收体系的完整,反而可以促进政府整体效率的提高㊂高世星和靳东升[7]认为,我国现行地方税制存在的主要问题是税权划分不清㊁主体税种不明确㊁税种老化㊁内外税制不统一,并提出税收合理分权㊁设立11个地方税种㊁培养主体税种㊁统一征管机构和完善征管手段的初步设想㊂白景明[8]认为,这些研究的一个共同点就是,完善地方税体系的逻辑起点在于增强地方政府财政的收入能力㊁增加地方税体系的骨干税种和提高地方财政对税收的分成比例㊂但杨斌[9]却持相反观点,他指出,理论界流行的几种关于地方税体系存在依据的观点,如 福利改进说”㊁ 国际借鉴说”㊁ 一级事权一级财权一级税权说”和 地方无税权导致收费泛滥说”等均不能有力说明我国目前地方税存在的必要性和必然性㊂他认为,调动地方积极性是解释我国地方税体系存在的惟一有说服力的依据,我国应建立具有中国特色的非对称型分税制,即中央税占全部税收总额的大多数㊁地方支出占全部财政支出的大多数㊂这样的分税制既能保证中央有较强的宏观控制能力,又能充分调动地方的积极性㊂相应的地方税体系应以多元多层㊁地区差别为特征,并且以县(市)㊁乡(镇)村,而不是以省为主要设置平台㊂尽管理论界大多倾向于以保障地方税收需求㊁提高地方财政自给率为中心推进财税体制改革和完善地方税体系,但实际运行情况却是中央与地方财权与事权不对称的矛盾比较突出,地方财政自给率处于较低水平,这种结果与杨斌的观点是一致的㊂当前,学术界关于地方税体系的研究主要集中在实践操作层面㊂这些研究的观点大致可以分为两类:一是营改增后不调整增值税分成比例,通过消费税㊁资源税㊁环保税和房地产税等改革,将其设置为地方主体税种,让地方培育税收增长点㊂如刘建徽等[10]从包容性发展理论入手,分析了中国经济社会包容发展对地方税体系的要求,并建议营改增后将消费税㊁所得税和财产行为税都作为地方税㊂二是营改增以后调整增值税分成比例,并提高地方政府在税收中的分配份额㊂实际上,当前有关地方税体系的争论焦点主要集中在三个方面:一是完善地方税体系是否要提高地方政府的税收分成比例,中央政府希望继续保持中央财政的稳定性,但地方政府对税收收入具有更大更迫切的需求㊂二是在营改增的背景下,重构地方税体系是否要调整增值税在中央与地方的分成比例,如果不调整分成比例,构建地方主体税种,如果调整增值税分成比例,应如何确定这一比例㊂三是当前的税制改革是否要坚持收入中性原则㊁确保宏观税负稳定㊂这些问题的解决,需要对完善地方税体系的宏观情境㊁现时困境进行深入分析,并结合实际,提出具体的解决方案㊂55完善我国地方税体系研究65财经问题研究 2016年第2期 总第387期二、完善地方税体系的宏观情境1.完善地方税体系是市场机制发挥配置资源决定性作用的重要基石党的十八届三中全会提出,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,将处理好政府与市场关系定性为深化经济体制改革的核心问题,前所未有地突出市场在社会主义市场经济中的主导和支配作用㊂市场在资源配置中起决定性作用,其关键在于实现竞争型政府向服务型政府的转型,推动政府角色的理性回归㊂刘建徽等[10]认为,1994年分税制改革直接导致了政府 GDP锦标赛”发展模式的形成,各级地方政府以做大 GDP蛋糕”为目标,在市场经济中演变为竞争性主体,导致了地方政府对市场机制的不恰当干预,形成了对市场机制配置资源决定性作用的最大威胁㊂地方政府的竞争性主体地位,在长期内会给市场经济埋下巨大的隐患并造成风险,对于社会主义市场经济体制的发展完善而言无异于 饮鸩止渴”㊂市场经济主体都是理性的,市场机制也是逐利的㊂市场机制对资源配置的决定性作用,须有两个前提:一是政府角色定位正确,财权与事权相对应㊂二是有比较稳定并且宽裕的财源,保证政府安守其道,不再作为竞争性主体插足市场事务㊂而实现这两大前提的制度基石就是理顺中央政府与地方政府的关系,完善地方税体系,逐步形成对地方政府规范化的制度约束㊂2.完善地方税体系是全面深化财税体制改革的重要任务1994年,我国启动了新中国成立以来影响最为深远的一次税制改革,此次改革以建立分税制财税体制为核心,形成了我国现代财税制度的框架㊂但是,当时为了顺利地推进改革,中央对地方政府进行了妥协,考量了地方政府的部分利益,进而造成一些历史遗留问题㊂经过20年来的 小修小补”,部分问题得到解决,但仍有一些比较关键的问题悬而未决,其中最突出的问题就是尚未建立比较完善的地方税体系,造成地方财政自给率持续走低,并由此导致了诸如 土地财政”㊁ 地产税收”和 地方债务”等一系列问题,因此,引起了党和政府的高度重视㊂但是,这些均是发展中产生的问题,是改革中出现的矛盾,必须依靠发展㊁通过改革加以解决㊂党的十八大报告首次提出构建地方税体系,形成有利于结构优化㊁社会公平的税收制度㊂十八届三中全会将国家财政制度上升到国家治理基石的高度,赋予了财税体制改革更为深刻的意义,明确提出要 深化税收制度改革,完善地方税体系”和 建立事权和支出责任相适应的制度”㊂可见,无论选取何种路径,改革将是完善地方税体系的必然选择,完善地方税体系已成为我国当前乃至今后一段时间内全面深化改革的一个重要方面,是深化财税体制改革的 重头戏”㊂3.完善地方税体系是营改增背景下地方财政包容性发展的重要保障1994年的分税制改革,初步构建了我国以流转税为主体的税制模式,但在流转税领域人为地将货物和劳务割裂开来,对货物和部分劳务征收增值税,对多数劳务征收营业税㊂而现代增值税制度要求对货物和劳务一视同仁,均对增值额征税,以确保增值税的抵扣链条完整㊂赖勤学和林文生[11]指出,分设增值税和营业税成为我国流转税制度的一个 硬伤”,虽然要求营改增的呼声越来越高,但进展却十分缓慢㊂直到2012年1月1日,增值税改革才有了实质性进展,上海率先试水,对交通运输业和部分现代服务业进行营改增试点,在2012年底以前,北京等8个省市区也加入营改增行业试点的行列㊂2013年8月1日,营改增试点向全国铺开,标志着营改增由地区试点跨入行业试点阶段㊂2014年初,铁路运输和邮政服务业纳入营改增,电信业则在2014年6月进入改革试点范畴㊂按照中央关于税制改革的部署,金融㊁房地产㊁建筑安装㊁餐饮住宿㊁居民服务和科学研究等行业将在今后一段时间内相继实施营改增㊂随着营改增的深入实施,尤其是在金融㊁房地产和建筑安装等三大营业税支柱产业实现营改增后,地方政府将彻底失去营业税这个主体税种,地方政府财权与事权之间的不对称性将更加凸显,其必然影响地方财政的包容性发展能力,使分税制改革面临新的考验㊂我们必须认识到,改革的目的是健全分税制财税体制,而不是使财权与事权的矛盾更为尖锐,因此,在这样的背景下,培育新的地方主体税种㊁完善地方税体系可以保障地方财政沿着包容㊁可持续的道路发展㊂4.完善地方税体系是解决规模庞大的地方政府债务的根本途径1994年,我国建立了分税制财税体制,但并没有赋予地方政府税收立法权,所有涉及税种开征㊁停征的权力均集中于中央㊂贾康[12]认为,这实际上加强了税收制度和政策的刚性,地方政府很难在税收方面 开口子”㊂然而,由于预算制度建设滞后,财政制度刚性不足,地方政府可以通过财政 开口子”实现收入和支出方面的意图㊂分税制改革在压缩地方政府税收收入的同时,并未同时缩小地方政府的事权范围,减少地方财政支出责任,相反,分税制改革以来,地方政府尤其是县乡级政府财政自给率持续处于低位运行并有继续下行的趋势,而地方政府的事权范围和支出责任不断扩大,特别是近年来高速公路㊁机场码头和供水供电等大型基础设施建设项目不断增加,地方政府为了筹集足够的建设资金,往往通过融资平台㊁国有企业和公共事业单位举借债务,导致地方财政面临较大的债务风险㊂国家审计署全国政府性债务审计结果显示,截至2013年6月底,全国地方政府负有偿还责任的债务已超过10万亿元,另有或有债务7万亿元左右,如表1所示㊂表12013年6月底地方各级政府性债务规模情况表单位:亿元政府层级政府负有偿还责任的债务政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务省 级17780.1415627.5818531.33市 级48434.617424.1317043.70县 级39573.603488.047357.54乡镇级3070.12116.02461.15合 计108859.0726655.7743393.72 资料来源:国家审计署‘全国政府性债务审计结果(2013年)“㊂由表1可以看出,虽然目前地方性债务仍然处于可控范围内,但如果不从体制机制上采取措施加以解决,地方政府的债务 雪球”会越滚越大㊂解决地方政府债务问题,应当从控制增量和化解存量两个方面入手㊂控制增量,即通过严格控制新增地方债务规模,让处于高速行驶的 债务列车”上的地方政府平稳地 刹车”;化解存量,即通过加快地方债务偿还进度,逐渐降低政府 债务池”水位㊂不论是控制增量还是化解存量,解决地方政府债务的根本之道在于赋予地方政府更多的税权,提高地方财政的自给率,而完善地方税体系无疑是众多可选项中的最优选择㊂三、我国地方税体系的现时困境1.当前地方税体系存在诸多问题第一,地方税种数量多规模小,难以筹集稳定足额的税收收入㊂根据1994年分税制改革的制度安排,消费税㊁车辆购置税㊁关税和进口环节增值税属于中央税;国内增值税㊁企业所得税和个人所得税属于中央地方共享税;营业税㊁资源税㊁城市维护建设税㊁房产税㊁印花税㊁城镇土地使用税㊁车船税㊁土地增值税㊁耕地占用税㊁烟叶税和契税等属于地方税㊂除营业税外,其他10个地方税种(统称财产行为税)的收入规模与营业税收入规模整体相当,并且财产行为税的收入规模容易受外界冲击,波动幅度较大,难以为地方政府提供稳定的收入㊂在营改增的背景下,亟须寻找新的地方主体税种㊂但原有的地方性税种,即便经过改革都难以达到营业税支撑地方税收收入的水平㊂第二,地方税种行业依存度持续走高,面临较大的系统性风险㊂分税制改革的最大成功之处莫过于最近10来年全国税收(包括海关代征税收)收入以年均16.5%的速度增长,而全国地方税收收入则以更快的速度增长,最近10年年均增幅在20%左右㊂但是,近年来地税部门征收税收尤其是地方税种收入的高速增长,其主要动力来源于房地产㊁金融和建筑安装等行业的快速膨胀,这些行业实际上都与房地产业高度相关㊂以重庆为例,2013年,重庆地方税收收入1024亿元,而房地产业㊁金融业和建筑安装业的地税收入分别为395亿元㊁118亿元和159亿元,三大行业对地税收入的贡献率达到65.6%㊂很多省份地方税收对房地产相关产业的依赖度高于重庆,地产税收的特征更加明显㊂但税收收入过度依存于个别行业,会大大增加地方财政的系统性风险,影响地方税源和财政的包容性㊁可持续发展性㊂第三,地方税种收入经历长期高增长后,进入低增长的 新常态”㊂经济决定税收,税收反映经75完善我国地方税体系研究85财经问题研究 2016年第2期 总第387期济㊂经济会随着市场的调整经历 繁荣 稳定 下行 复苏”的周期性波动,税收也会随着经济的运行情况而发生变化,不可能持续不断地增长下去㊂在经历长时间快速增长后,随着经济转型和结构升级进程的加快,地方税种的收入增长逐步回归理性,呈现一种低增长的 新常态”㊂特别是自2013年以来,地方税收的增长开始进入下行通道,部分省市的部分税种收入甚至出现分税制改革以来的首次负增长㊂在市场发挥资源配置的决定性作用的背景下,地方税收将充分反映市场机制的运行结果,其增长空间正在逐步收窄,地方财政将面临更为严峻的考验㊂2.地方税体系不完善带来多重不利影响第一,地方税收不足催生土地财政模式㊂分税制改革的主要目标是提高中央财政收入比重,但其未能建立比较完善的地方税体系,地方可支配财力与事权范围严重不匹配,这带来了两大问题:一是地方财政缺口需要中央转移支付补助,但转移支付一般仅限于经常性支出项目,而对于基础设施建设等非经常性支出项目仍没有足够的资金支持[13]㊂二是不断扩大的财政支出需求推动地方政府从公共预算之外开辟财源,其中最典型的手段就是通过出让土地获取收入,形成了以卖地为核心的中国式土地财政模式㊂在土地财政模式下,政府融资行为扭曲了正常的市场关系, 土地价格 房产价格 税收收入”进入螺旋式上升通道,导致了国家多轮房地产价格调控失败㊂通过出让土地获取财政收入无可厚非,但土地价格被政府融资行为人为推高超越了实体经济的承受范围,给未来地方政府财政带来较大的风险,同时也让政府的公信力面临民生问题的考验㊂第二,土地财政模式必然引发地产税收问题㊂在地方税种多为财产行为税的背景下,中国特色的土地财政模式必然带来地产税收问题,即地方税收收入与房地产开发高度相关㊂在GDP政绩考核模式下,地方政府官员被牢牢地绑在 GDP战车”上,而房地产市场的发展恰好切合地方政府的利益需求㊂房地产的蓬勃发展和政府的推波助澜直接导致 房价会继续上涨”的社会预期,在众多主体博弈的过程中,房地产投机行为应运而生,进一步推高房价,持续上涨的房价又会给房地产开发企业带来更多的利润㊁为政府带来更多的税收㊂可以说,近10年是房地产市场发展的黄金时期,也是地产税收模式不断强化㊁地方税收对房地产行业依赖度不断上升的时期㊂这种地产税收模式蕴藏着极大的财政风险,一旦房地产市场下行,地方税收必然出现较大波动㊂在房地产市场崩盘的极端情境下,地方财政可能面临破产风险㊂但进入2014年以后,房地产市场明显降温,开始进入下行通道,多个省市地方税收尤其是房地产相关行业税收出现持续负增长现象,这种局势在短期内不可能逆转㊂第三,地方缺乏税权导致财政领域的违规操作频发㊂理论上,分税制财政体制应当是中央政府和地方政府 分税种”,并且各自对其管理的税种拥有比较灵活的调整支配权㊂但我国的分税制并不彻底,地方政府缺乏税权,无法对地方税收做出合意的调整㊂因此,地方政府在涉及财税收支的问题上,往往绕开具有制度刚性的税收,而从比较灵活的财政收支方面入手㊂在财政收入方面,地方政府往往通过 跑部钱进”的方式,尽可能向中央争取税收返还和转移支付㊂但是,这些收入通过财政绕一圈之后再重新分配给地方政府,大大降低了资金的使用效率㊂在财政支出方面,地方政府在采取鼓励性措施招商引资㊁引进人才时,一般不采用违规减免税的方式,而是通过财政这个 口子”实现政策意图,通常采用给予专项资金奖励㊁购房补贴㊁提供住房或其他利益的方式实施,这实质上等同于税收返还㊂毫无疑问,地方政府的这些做法,属于不规范竞争的行为,但同时,地方政府的这些不规范操作也是由于地方税体系不完善㊁地方税权无法得到保障的必然结果㊂3.地方主体税种的多数选项面临严重缺陷在营改增的背景下,政府和学界都对完善地方税体系进行了广泛的讨论,并在地方主体税种的选项方面达成了一些共识㊂当前,学术界的主流观点认为,应按照国务院原定的方案实行彻底的营改增,待营改增完成以后,在不改变原有的增值税分成比例的前提下,将资源税㊁环保税㊁房产税和城建税等作为地方主体税种,同时还考虑将车辆购置税㊁消费税划归地方税㊂但实际上,以上这些税种都无法承担地方主体税种的责任,无力支撑地方财政的大局,下面将对这些税种一一进行分析㊂第一,资源税无论是在理论上还是实践上都不能成为地方主体税种㊂自1984年我国将资源税确立为一个独立的税种以来,资源税一直定位于调节资源级差收入㊂周志波和张卫国[14]指出,资源级。
