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（第一章绪论）第二节公共政策的具体表现形式一、西方国家三权分立体制下的公共政策：1．国会立法是公共政策最基本的形式。
立法者（国会议员）在政策制定过程中具有重要作用。
除了其授权于行政部门的决策以及法院制定的专门政策，几乎所有的政策必须通过立法规定。
国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。
随着一项议案的提出、审议、听证、通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成其制定过程正式出台。
2．总统是强有力的直接决策者。
其决定往往是通过如下途径作出的：一是在内阁（某些国家最高国家行政机关—中央政府的名称。
在内阁制的资本主义国家，内阁是由议会中占多数席位的某个政党单独组成，或由议会中构成多数席位的几个政党联合组成，由国家元首任命。
）决策中具有独断权。
就美国情况而言，宪法把行政决策权仅仅授予总统而不是委员会。
据说，有一次林肯在全体内阁成员投票反对他的决定时宣布：“七票反对，一票赞成，决定通过。
”可见总统在行政决策中的地位。
二是政府各部提出的政策倡议会源源不断地汇集到总统直辖机构这个行政系统的末端。
总统决策一般包括这样几种类型：（1）立法倡议：总统每年要向国会提交国情咨文（建议叫做咨文）预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环保、民权、福利等问题提出专门咨文。
这些咨文虽然不是公共政策的完成形态，但它们作为重要的立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。
（2）立法否决：国会通过的立法须经总统签署方能成为法律。
总统可以运用否决文书或议案搁置的方式行使其立法否决权。
（3）委托立法：国会依法把立法权委托给总统行使。
“委托立法权”涉及范围很广，尤以处理对外事务和紧急状态时更为突出。
在总统直接行使立法权的情况下，行政决策无须履行国会立法程序而直接以公共政策的形式颁布实行。
（4）外交决策：总统在外交事务方面处于支配地位，可以行使主权国家的“固有权力”。
（国家主权又称主权，指的是一个国家独立自立处理自己内外事务，管理自己国家的最高权力。
建国初期我国行政体制模式的思考作者：杨洪刚来源：《管理观察》2013年第33期前言：本文对建国初期中央行政体制模式的三个理论争议进行了梳理，认为建国初期最高行政机关是中央人民政府委员会，中央行政机关的层级模式从规范上讲是一级行政实际运作上讲则是二级行政，中央人民政府委员的领导体制是集体领导制。
一、最高国家行政机关：中央人民政府委员会抑或政务院？对于哪一个机构是建国初期的最高国家行政机关学术界存有争议：一种观点认为是中央人民政府委员会，另一种观点认为是政务院。
我们更为赞同第一种观点，其理由如下：1.从议行合一的角度来看，建国初期我国采用的是“议行合一”的政府体制，而不是西方“三权分立”式的政府体制，在议行合一体制下，中央人民政府既是最高国家权力机关，也是最高国家行政机关。
而政务院的地位和1952年以前的人民革命军事委员会、最高人民检察署、最高人民法院的地位一样，属于中央人民政府整个组织系统中的一个重要组成部分，其性质是负责国家政务的最高行政机关。
因此，在这种体制下，只有中央人民政府委员会才是最高国家行政机关。
2.从最高行政领导的角度来看，中央人民政府主席是最高行政领导，而总理只是政务院的最高领导。
《共同纲领草案》明确规定，“国家最高政权机关为全国人民代表大会，全国人民代表大会闭会期间中央人民政府为行使国家政权的最高机关。
”而在中央人民政府委员会闭会期间，中央人民政府主席即为最高行政领导。
周恩来对此明确指出“根据我们民主集中制的原则，在人民代表大会闭会期间的最高权力机关，是中央人民政府委员会，它是经民主方式产生的，而对工作的经常领导，又是集中在由民主方式产生出来的主席身上，主席下面的组织，首先是政务院，其他还有人民革命军事委员会，最高人民法院和最高人民检察署。
”另外《中央人民政府组织法》还明确规定：“政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。
在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责，并报告工作。
当代中国语境下的“能动司法”界说在当代中国，“能动司法”既是学术界的热门话题，也是法院系统改革实践的重要内容。
既“被认知为我国司法的基本理念与基本形式……也是正确认识和理解我国司法乃至法治的一个重要视角，因为能动司法关及到司法及法治的一系列基本问题”。
然而，由于在能动司法基本含义这一核心问题上没有达成共识，又很少有人从认识论角度阐释当代中国能动司法实践的基本要素，导致能动司法在理解和操作上的不统一。
这种状况在很大程度上影响了能动司法理论和实践的健康发展。
有鉴于此，笔者根据当代中国法治国家及和谐社会建设的需要，从当前法院系统能动司法的实践出发，结合现有的相关研究成果，探讨当代中国语境下能动司法的基本含义和构成要素，探寻实现能动司法的理想路径。
一、实践映象：一呼百应中国特色的能动司法，更多的是法院系统在司法实践意义上倡导和践行的。
这主要表现在以下两个方面。
1.积极倡导能动司法。
最高人民法院院长王胜俊站在全局高度，多次要求在法院系统践行“能动司法”。
他强调：“能动司法是新形势下人民法院服务经济社会发展大局的必然选择”。
最高人民法院常务副院长沈德咏用发展的眼光阐释能动司法，他指出：“人民法院应对金融危机的行动，也是能动司法的生动实践。
司法能动作用的加强，是当代司法的重要发展趋势”。
最高人民法院副院长江必新强调能动司法的人民性和时代性。
他认为，坚持能动司法是我国司法的社会主义性质和我国所处的特殊历史阶段所决定的，是时代对司法的新要求、人民对司法的新期待，是司法权的本质属性以及司法权运作规律所决定的。
坚持能动司法既意义重大、前途光明，又大有作为、使命光荣。
最高人民法院副院长奚晓明充分认识到能动司法的社会性，指出法院在处理经济纠纷等案件时运用能动司法，有效地化解了矛盾，对维护社会稳定起到了重要促进作用，落实了“司法为民”原则。
地方各级人民法院积极倡导能动司法，法院领导及广大法官纷纷就能动司法的积极作用发表讲话或文章。
中国民事执行难问题的再解读法院权能的视角郑涛摘要：在法律治理化背景下，中国法院是国家能力体系的有机组成部分，其组织目标的实现程度取决于自身权能的强弱。
我国民事案件执行难的根源在于法院权能不足，具体表现在资源汲取权能、组织协作权能、正当化权能和强制权能四个维度。
集中清理活动中法院的自我政治化、行政化,模糊权力边界，扩大参与主体范围,以及执行方式的灵活性和执行目标的民生导向等,从不同层面补足了法院权能，促成执行联动的新格局。
这种非常规的运动式执行活动暂时消解了执行难问题，却导致政治吸纳司法的非预期后果。
执行难的最终化解依赖于常规执行中法院权能的补强，尤其是法院政治地位的提高，而非固守审执分离、司法独立、当事人主义执行模式等理论信条。
要排除执行乱的话语干扰，厘清法院执行工作的责任边界，以实现民事执行工作的理性回归。
关键词：执行难*法院权能*集中清理;政治吸纳司法一、问题与进路“用两到三年时间基本解决执行难问题”一一2016年最高人民法院以发布《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》的形式立下“军令状”,决定“向执行难全面宣战”。
,1-这并非最高人民法院第一次向执行难“宣战”。
翻开1988年最高人民法院院长郑天翔在第七届全国人大一次会议上的工作报告，“为执行创造条件，在必要时强制执行，大力扭转执行难的局面”的表述已经赫然在列。
从20世纪80年代人事安排上的“业务分工”，设置专职执行员，到90年代后期组织结构上的“审执分离”,建设专门的执行部门，再到构筑执行威慑、联动机制，以及不定期开展执行积案清理活动等，围绕执行体制的改革从未停止%*武汉大学法学院讲师％本文受教育部人文社会科学研究规划青年项目(20YJC820065)的资助％感谢武汉大学刘学在教授、北京大学刘哲玮教授对本文提出的宝贵修改意见，文责自负％:1-2016年4月29日，最高人民法院印发《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》(法发〔2016610号)的通知；2017年2月14日，最高人民法院在浙江杭州举行“向执行难全面宣战”主题公众开放日，最高人民法院执行局局长孟祥在现场详细解读了执行难的问题与对策％中国民事执行难问题的再解读但是，我国民事案件执行到位率仍不容乐观,执行积案量居高不下，「2】执行不力日益成为涉 诉上访的主要诱因％3-执行难问题甚至已经危及司法公信力，“买卖判决书”现象的出现正 是对法院权威的无情嘲讽％4-「2］ 2007年，全国法院新收民事案件的未执行数量仍高达311996件。
中国法治建设中⾯临的问题2019-07-27摘要：中国传统法律⽂化源远流长，但也存在⼀些与现代法治不相容的因素。
本⽂在明确法治及法律⽂化内涵的基础上，从中国传统法律⽂化的形成演变切⼊，分析中国法治建设⾯临的法律信仰缺失、⽴法缺陷、有法不依执法不严、司法不公正、司法监督部到位等问题。
关键词：法治；法律⽂化；司法监督虽然中华法系源远流长，历史悠久。
尤其是近代以来，⼀些仁⼈志⼠为了实现法治理想付出了艰⾟的努⼒。
新中国建⽴后，对法治也越来越重视，甚⾄将依法治国载⼊宪法，作为治国的基本⽅略。
但在中国法治建设取得了巨⼤的成就的同时也⾯临着很多问题，下⾯重点从⽂化⾓度剖析中国法治建设中⾯临的问题。
⼀、法律信仰缺失在中国，与权⼒崇拜相伴始终的就是法律信仰的缺失。
在中国古代封建专制主义⽇益强化的社会背景下，社会⼤众所⽿闻⽬睹的⽆不是权⼒⽀配法律的社会现实。
加之中国古代“法”即“刑”，封建国家的法律均为刑事法律或是法律刑罚化，容易让⼈们觉得法律是⼀种⾎腥暴⼒的⼿段，⽽且由于封建司法⿊暗给社会成员带来的旷⽇持久的“讼累”，更加强了社会成员寻求更为便捷的纠纷解决⽅式。
建国后，我国在法制建设⽅⾯不完善，社会成员很多时候只能通过法律之外⽅式来解决问题。
“⼈们习惯于⽤情感化、伦理化与道德化来建⽴⼈与⼈之间的社会关系，对于伦理道德以外的通过法去处理和协调⼈际关系、社会关系的做法不屑⼀顾。
” 在这样的社会背景下，⼈们的法律意识淡薄，法律信仰便更难确⽴了。
⼆、⽴法存在缺陷党的⼗⼀届三中全会以后，经过⽴法⼯作者的不懈努⼒，我国已基本做到了社会⽣活的重要⽅⾯有法可依，然⽽，在⽴法上仍有不少缺陷，主要表现在以下三个⽅⾯：第⼀，过去在计划经济条件下制定的⼀些法律⼰不适应市场经济体制的需要甚⾄⼰成为严重障碍；另⼀⽅⾯，在进⾏市场经济体制改⾰的⼴泛领域，⽴法⼜明显滞后，以⾄在某些领域⽆法可依。
第⼆，⼰出台的部分法律也不配套，未能形成完备的法律体系，⽽且，有些法律规范过于原则，难以具体操作。
法学界对“议行合一”的反思与再评价来源：中国论文下载中心 [ 07-05-29 16:38:00 ] 作者：童之伟伍瑾朱梅全编辑：studa20内容提要“议行合一”这个词，马克思主义创始人和其他思想家都没有直接使用过，它是我国学者根据卢梭和马克思、列宁的有关论述概括出来的一种描述立法机关与执行机关职权或权限混合不分状态的提法。
半个世纪以来，“议行合一”说经历了一个从调子很高到声音逐渐衰弱的过程，它的正当性和合理性一度是毋庸置疑的，但后来基本上已被宪法学界否定。
日益深入的研究和越来越多的证据表明，“议行合一”不符合当代中国的实际，也不代表国家权力配置的一般趋势和社会主义国家政权组织形式的发展方向。
关键词议行合一三权分立政权组织形式民主集中制“议行合一”(有时作为学说，有时作为一种政权组织体制，有时被看做一种政权组织原则) 说在我国长期以来是作为社会主义政权组织原则加以肯定的，被认为是与资本主义国家政体的“三权分立”相对立、体现社会主义制度优越性的体制或原则。
80 年代末90 年代初以来，有不少宪法学者对“议行合一”进行了重新的审视，明确指出了“议行合一”说的种种弊病，对这一原则或相关说法提出了批评，同时也有一些学者继续坚持原有提法。
“议行合一”的含义与由来“议行合一”这个词或类似提法，马克思主义创始人和其他思想家都没有直接使用过，它是我国学者根据马克思、列宁和卢梭等人的有关论述概括出来的一种描述立法与执行关系状态的提法。
“议行合一”这一提法中，所谓“议”是指代议、代议权或代议机关，所谓“行”则指执行、执行权或执行机关。
根据《中国大百科全书》政治学卷的观点，“议行合一制的基本特征是：1. 由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力；2. 国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。
”因此从广义上讲，这里的“行”除了行政机关的执行外，还包括审判机关、检察机关以及军事机关的执行问题。
论我国宪政体制下的司法独立司法制度是宪政制度的重要组成部分，完善而有效的司法运行机制是实现司法公正和保障民主宪政的必然要求。
我国现行的司法制度是在计划经济的特定历史条件下建立和发展起来的，其弊端日益凸现，与司法公正和司法现代化的要求尚有差距司法制度是宪政制度的重要组成部分，完善而有效的司法运行机制是实现司法公正和保障民主宪政的必然要求。
我国现行的司法制度是在计划经济的特定历史条件下建立和发展起来的，其弊端日益凸现，与司法公正和司法现代化的要求尚有差距。
建立统一高效和公正廉洁的司法制度成为国家当前面临的首要任务之一，司法独立⑴则是核心的内容，它是其它制度改革的基础和前提，对整个司法制度的改革起着决定性的作用。
一、司法独立及其在我国实现的必要性司法独立作为一项宪法原则是在资产阶级民主革命时期确立的，是指司法权由司法机关排它性行使，司法组织和司法人员在行使职权时只服从法律，不受任何机关、团体和个人的干涉。
它包括三方面的内容：司法权独立，司法权从立法权和行政权中分离出来，不依赖与也不受立法权和行政权的干预;司法机关独立，司法机关在组织机构上独立于立法机关和行政机关;司法人员独立，即司法人员在行使职权时只对法律负责，服从于法律，而不受各方意见，包括检察官，上级法官和同级法官的影响。
社会主义国家宪法同样确立了司法独立原则，我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。
”表明我国宪法确认司法独立为一项宪法原则。
由于和西方国家的政治、经济和社会制度的不同，对司法独立原则的理解也不相同，一般认为我国的司法独立为相对独立，与西方国家三权分力体制下的司法独立有所不同，其内容包括四个方面：1、司法权由专门机关行使。
司法机关和司法人员依法行使司法权，其它国家机关不具有司法权，不具备司法主体的资格;2、司法独立为技术性独立。
司法权、司法机关和司法人员的独立都是技术性的，是为法律的正确实施和实现司法公正提供条件，而非出于政治需要或或者政治目的;3、司法组织独立而不指司法人员独立。
民商合一民商合一是指民事和商事统一立法,将商事方面的内容编人民法典中,或以单行法规的形式出现。
采用民商合一的国家又可以分为民商完全合一和民商不完全合一两种体例。
民商完全合一是将商法的大部分内容都纳入民法典，如瑞士、意大利等；民商不完全合一是将商法一部分内容纳入民法典，而公司、票据、保险、海商等商法的主要内容则采用单行立法，典型代表是台湾地区民法。
在大陆法系主要的法典体系中，有民商合一、民商分立两种立法模式。
其中采用民商分立的立法体例占多数，即在民法典外还编有商法典，如德国、日本、法国、葡萄牙等；民商分立的渊源可追溯到中世纪时期。
近代资本主义国家民商法的来源主要有三个：罗马法、教会法和中世纪商法。
中世纪商法出现以后，由于它形成了专门的概念和体系，它具有了与罗马法、教会法相独立的地位。
这样，商法作为一种专门的法律体系发展起来。
从这一时期商法的特点来看，它主要是适应地中海沿岸商业贸易发展的需要，在商人的商业交往中产生的各种习惯规则，如汇票规则、海上保险契约、商业契约等，其中以海商方面的规则更为突出，此外，商人还自己组织法庭来处理商事纠纷案件。
因此，商法是适应商业和贸易的发展在商人之间独立发展起来的。
从中世纪商法的形成来看，可以说它与罗马法、教会法没有直接的联系，因此它不是从普通私法中分离出来的。
中世纪商法一经产生，它就自治自立，与普通私法平行发展。
“民商合一”和“民商分立”，是针对处理民法和商法关系的两种立法形式或编纂模式。
不同模式的形成都有它当时的历史背景和条件；不同的国家在同一时期，一个国家在不同的时期，采取不同的立法形式，都是由它所处当时当地的诸如历史、法律文化等各种因素所决定的。
衡量以上各种因素，我更赞同采取“民商合一”的立法形式。
其理由在于：1、由于民法的商事化和商法的民事化，已经使得民商法的关系愈加密切。
所谓民法的商事化、商法的民事化，是指随着民事关系和商事关系的互相渗透和交融，民法规范吸收了许多商事法律规则和惯例，并将调整范围扩充到商事领域；或与此相适应，由于商人特殊地位的消失，商法日益变成适用于平等主体之间的商业交易的法律，从而使得商法规范具有民法规范的特征。
论中国法院的“合一制”（下）——历史、实践和理论陈杭平. 对外经济贸易大学2012-05-30 09:12:52 来源：《法制与社会发展》2011年第6期关键词:总体性/审判/司法行政/合一制内容提要:中国法院经过较长时间的历史演变，于20世纪80年代初确立了独特的“合一制”组织模式。
“合一制”指的是一种审判与（司法）行政彼此交织融合、由院长全面负责的科层化的制度安排。
“合一制”一度对中国持续快速的经济增长产生积极影响。
但是，随着社会中心议题及正当化机制从经济增长逐渐向社会可持续、综合性发展转变，司法行政与审判融为一体的组织结构已不合时宜。
将司法审判从过度的科层结构和“总体性”框架中“脱域”出来，进而促进宏观政治社会的功能分化，应作为一种发展取向。
（三）人事管理集权化“合一制”最特殊也最重要的部分，是法院院长及院党组掌握本院包括法官在内的人事任免或干部管理权。
在实践中，法院党组负责研究加强本院班子建设和队伍建设，按照干部管理权限协助地方党委管理本院及下级法院领导干部、决定本院相关人事任免和干部奖惩、考核。
其具体实施过程类似于企业包括人员招募、培训开发、薪酬福利管理、绩效考核等内容的人力资源管理。
由于法院内部不区分审判或行政均实行人员及职位的科层等级制，而政治、经济、社会资源按等级分配且随着职级提高差距拉大，（注：由于一定量资源的边际激励或回报沿着等级制结构的上行方向递减，因此只能通过不断增加上层资源数量的方式来保持同等程度的激励或回报。
林南：《社会资本——关于社会结构与行动的理论》，张磊译，上海人民出版社2005年版，第173页。
）由此形成了“倒金字塔型”的资源配置结构。
正因为科层制基层到顶端之间近乎悬殊的人均资源层级差距，对法官形成了沿着职位等级向上攀升的强激励。
而人事任免升迁、调配交流取决于“组织管理者”，这种强激励便在客观上保障了法官与“组织”目标的一致，从而确保“上令下从”的实现。
当然，这只是故事的一半情节。
建国后全部国家职工被划分为“干部”与“工人”两大类。
干部管理是在坚持“党管干部”原则的前提下实行分部、分级管理，由此逐渐形成了各级党委加各法院党组的覆盖全国法院的干部人事管理网络。
虽然自1954年起从院长到助理审判员均须由同级人大选举产生或由其常委会任免，但执政党通过干部管理系统始终掌握着提名权。
（注：目前地方法院领导干部实行“地方党委主管，上级法院党组协管”的双重管理制度。
《中共最高人民法院党组关于各级人民法院党组协助党委管理法院干部的办法》（法组〔1984〕3号）。
）1984年党政干部管理体制发生重大变革，由“下管两级”改为“下管一级”。
这意味着上级干部管理权“触角”的回收，除院长及主要领导自身由上级或本级党委主管、上级法院协管外，党组对本院范围内的人事任免几乎拥有完全的控制权。
[1]（P241）正是通过这种层层管理、环环相扣的干部管理制度，执政党才在司法领域实现了通过“管人”进行“管事”的效果。
具体来说，从中央到地方党及其组织系统将法院主要领导干部列入提名“清单”，按照党政领导干部选拔任用条例、以“德才兼备”为原则进行考察、选拔和任用。
（注：《中共中央关于印发〈党政领导干部选拔任用工作条例〉的通知》（中发〔2002〕7号）。
）后者作为“链状”人事制度的一环，又按照相似的标准进行内部人员的管理。
（注：事实上《党政领导干部选拔任用工作条例》已将法院内设机构领导干部、处级以上非领导职务干部涵盖在内。
）其中“德”也即服从执政党的意识形态及路线、方针、政策占据极其重要的位置。
其结果是，一方面包括院长在内的法院领导干部（即组织管理者）由地方党委负责选拔任用从而服从地方党委的领导（近些年来随着上级法院对下级法院人事话语权的增强，也越来越服从上级法院的指令（注：《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》（中发〔1999〕6号）；《中共中央组织部、中共中央政法委员会关于适当调整政法部门领导干部双重管理办法有关问题的通知》（组通字〔1999〕41号）。
））；另一方面政治评价标准以领导干部为媒介，内化为法院的组织目标之一，从而将政治议程、政策、命令贯彻到法院包括司法审判在内的各个层面。
由于审判是一种充分个性化的裁量、判断、慎思行为，无论是干部选拔中的“才”还是人事管理中的人力资本（即从事审判所需的专门知识、技能）均很难进行客观、准确的衡量。
结果造成一方面法院依赖“数量化”（如办案量、调解率、上诉改判率、发回率等）的绩效考核管理，试图为监督、激励提供客观依据，另一方面以院长为主的领导的主观评价或“看法”在人事任免中占据主要位置。
因此法院内的人事管理充满了情景化的张力，既是政治性干部管理制度向法院组织内部的延伸，（注：目前各地法院干部管理权限的划分复杂多样，很难一概而论。
以湖北省十堰市某区为例，法院党组管理的干部包括内设机构副职、法庭副庭长、审判员及助理审判员，更高职级干部（除院长外）均由区党委管理或委托政法委任前备案管理。
《关于印发〈茅箭区人民法院、检察院中层以上干部选拔任用管理暂行办法〉的通知》（茅发〔2007〕6号）。
）又是院长及党组垄断内部行政管理之体制的具体实施。
综上所述，“合一制”下的法院形成了院长全面负责的、审判与司法行政相互交错的集权式、科层化组织模式。
而以“党管干部”制度等为纽带，“合一制”下的法院又被纳入执政党主导一切的政治体制，从而在意识形态逐渐弱化的改革年代依然维持了法院及司法审判为党的“中心工作”服务的格局不变。
四、“合一制”下的司法审判“合一制”对审判造成的直接影响便是后者按行政化的方式运作。
法院以行政权责的配置逻辑，按职务高低分配案件决断权，并要求领导干部在其职权范围内对办案质量和效率负责。
从庭室领导到主管副院长、院长、审委会依案件性质、标的额大小、量刑轻重等行使相应的审批权。
除简单的纠纷处理或日常的事务性工作外，重要或疑难案件及特定裁判（如诉讼保全、缓刑假释）的裁判文书均须交由行政上级审核签发；最重大、疑难、复杂的案件，则由院长提交审判委员会讨论决定。
（注：审委会作为法院内部的最高审判组织，理论上与司法行政工作无关。
但审委会从组织构成到日常运作均贯彻行政化的逻辑，由相应职级的领导干部组成（从2006年起还开始配备副院长级的“专职委员”）并以听取汇报、讨论决定的方式替代开庭审理，实际上在院长的领导下处于院内案件“审批制”结构的顶端，相当于法院内部的最高审判管理组织。
）人事任免及资源配置的高度集权和科层化，使得审判人员难以也不愿违背行政上级的司法指令或审批意见。
不仅如此，“审批制”还超越了一个个“法院”的组织边界，将审级制度框架内的上级法院也纳入其中。
通过不断增强的人、财、物的监督管理权，上级法院俨然将下级法院变成其行政下级。
案件就像被放在生产“流水线”上，在上下级法院之间传递，由其完成各自负责的工序。
由于所作裁判仅具有阶段性或暂时性的效力，下级法院为了事先获得上级法院的确认，还常常通过非正式或程序外的渠道“请示”、“汇报”。
这种上下贯通、分段递进的审级制度安排，正是法院内“审批制”的向上延伸。
因此，审判人员除了坚持“以事实为依据，以法律为准绳”，也不得不服从于行政“上级”的命令。
在行政与政治相互交融的意义上，审判还需服务于政治方针政策，贯彻政治逻辑。
这种层层审批的制度安排既能够在一定程度上提高审判品质，又构成审判人员可资利用的分散风险（如“错案”责任追究）、推卸责任、自我保护的“反向”作用机制，更为重要的是，还在微观上确保了司法审判对地方党政机关政治“大局”或“中心工作”的服从。
法院积极为本地经济发展“保驾护航”，曾一度导致司法“地方保护主义”的泛滥，但在客观上这是以牺牲司法独立和司法公正为代价，参与“中国式联邦制”下的地区竞争。
所谓“中国式联邦制”，指的是在中国单一制政府架构下存在着广泛而深刻的经济与财政分权，由此对地方政府维护市场和展开竞争形成有效激励。
（注：See Gabriella Montinola，Yingyi Qian and Barry R．Weingast，Federalism，Chinese Style：The Political Basis for Economic Success，World Politics 48（1996）；Yingyi Qian and Gerard Roland，Federalism and the Soft Budget Constraint，The American Economic Review 88（1998）．）整体质量欠佳的审判/执行未能为产权提供强有力的司法保护，但作为地方政府参加经济增长“锦标赛”的工具，却对中国经济的持续高速发展发挥了积极作用。
这也从一个微观层面解释了经济的“中国之谜”。
（注：所谓“中国之谜”即中国在产权不清晰，司法不健全，资源禀赋、资本积累及技术创新一般，腐败丛生等客观条件下，取得了前所未有的长时段、高速度的经济增长。
经济学界的一个基本共识是，“中国之谜”主要归因于有效的地区竞争。
参见张军、周黎安编：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，格致出版社、上海人民出版社2008年版；张五常：《中国的经济制度》，中信出版社2009年版；等。
）从国民经济几近崩溃，政治均衡被打破而政权难以为继的改革起点来看，发展经济的确是“第一要务”，是评判特定历史时期中国政治（包括司法在内）正当与否的首要标准。
“合一制”下的法院尽管存在诸多弊病，司法审判被侵蚀、扭曲甚至异化，但意外地介入了中国独特的发展轨迹，并藉此取得充分的正当性。
由此审视上一波法院体制改革的讨论，尽管在理论层面风靡一时，但既有体制几乎完全不为所动，根本原因恐怕就在于没有正视中国法院在特定时期的特殊正当化机制，因而可谓在错误的时间表达了大体正确的观点。
在服务于“中心工作”的进程中，法院也获得了日益丰富的审判资源。
历史地看，法院曾是一个孱弱的政法机关，不仅在建国初期不受重视，即使到了上世纪八十年代还存在审判干部“量少质弱”、业务经费严重不足、物资设备紧缺等问题。
[2]（P305－312）1985年鉴于法院“长期是我们党不重视的部门，从办公建筑、办公用费到人员设置，都比别的系统差”（胡耀邦批示）的现实，最高法院会同财政部下发通知，强调各级财政部门应单列司法经费，切实予以保障，（注：《最高人民法院、财政部关于切实解决人民法院业务经费困难问题的通知》（1985年8月31日）。
）但直到1988年全国尚有48%的法院没有审判法庭，（注：《最高人民法院、国家计划委员会关于各级人民法院审判法庭建设的意见》（1988年8月30日）。
）到1992年底已建或在建的审判法庭也只占75%。
[3]法院从一种可有可无的以打击犯罪为主的办案机关，逐渐成为维护经济发展和社会稳定的“综合治理工程”中相当重要的一环。
