国务院《关于加快发展旅游业的意见》及解读

2017国办印发《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》针对当前我国旅游改革发展中存在的困难和问题，国务院2015年1月21日印发了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，《意见》提出了针对性政策措施。

本文整理了意见全文，请阅读下面的文章进行了解。

国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见国发〔2014〕31号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：旅游业是现代服务业的重要组成部分，带动作用大。

加快旅游业改革发展，是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求，对于扩就业、增收入，推动中西部发展和贫困地区脱贫致富，促进经济平稳增长和生态环境改善意义重大，对于提高人民生活质量、培育和践行社会主义核心价值观也具有重要作用。

为进一步促进旅游业改革发展，现提出如下意见。

一、树立科学旅游观(一)创新发展理念。

全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，按照建设中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的要求，坚持深化改革、依法兴旅，处理好政府与市场的关系，推动形成政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游的发展格局;坚持融合发展，推动旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合，实现经济效益、社会效益和生态效益相统一;坚持以人为本，积极营造良好的旅游环境，让广大游客游得放心、游得舒心、游得开心，在旅游过程中发现美、享受美、传播美。

(二)加快转变发展方式。

以转型升级、提质增效为主线，推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变，满足多样化、多层次的旅游消费需求;推动旅游开发向集约型转变，更加注重资源能源节约和生态环境保护，更加注重文化传承创新，实现可持续发展;推动旅游服务向优质服务转变，实现标准化和个性化服务的有机统一。

到2020年，境内旅游总消费额达到5.5万亿元，城乡居民年人均出游4.5次，旅游业增加值占国内生产总值的比重超过5%。

二、增强旅游发展动力(三)深化旅游改革。

加快政府职能转变，进一步简政放权，使市场在资源配置中起决定性作用。

国务院办公厅印发贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案的通知国办函〔2010〕121号国务院有关部门：《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》（以下简称《分工方案》）已经国务院同意，现印发给你们，请认真落实。

有关部门要认真贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）精神，充分发挥主动性和积极性，明确责任，加强领导，各司其职，狠抓落实。

要将《分工方案》中涉及本部门的工作进一步分解和细化，抓紧制定具体措施；同一项工作涉及多个部门的，牵头部门要加强协调，及时汇总进展情况，其他部门要主动协作。

发展改革委、旅游局要将各项工作年度完成情况汇总报国务院，国务院办公厅将对重点工作适时开展督促检查。

国务院办公厅二○一○年七月二十三日贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案一、深化旅游业改革开放（一）放宽旅游市场准入，打破行业、地区壁垒，简化审批手续，鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。

（旅游局、发展改革委负责。

列第一位者为牵头部门或单位，下同）（二）推进国有旅游企业改组改制，支持民营和中小旅游企业发展，支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组，培育一批具有竞争力的大型旅游企业集团。

（旅游局、国资委、发展改革委、商务部负责）（三）积极引进外资旅游企业。

在试点的基础上，逐步对外商投资旅行社开放经营中国公民出境旅游业务。

（旅游局、商务部负责）（四）按照统筹协调、形成合力的要求，创新体制机制，推进旅游管理体制改革。

（旅游局、中央编办负责）（五）支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点。

（旅游局、发展改革委负责）（六）旅游行政管理及相关部门加快职能转变，把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去。

五年内，各级各类旅游行业协会的人员和财务关系要与旅游行政管理等部门脱钩。

（旅游局牵头负责）二、优化旅游消费环境（一）建立以游客评价为主的旅游目的地评价机制。

国务院关于加快发展旅游业的意见国发〔2009〕41号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：旅游业是战略性产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好。

改革开放以来，我国旅游业快速发展，产业规模不断扩大，产业体系日趋完善。

当前我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，日益增长的大众化、多样化消费需求为旅游业发展提供了新的机遇。

为充分发挥旅游业在保增长、扩内需、调结构等方面的积极作用，现就加快发展旅游业提出如下意见:一、总体要求（一）指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想，深化改革开放，加强统筹协调，转变发展方式，提升发展质量，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。

（二）基本原则。

坚持改革开放，破除体制机制性障碍，充分发挥市场配置资源的基础性作用，走内涵式发展道路，实现速度、结构、质量、效益相统一；坚持以人为本，安全第一，寓管理于服务之中，不断满足人民群众日益增长的旅游消费需求；坚持以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游；坚持因地制宜，突出优势，推动各地旅游业特色化发展；坚持节能环保，合理利用资源，实现旅游业可持续发展。

（三）发展目标。

到2015年，旅游市场规模进一步扩大，国内旅游人数达33亿人次，年均增长10%；入境过夜游客人数达9000万人次，年均增长8%；出境旅游人数达8300万人次，年均增长9%。

旅游消费稳步增长，城乡居民年均出游超过2次，旅游消费相当于居民消费总量的10%。

经济社会效益更加明显，旅游业总收入年均增长12%以上，旅游业增加值占全国GDP的比重提高到4.5%，占服务业增加值的比重达到12%。

每年新增旅游就业50万人。

旅游服务质量明显提高，市场秩序明显好转，可持续发展能力明显增强，力争到2020年我国旅游产业规模、质量、效益基本达到世界旅游强国水平。

二、主要任务（四）深化旅游业改革开放。

北京市人民政府关于贯彻落实国务院加快发展旅游业文件的意见正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 北京市人民政府关于贯彻落实国务院加快发展旅游业文件的意见（京政发〔2010〕28号）各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：为深入贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号），围绕市委市政府关于实施“人文北京、科技北京、绿色北京”发展战略和建设世界城市目标，进一步推进北京市旅游产业发展，特提出如下实施意见：着眼世界一流，努力将旅游业培育成为首都经济的重要支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，实现旅游“资源多样化、服务便利化、管理精细化、市场国际化”，力争2015年实现“一、十、百、千、亿”的发展目标，即：创建国际一流旅游城市，旅游产业增加值占全市ＧＤＰ的10％以上，年入境旅游收入超过100亿美元，入境游接待量超过1000万人次，国内游客达到2亿人次。

一、大力发展首都高端旅游充分发挥北京作为首都和成功举办奥运会的优势，围绕世界城市建设和旅游产业结构升级，推动旅游产业向高端化发展，努力把北京建设成为国际会展之都和高端旅游目的地。

（一）积极鼓励高端入境旅游。

积极推进在京举办各类国际会议、论坛、展览、大型文化演出和体育赛事。

建立高端旅游促进奖励机制，对企业邀请海外旅游批发商、参加海外促销和展览、申办国际会议等予以奖励。

促进旅游企业与航空、国际邮轮等公司的战略合作，深入开发高端旅游客源市场。

筹备建立世界旅游城市联合会，其总部、秘书处及永久会址设立在北京。

（二）研究简化出入境手续的相关政策。

各有关部门应积极研究争取宽松签证政策，争取在出入境口岸设立旅游团队快速通道、重大会议及活动快捷通道。

近年来国家关于促进旅游行业发展的政策汇总Company Document number：WUUT-WUUY-WBBGB-BWYTT-1982GT近年来国家关于促进旅游行业发展的政策汇总2015/8/7 15:02:21 来源：旅游规划观察旅游业是现代服务业的重要组成部分，加快旅游业的发展，对于扩大就业，拉动内需消费、加速经济发展等具有很大的作用，为充分挖掘旅游投资和旅游消费增长潜力，国家出台了多项政策法规，通过逐步落实带薪休假制度、加快基础设施建设、多方资金支持等方面，全力推动旅游产业发展。

1 2009 年《国务院关于加快发展旅游业的意见》《意见》首次明确了旅游业“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的定位，并提出了近几年旅游业发展的主要任务：深化旅游业改革开放、优化旅游消费环境、加快旅游基础设施建设、推动旅游产品多样化发展、培育新的旅游消费热点等。

并指出政府要加大投入以及金融支持，大力支持旅游业的发展。

2 2012年2月，《关于金融支持旅游业加快发展的若干意见》《意见》指出，要充分认识金融支持旅游业加快发展的重要意义，加强和改进旅游业金融服务，加强旅游景区金融基础设施建设等；要合理调配金融资源，创新金融工具和产品，支持旅游企业发展多元化融资渠道和方式，支持旅游资源丰富、管理体制清晰、符合国家旅游发展战略和发行上市条件的旅游企业上市融资，鼓励社会资本支持和参与旅游业发展，全力推动旅游产业投资发展。

3 2012年7月《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》改革开放以来，各类民间资本进入旅游业，民间资本在旅游投资中的比重不断增加，综合效益不断提高。

《意见》指出，要坚持旅游业向民间资本全方位开放，通过民间资本推进旅游产业投资。

鼓励民间资本投资旅游业，如合理开发旅游资源，经营、管理旅游景区，开发旅游产品、经营旅游车船业等，切实将民间资本作为旅游发展的重要力量。

4 2013年《国民旅游休闲纲要（2013－2020年）》《纲要》指提出到2020年，职工带薪年休假制度基本得到落实，城乡居民旅游休闲消费水平大幅增长的发展目标，并提出了大力发展旅游业、扩大旅游消费的几大措施：1 落实带薪休假制度，鼓励机关、团体、企事业单位引导职工灵活安排全年休假时间。

“促转变”是加快旅游业发展的核心战略——六论学习贯彻《国务院关于加快发展旅游业的意见》中央经济工作会议确定明年经济工作的首要任务就是“促转变”。

《国务院关于加快发展旅游业的意见》也明确要求我们要转变发展方式，提升发展质量，走内涵式发展道路。

在当前经济发展与环境保护矛盾突出、各种传统资源日趋紧张、国际市场竞争激烈的大形势下，促进发展方式转变，不仅是我国经济社会发展所面临的主要任务，也是加快发展旅游业的核心战略。

“促转变”的核心目的是加快发展速度，提升发展质量。

改革开放以来，我国旅游业一直保持着高速增长，但这种增长主要是建立在外延式增长的基础之上，带有结构不合理、区域不平衡、资源损耗高、质量效率低、效益不理想等诸多不足，难以实现速度、结构、质量、效益相统一。

旅游业作为国家确立的战略产业，要充分发挥其在促进国民经济发展、推动产业结构调整、推进人与自然和谐发展、满足人民群众需要等方面的战略作用，就必须加快发展速度，提升发展质量，这是经济社会发展的需要。

此外，要实现《意见》所要求的“把旅游业培育成战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的目标，保持旅游业长期发展的动力，增强旅游业可持续发展的能力，也要一手抓发展速度，一手抓发展质量，这是旅游业自身发展的需要。

“促转变”的根本要求是走内涵式发展道路，实现速度、结构、质量、效益相统一。

走内涵式发展道路，是新时期我国旅游业发展的内在要求和必然选择。

从外延发展向内涵发展的转变过程，实际上就是发展速度、产业结构、发展质量、综合效益四方面相匹配、相协调、相统一的过程。

这就要求我们：一要加快旅游发展速度。

发展方式的转变是在高速度基础上的转变，要通过改革创新来破除各种阻碍旅游业发展的障碍，不断优化旅游业的发展环境，完善旅游业的发展条件，增强旅游业的发展动力，加快旅游业的全面发展。

二要加快调整产业结构。

旅游业是综合性产业，它的发展必须建立在产业内部、外部结构都协调、均衡、统一的基础之上。

国务院办公厅转发国家旅游局关于积极发展国内旅游业意见的通知文章属性•【制定机关】国务院办公厅•【公布日期】1993.11.06•【文号】•【施行日期】1993.11.06•【效力等级】国务院规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】旅游综合规定正文国务院办公厅转发国家旅游局关于积极发展国内旅游业意见的通知（1993年11月6日发布）各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：国家旅游局《关于积极发展国内旅游业的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请贯彻执行。

关于积极发展国内旅游业的意见（一九九三年七月十二日国家旅游局）改革开放以来，随着我国国民经济的持续发展和人民生活水平的不断提高，国内旅游业蓬勃发展起来。

据统计，一九八五年国内旅游人数约二点四亿人次，总收入八十亿元；到一九九二年，国内旅游人数达三点三亿人次，总收入已达二百五十亿元，年均增长分别达4．7％和17．7％。

这些年来，各地开发建设了大批景点、景区和基本的接待设施，已具备年接待四亿人次以上的能力。

国内旅游业的兴起和发展，满足了人民群众日益增长的物质文化需求，增强了人民群众热爱祖国的凝聚力，拓宽了消费渠道，带动了交通、轻工、商业、建筑、园林、饮食等相关行业和文化事业的发展，扩大了就业门路，促进了各地区之间的经济文化交流，繁荣和振兴了地方经济，对社会经济的发展产生了积极作用。

当前国内旅游业发展也存在一些问题，主要是一些地方、部门对发展国内旅游业的宏观管理和引导不够，出现某些盲目性；旅游基础设施不配套，服务质量较低，旅游消费者利益得不到保证。

为抓住时机，进一步搞好国内旅游业的发展，根据党的十四大建立社会主义市场经济体制的要求和《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》精神，本着搞活市场、正确引导、加强管理、提高质量的方针，现提出以下意见：一、国内旅游业要纳入国民经济和社会发展计划。

在制定国民经济中长期发展规划和产业政策及配套政策措施时，对国内旅游业的发展要有相应的安排。

国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见文章属性•【制定机关】国务院办公厅•【公布日期】2018.03.09•【文号】国办发〔2018〕15号•【施行日期】2018.03.09•【效力等级】国务院规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】旅游综合规定正文国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见国办发〔2018〕15号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：旅游是发展经济、增加就业和满足人民日益增长的美好生活需要的有效手段，旅游业是提高人民生活水平的重要产业。

近年来，我国旅游经济快速增长，产业格局日趋完善，市场规模品质同步提升，旅游业已成为国民经济的战略性支柱产业。

但是，随着大众旅游时代到来，我国旅游有效供给不足、市场秩序不规范、体制机制不完善等问题日益凸显。

发展全域旅游，将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销，有利于不断提升旅游业现代化、集约化、品质化、国际化水平，更好满足旅游消费需求。

为指导各地促进全域旅游发展，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求（一）指导思想。

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，加快旅游供给侧结构性改革，着力推动旅游业从门票经济向产业经济转变，从粗放低效方式向精细高效方式转变，从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”转变，从企业单打独享向社会共建共享转变，从景区内部管理向全面依法治理转变，从部门行为向政府统筹推进转变，从单一景点景区建设向综合目的地服务转变。

（二）基本原则。

统筹协调，融合发展。

把促进全域旅游发展作为推动经济社会发展的重要抓手，从区域发展全局出发，统一规划，整合资源，凝聚全域旅游发展新合力。

大力推进“旅游+”，促进产业融合、产城融合，全面增强旅游发展新功能，使发展成果惠及各方，构建全域旅游共建共享新格局。

《国务院关于加快发展旅游业的意见》政策解读（王月浩曾博伟作者单位：国家旅游局政策法规司）《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号）已于2009年12月1日正式发布。

《意见》按照科学发展观的要求，对旅游业提出了全新的定位，指出了把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的宏伟目标，并就新时期旅游业发展进行了全面部署，明确了具体的发展目标。

《意见》立足当前，着眼长远，从“大旅游”的战略角度对未来旅游业发展的主要任务进行了阐述，提出了一系列促进旅游业又好又快发展的具体政策措施，这些政策措施兼具原则性和引导性，又具有极强的操作性，是此次《意见》一个突出的亮点。

贯彻落实这些政策措施，是各级政府和部门的重大责任和光荣的历史使命。

为便于全国旅游行业更好地理解《意见》中有关政策出台的背景和政策立意，我们从《意见》中梳理了二十八条政策，分析现状，进行解析，希望各地在下一步工作中既要依据职能做好本职工作，又能更好地进行统筹协调，在当地党委政府和领导下，在各相关部门的大力支持和配合下把《意见》精神贯彻落实好。

一、放宽旅游市场准入，打破行业、地区壁垒，简化审批手续，鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。

现状分析：放宽市场准入，鼓励各种资本进入市场是市场经济发展的大势所趋。

就旅游行业而言，目前，从国家法律、法规和政策层面，并无明显的行业壁垒存在，但在操作层面，由于对法律、法规和政策的理解不同，加之保护本地区利益的需要，有些地方确实存在一些事实上的行业和地区壁垒。

如有些地方规定非本行政区的旅游车辆不能进入本地区景区点，或要求其交纳一定的额外费用方许进入；又如，异地旅游企业进入本地区经营时，有些地方规定或在操作中执行一些高于本地企业的进入标准，实质性限制旅游企业的跨区域经营；再如在一些地区导游的异地带团还存在一定的障碍。

这些问题多年来一直困扰旅游业的发展，虽然在全行业的努力下有所改观，但问题仍不同程度地存在，需要在今后工作中加大力度。