街头官僚的行动逻辑与责任控制

然而， 我国当前理论界对街头官僚理论的注意 来得比较晚， 对街头官僚的研究还非常薄弱。就笔 者的视野所及， 目前还没有对街头官僚的系统研 究 。在“ 中 国 期 刊 全 文 数 据 库 ”中 检 索“ 街 头 官 僚 ”一 词， 仅得到 ７ 条记录， 其中 ６ 篇是研究论文， 最早的 记录是在 ２００３ 年。再检索“基层＋公务员”，“中国期 刊 全 文 数 据 库 ”和“ 中 国 优 秀 硕 士 学 位 论 文 全 文 数 据 库 ”分 别 有 ３３ 条 记 录 和 １０ 条 记 录 ， 且 主 要 都 是 近三四年来的成果， 其中的研究论文主要涉及到基 层 政 府 公 务 员 的 自 由 裁 量 权 、激 励 问 题 、绩 效 评 估 、 能力建设等方面的议题。从总体上看， 有关基层政
自 从 ２０ 世 纪 ７０ 年 代 美 国 学 者 李 普 斯 基 （ Ｌｉｐｓｋｙ） 开 创 街 头 官 僚（ Ｓｔｒｅｅｔ － Ｌｅｖｅｌ － Ｂｕｒｅａｕｃｒａｔ） 理论的研究以来， 对基层政府公务员的研究逐渐
收稿日期： ２００７－ １１－ ２６ 基金项目： 浙江省哲学社会科学规划重点课题（ ０７ＣＧＺＺ００４ＺＧ） 作者简介： 韩 志 明（ １９７７－ ） ， 男 ， 湖 南 永 州 人 ， 毕 业 于 吉 林 大 学 ， 博 士， 现为浙江大学公共管理学院政治学系讲师， 浙江大学理论经 济 学 博 士 后 流 动 站 博 士 后 。主 要 研 究 方 向 ： 公 共 行 政 理 论 、公 共 政 策分析。
街头官僚的行动逻辑与责任控制
韩志明 第
（ 浙江大学 公共管理学院， 杭州 ３１００２７）
五
卷
第
摘要： 政府机关中的街头官僚是指处于基层或一线， 直接与公民打交道的政府公务员。他们处于政策执行
一
期 的末梢环节， 掌握一定的自由裁量权， 能够对公民实施赏罚决断。街头官僚特殊的身份、地位和工作性质，
决定了他们与众不同的行动逻辑。街头官僚一般的行动逻辑可以归纳为四个典型的方面： 激励不足， 职务
街头官僚的工作性质， 首先是他们的执行性 质。街头官僚是行政权力运作的末端环节， 其核心 职 能 是 执 行 各 种 法 律 法 规 和 规 章 制 度 。无 论 是 国 家 的法律法规和政府部门的规章制度， 还是政治家和 上级管理者制定的公共政策等， 其贯彻落实最终都 有 赖 于 街 头 官 僚 认 真 而 正 确 的 执 行 。这 一 特 征 也 就 使得街头官僚垄断了公共物品和公共服务的供给。 就执行活动的性质而言， 街头官僚通常不能自定义 工 作 范 围 、工 作 内 容 和 工 作 方 法 。 但 在 将 一 般 性 的 法律法规和规章制度运用于具体的公民个人或事 实情境的过程中， 街头官僚必须作出某些判断， 以 决定应该适用何种类型的规则或是否适用某一特 定规则。因此， 执行的过程实际上是一个不断作出 选择和判断的决策过程。而且， 不论正式规则规定 得 多 么 具 体 ， 但 对 于 充 满 复 杂 性 、动 态 性 和 差 异 性 的 具 体 情 境 、事 件 和 个 人 而 言 ， 不 同 的 街 头 官 僚 也 会产生不同的看法， 作出不同的选择和判断。
２ 街头官僚的概念及其行动性质
政府中的街头官僚是指在基层或一线， 直接 与公民打交道的政府公务员， 也被形象地理解为 是 在 政 府 机 构 的“ 门 口 ”［３］或“ 窗 口 ”执 行 公 务 的 政 府公务员。詹姆斯·威尔逊则称之 为 是“ 从 事 证 明 组 织 存 在 的 正 当 性 ”的“ 业 务 人 员 ”［２］４６。根 据 街 头 官 僚理论的先驱李普斯基的观点， 典型的街头官僚 包 括 警 察 、公 立 学 校 的 教 师 、社 会 工 作 者 、公 共 福 利 机 构 的 工 作 人 员 、收 税 员 等 等［４］。 不 过 ， 虽 然 警 察、交警和收税员与公立学校的教 师 、社 会 工 作 者
“机器人”， 在公共物品和公共服 务 的 配 置 过 程 中 ，
街头官僚的“顾客”大多是有行政边界的， 比如
韩
志
他们作出决策， 发挥着政治作用。他们的判断和选
片 警 和 街 道 办 事 处 的 服 务 对 象 。这 有 利 于 增 加 工 作
明
择 对 于 所 在 机 构 供 给 的 服 务 和 福 利（ 包 括 制 裁 或
环境的确定性， 提高工作效率，量 、质 量 等 有 着 巨 大 的 影 响 。 通
服 务 的 垄 断 性 质 决 定 了 其“ 顾 客 ”不 可 能 是 自 愿 的 。
二
○○
晋升机会的缺乏导致激励不足； 规则依赖， 安全和自我保护的需要促使他们在照章办事的逻辑中寻求免 八
责； 选择执行， 即在约束条件下选择理性的资源配置方式和最有利可图的政策执行； 一线弃权， 即刻意规
年
一
避某些麻烦的、危险的、需要更多付出但难以见成效的工作， 并日益远离一线或现场。对街头官僚的责任
月
控制， 必须从管理的、法律的、政治的和道德的四个方面入手， 并运用相应的控制工具。
关键词： 街头官僚； 行动逻辑； 责任控制
中图分类号： Ｄ０３５
文献标识码： Ａ
文章编号： １６７２－ ６１６２（ ２００８） ０１－ ００４１－ ０８
Ｖｏｌ．５ Ｎｏ．１ Ｊ ａｎ．， ２００８
１ 一个尚未受到重视的研究主题
人的判断的作用是无法加以规划的， 也是无法由
况 发 生 。而 街 头 官 僚 通 过 运 用 其 所 掌 握 的 有 关 服 务
机器所代替的， 街道层官僚因此拥有自由裁量
对象和工作环境的信息优势， 能够影响决策过程，
权。”［５］１７８ 质言之， 街头官僚并非驯服的政策执行的
抵制管理者或监督者的控制与约束。
事实上， 当前与基层政府公务员有关的一些 问题或现象及其所造成的负面影响， 已经引起了 党和政府以及社会公众的广泛关注， 例如基层政 府公务员的素质、能力和作风等方 面 的 问 题 、官 民 冲突及其造成的群体性事件的问题、行政执法不 文 明 的 问 题 、 “ 上 有 政 策 、下 有 对 策 ”的 问 题 、政 府 执行力差的问题、公共服务的水平和效率低下的 问题， 等等。因此， 在当下我国政府面向服务型政 府转型的语境下， 为了加强政府自身建设， 提高政 府的行政能力， 提高公共物品和公共服务供给的 水平及质量， 努力建构政府与公民之间的和谐关 系， 应当加强对广大基层政府公务员的理论研究。 而从长远来看， 能否有效地控制他们的民主责任， 建立一支高素质的基层政府公务员队伍， 不仅直 接关系到公共治理的优化， 也决定着现代服务型 政府建设的成效。
等都具有街头官僚的某些共同特性， 但他们在机构 性 质 、工 作 手 段 和 行 动 性 质 方 面 都 存 在 着 巨 大 的 差 异。故此， 为简化分析对象， 本文所探讨的街头官僚 特指政府机关中直接与公民打交道的基层政府公 务 员 ， 而 并 不 包 括 如 公 立 学 校 的 教 师 、社 会 工 作 者 等一类的街头官僚。同样， 根据《公务员法》对公务 员资格的基本规定， 为政府机关工作但没有公务员 身份的“准执法”人员， 如“城管” “协管”等也不在本 文的考虑之列。
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○○
府公务员的研究还没有与既有的街头官僚理论进 行很好的接轨， 研究对象还不够明晰， 研究主题还 比较泛化， 缺乏系统性和连贯性。而这与街头官僚 的庞大数量和巨大影响力显然是很不相称的。
西方街头官僚理论的核心是官僚执行理论和 自由裁量权问题， 两者归根结底是一个责任控制 的问题。因为， 如果缺乏有效的责任控制， 政策执 行就难免变形或走样， 偏离公共利益的要求， 自由 裁量权就会演变为一种放任自流、不负责任的权 力 。这 样 民 主 责 任 也 就 无 从 谈 起 了 。本 文 主 要 对 街 头官僚的行动逻辑和责任控制进行一般性的理论 分析， 从而为理解街头官僚提供一个关键的线索， 也为解决当前与街头官僚有关的各种社会问题提 供基本思路。在接下来的论述中， 本文首先简要阐 述街头官僚的概念及其行动性质， 继而深入分析 街头官僚典型的行动逻辑， 最后提出控制街头官 僚责任的途径和工具。
在现代社会当中， 各级政府机关的领导者固 然是舆论和媒体的焦点， 但与民众直接接触的却 是广大基层的政府公务员。政府中的基层公务员 不是选举产生的， 他们位于政府金字塔的最底层， 在一线或现场与公民打交道， 构成了政府公务员 队伍的绝大多数， 其选择和行动“ 实 际 上 是 为 广 泛 的公共政策提供了实际执行的意 义 ”［１］， 并 且 直 接 决定了公共服务的内涵和品质， 影响到民众的生 活质量， 以及民众对政府的认可和满意。民众必须 跟他们打交道， 但又无法控制他 们 的 工 作 、职 务 和 福利。因此 ， 正如詹姆斯·威尔逊所指 出 的 ，“ 要 了 解一个政府官僚机构， 就必须理解它的第一线职 员 如 何 学 会 工 作 。 ”［２］４６ 而 对 政 治 或 行 政 现 象 的 研 究， 也少不了要对广大基层政府公务员进行研究。
街头官僚的工作环境是混乱无序的， 充满了挑
战 、风 险 和 不 确 定 性 。在 执 行 法 律 法 规 和 规 章 制 度
街头官僚自己最清楚其决策是怎样作出的， 决策的
的过程中， 由于其工作难以程序化和指标化， 涉及
具体内容是什么， 以及决策将会对服务对象造成哪
的是人而不是物， 所以街头官僚拥有一定的自由
一般而言， 政府机关中的街头官僚具有五个方 面 的 典 型 特 征 ：（ １） 处 于 等 级 森 严 的 政 府“ 金 字 塔 ” 的最底层， 权力小， 地位低， 只有上级， 没有下级， 数 量庞大， 占政府机关人数的绝大部分；（ ２） 与政府机 关中从事内部行政的政府公务员不同， 街头官僚工 作的一个核心特征是直接与公民打交道， 其工作通 常 直 接 构 成 政 府 机 关 的 产 出 ；（ ３） 相 对 于 坐 在 办 公 室发号施令或处理文件的公务员， 特别是上级公务 员 而 言 ， 街 头 官 僚 是 政 府 机 关 中 做“ 苦 工 ”的 ， 他 们 处于政策过程的末端， 在现场向公民执行法律法 规、规章制度和上级命令等等；（ ４） 街头官僚具有一 定的自由裁量权， 可以对公民进行赏罚决断， 其经 验 、技 能 、专 长 及 价 值 观 等 对 于 做 好 工 作 具 有 重 要 的意义；（ ５） 在国家与社会之间、国家权力与公民权 利之间的交界面执行工作任务， 其工作质量和绩效 表现直接决定着行政能力、政府形象和官民关系 等， 主导着公众对政府的评价。