产能过剩化解中的政府责任

“九五”和“十一五”时期淘汰落后生产能力中政府作用比较作者：石康来源：《北方经济》2010年第19期一、改革开放以来淘汰落后生产能力越来越受到重视改革开放以来,调整产业结构始终是宏观调控的重要任务之一。

随着改革的深化,淘汰落后生产能力逐渐成为调整产业结构的重要措施。

上世纪80年代,我国经济总体上处于供给不足的状态,经济发展的主要任务是增加生产能力,淘汰落后生产能力不可能作为经济工作的主要任务。

但是,在思想认识和政策方面也开展了积极的探索。

例如,1984年10月,十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出“让企业在市场上直接接受广大消费者的评判和检验,优胜劣汰”。

这可能是在思想上认识到需要淘汰落后生产能力的开端。

1989年3月,国务院颁布了《关于当前产业政策要点的决定》。

这是我国第一个国家产业政策。

在这个文什把机械部、纺织部、建设部要求淘汰的产品列入停止生产产品目录中,这个义件可能是改革开放以后,以国务院名义发出的有关淘汰落后生产能力的最早的决定。

上世纪90年代以后,实际工作中越来越重视淘汰落后生产能力。

“九五”计划时期,以纺织工业为突破口,开始了大规模淘汰落后生产能力。

“十五”期间,进一步下力气淘汰落后生产技术和工艺,关闭不具备安全生产条件和污染严重的企业,“十一五”时期,在科学发展观的指导下,着眼于转变发展方式,特别是为了实现节能减排目标,开展了更大规模的淘汰落后生产能力的工作。

与80年代和90年代初期相比,90年代中期以后我国经济管理体制和经济运行方式发生很大变化。

相应地,淘汰落后生产能力的政府作用也发生了很大变化。

本文主要对明确改革的方向是建立社会主义市场经济体制后的“九五”和“十一五”期间淘汰落后生产能力中的政府作用进行比较,有时也会涉及“十五”期间的一些情况。

这样进行比较,主要考虑时间跨度长一些,更容易看清楚政府作用的变化。

二、“九五”和“十一五”时期淘汰落后生产能力的基本情况(一)“九五”时期淘汰落后生产能力的基本情况1995年9月28日,中国共产党十四届五中全会通过的关于编制“九五”计划的《建议》,是十四大明确提出建立社会主义市场经济体制后作出的第一个关于中长期规划的《建议》。

国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见颁布单位：国务院发文日期：2013-10-06有效性：全文有效文号：国发〔2013〕41号税种：综合税收政策引用文档：各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点。

为积极有效地化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，同时指导其他产能过剩行业化解工作，特制定本意见。

一、充分认识化解产能严重过剩矛盾的重要性和紧迫性在市场经济条件下，供给适度大于需求是市场竞争机制发挥作用的前提，有利于调节供需，促进技术进步与管理创新。

但产品生产能力严重超过有效需求时，将会造成社会资源巨大浪费，降低资源配置效率，阻碍产业结构升级。

受国际金融危机的深层次影响，国际市场持续低迷，国内需求增速趋缓，我国部分产业供过于求矛盾日益凸显，传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出。

2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。

钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。

值得关注的是，这些产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。

如不及时采取措施加以化解，势必会加剧市场恶性竞争，造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。

当前，我国出现产能严重过剩主要受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素的影响。

在加快推进工业化、城镇化的发展阶段，市场需求快速增长，一些企业对市场预期过于乐观，盲目投资，加剧了产能扩张；部分行业发展方式粗放，创新能力不强，产业集中度低，没有形成由优强企业主导的产业发展格局，导致行业无序竞争、重复建设严重；一些地方过于追求发展速度，过分倚重投资拉动，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，助推了重复投资和产能扩张；与此同时，资源要素市场化改革滞后，政策、规划、标准、环保等引导和约束不强，投资体制和管理方式不完善，监督检查和责任追究不到位，导致生产要素价格扭曲，公平竞争的市场环境不健全，市场机制作用未能有效发挥，落后产能退出渠道不畅，产能过剩矛盾不断加剧。

重庆市人民政府关于化解产能过剩矛盾的实施意见正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 重庆市人民政府关于化解产能过剩矛盾的实施意见（渝府发〔2014〕3号）各区县（自治县）人民政府，市政府各部门，有关单位：为有效化解我市产能过剩矛盾，加快调整产业结构，提升经济增长质量和效益，促进五大功能区建设，根据《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）精神，结合我市实际，提出如下实施意见：一、总体思路及目标（一）总体思路。

以国发〔2013〕41号文件和市委四届四次全会精神为指导，坚持以转变发展方式为主线，以化解产能过剩矛盾、调整优化产业结构为重点，按照“尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治”的总原则，立足当前，着眼长远，严格控制增量，优化调整存量，推进产业转型升级，发挥市场机制作用，完善配套政策，通过“市场开拓消化一批、走出去转移一批、兼并重组整合一批、提高准入标准淘汰一批”等措施，化解过剩产能、提高产业集中度，加快政府职能转变，因地制宜、改革创新，将淘汰落后产能与发展先进产能相结合，不断增强产业核心竞争力，推动产业科学、健康、可持续发展。

（二）工作目标。

2年目标：化解产能过剩矛盾的长效工作机制初步建立，产能过剩问题基本缓解，产能利用率显著提升。

到2015年，船舶行业产能利用率提高到70%以上，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃行业产能利用率提高到85%以上，产业结构得到明显改善，企业环保、能耗指标基本达标。

5年目标：化解产能过剩矛盾工作长效机制不断完善，产能规模基本合理，发展质量明显改善。

到2018年，五大行业产能利用率均提高到85%以上，产业结构趋于合理，环保、能耗指标达到同行业先进水平。

河北省人民政府关于印发化解产能严重过剩矛盾实施方案的通知制定机关公布日期2014.02.20施行日期2014.02.20文号冀政[2014]14号主题类别自然资源综合规定效力等级地方规范性文件时效性现行有效正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 河北省人民政府关于印发化解产能严重过剩矛盾实施方案的通知（冀政〔2014〕14号）各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门：《化解产能严重过剩矛盾实施方案》已经2014年2月10日省政府第17次常务会议讨论通过，现印发给你们，请结合本地本部门实际，认真组织实施。

2014年2月20日化解产能严重过剩矛盾实施方案为全面贯彻落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号，以下简称《指导意见》），有效化解钢铁、水泥、平板玻璃等行业产能严重过剩矛盾，加快推进我省传统产业优化升级，制定如下实施方案：一、总量控制目标结合落实《河北省大气污染防治目标责任书》和钢铁、水泥、平板玻璃三个结构调整方案，大力推进“6643工程”，到2017年压减6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤和3000万标准重量箱玻璃。

（一）钢铁。

全面落实国家批复的《河北省钢铁产业结构调整方案》。

利用8年左右时间，将钢铁产能控制在2亿吨左右（到2017年压减6000万吨，前5年控制在22亿吨左右）；全部关停不符合节能减排和安全生产要求的独立炼铁（不含国家认定铸造企业）和独立转炉炼钢企业；淘汰450立方米以下高炉、40吨及以下转炉；按照炼铁和炼钢产能匹配原则，通过企业产能置换和整合重组，压减部分产能；按照超量置换原则，通过城市钢厂搬迁、向沿海和资源地转移，压减一批产能。

正确认识和积极化解产能过剩行业的风险我国的产能过剩问题随着经济增长的放缓，显得更加突出，不仅使企业的经营效益出现大幅下降，也困扰着银行的信贷资产质量。

如何来认识产能过剩，如何防范和化解产能过剩行业引发的信贷风险，支持经济实现有质量、有效益、可持续开展，已成为中国银行业亟待解决的一个重要问题。

如何认识产能过剩经济开展方式的转型必然伴随着产业（行业）构造的调整，产业（行业）构造的调整必然带来银行的信贷构造调整。

在过去的10多年里，中国经济依托根底设施的巨大投资，以及在参加WTO后的进出口快速增长，使中国的钢铁、化工、有色金属、煤炭、水泥建材、工程机械等行业得到了难得的开展机遇，形成了巨大的生产能力，也给投资者带来了可观的回报。

但近年来受美国次贷危机、欧债危机等因素影响而引发的全球经济衰退，直接影响到了中国的出口。

为应对危机，国家采取了一系列宏观调控措施，来抑制投资过热问题，力求对已经失衡的投资导向型经济构造进展校正。

在内外诸多因素的影响下，我国目前这种投资型产能已使得一些行业的运行状况十分严峻，局部行业产能过剩问题进一步突显。

钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备以及造船、电解铝、有色金属、光伏、航运、汽车、纺织、造纸、白色家电、工程机械等很多行业的产能都呈现出明显过剩或有过剩迹象。

欧美等国家通常用产能或设备利用率作为产能是否过剩的评价指标，认为79%～83%之间的产能利用率为正常值，超过95%被认为产能缺乏，产能利用率低于79%，那么说明可能存在产能过剩的现象。

美国商务部最新公布的年11月美国整体产能利用率为78.4%。

据我国相关行业协会估算，年我国的粗钢产能利用率为80.46%、水泥的产能利用率为78%、电解铝的产能利用率为70%、平板玻璃的产能利用率为75%、焦炭为73.79%、风电设备为59%，光伏制造为50%、多晶硅为43.79%。

年预计产能利用率会普遍低于上年。

所谓产能过剩是指在一定的技术条件下，某一产品或某类产品的生产能力超过了实际的有效需求量，即供大于求的失衡。

六、今年经济五大任务：去产能去库存去杠杆降成本补短板中央经济工作会议2015年12月18日至21日在北京举行。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平，中共中央政治局常委李克强、张德江、俞正声、刘云山、王岐山、张高丽出席会议。

习近平在会上发表重要讲话，总结2015年经济工作，分析当前国内国际经济形势，部署2016年经济工作，重点是落实“十三五”规划建议要求，推进结构性改革，推动经济持续健康发展。

李克强在讲话中阐述了明年宏观经济政策取向，具体部署了明年经济社会发展重点工作，并作总结讲话。

会议指出，今年以来，经济运行总体平稳，稳中有进，稳中有好，经济保持中高速增长，经济结构优化，改革开放向纵深迈进，民生持续改善，社会大局总体稳定。

今年主要目标任务的完成，标志着“十二五”规划可以胜利收官，使我国站在更高的发展水平上。

同时，由于多方面因素影响和国内外条件变化，经济发展仍然面临一些突出矛盾和问题，必须高度重视，采取有力措施加以化解。

会议强调，明年及今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，实施相互配合的五大政策支柱。

第一，宏观政策要稳，就是要为结构性改革营造稳定的宏观经济环境。

积极的财政政策要加大力度，实行减税政策，阶段性提高财政赤字率，在适当增加必要的财政支出和政府投资的同时，主要用于弥补降税带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任。

稳健的货币政策要灵活适度，为结构性改革营造适宜的货币金融环境，降低融资成本，保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长，扩大直接融资比重，优化信贷结构，完善汇率形成机制。

第二，产业政策要准，就是要准确定位结构性改革方向。

要推进农业现代化、加快制造强国建设、加快服务业发展、提高基础设施网络化水平等，推动形成新的增长点。

要坚持创新驱动，注重激活存量，着力补齐短板，加快绿色发展，发展实体经济。

第三，微观政策要活，就是要完善市场环境、激发企业活力和消费者潜力。

国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见国发〔2013〕41号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点。

为积极有效地化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，同时指导其他产能过剩行业化解工作，特制定本意见。

一、充分认识化解产能严重过剩矛盾的重要性和紧迫性在市场经济条件下，供给适度大于需求是市场竞争机制发挥作用的前提，有利于调节供需，促进技术进步与管理创新。

但产品生产能力严重超过有效需求时，将会造成社会资源巨大浪费，降低资源配置效率，阻碍产业结构升级。

受国际金融危机的深层次影响，国际市场持续低迷，国内需求增速趋缓，我国部分产业供过于求矛盾日益凸显，传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出。

2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。

钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。

值得关注的是，这些产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。

如不及时采取措施加以化解，势必会加剧市场恶性竞争，造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。

当前，我国出现产能严重过剩主要受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素的影响。

在加快推进工业化、城镇化的发展阶段，市场需求快速增长，一些企业对市场预期过于乐观，盲目投资，加剧了产能扩张；部分行业发展方式粗放，创新能力不强，产业集中度低，没有形成由优强企业主导的产业发展格局，导致行业无序竞争、重复建设严重；一些地方过于追求发展速度，过分倚重投资拉动，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，助推了重复投资和产能扩张；与此同时，资源要素市场化改革滞后，政策、规划、标准、环保等引导和约束不强，投资体制和管理方式不完善，监督检查和责任追究不到位，导致生产要素价格扭曲，公平竞争的市场环境不健全，市场机制作用未能有效发挥，落后产能退出渠道不畅，产能过剩矛盾不断加剧。

国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见正文：----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见国发〔2016〕6号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：钢铁产业是国民经济的重要基础原材料产业，投资拉动作用大、吸纳就业能力强、产业关联度高，为我国经济社会发展作出了重要贡献。

近年来，随着经济下行压力加大，钢材市场需求回落，钢铁行业快速发展过程中积累的矛盾和问题逐渐暴露，其中产能过剩问题尤为突出，钢铁企业生产经营困难加剧、亏损面和亏损额不断扩大。

为贯彻落实党中央、国务院关于推进结构性改革、抓好去产能任务的决策部署，进一步化解钢铁行业过剩产能、推动钢铁企业实现脱困发展，现提出以下意见：一、总体要求（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着眼于推动钢铁行业供给侧结构性改革，坚持市场倒逼、企业主体，地方组织、中央支持，突出重点、依法依规，综合运用市场机制、经济手段和法治办法，因地制宜、分类施策、标本兼治，积极稳妥化解过剩产能，建立市场化调节产能的长效机制，促进钢铁行业结构优化、脱困升级、提质增效。

（二）基本原则。

坚持市场倒逼、企业主体。

健全公平开放透明的市场规则，强化市场竞争机制和倒逼机制，提高有效供给能力，引导消费结构升级。

发挥企业主体作用，保障企业自主决策权。

坚持地方组织、中央支持。

加强政策引导，完善体制机制，规范政府行为，取消政府对市场的不当干预和对企业的地方保护。

国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见国发…2016‟6号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：钢铁产业是国民经济的重要基础原材料产业，投资拉动作用大、吸纳就业能力强、产业关联度高，为我国经济社会发展作出了重要贡献。

近年来，随着经济下行压力加大，钢材市场需求回落，钢铁行业快速发展过程中积累的矛盾和问题逐渐暴露，其中产能过剩问题尤为突出，钢铁企业生产经营困难加剧、亏损面和亏损额不断扩大。

为贯彻落实党中央、国务院关于推进结构性改革、抓好去产能任务的决策部署，进一步化解钢铁行业过剩产能、推动钢铁企业实现脱困发展，现提出以下意见：一、总体要求（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着眼于推动钢铁行业供给侧结构性改革，坚持市场倒逼、企业主体，地方组织、中央支持，突出重点、依法依规，综合运用市场机制、经济手段和法治办法，因地制宜、分类施策、标本兼治，积极稳妥化解过剩产能，建立市场化调节产能的长效机制，促进钢铁行业结构优化、脱困升级、提质增效。

（二）基本原则。

坚持市场倒逼、企业主体。

健全公平开放透明的市场规则，强化市场竞争机制和倒逼机制，提高有效供给能力，引导消费结构升级。

发挥企业主体作用，保障企业自主决策权。

坚持地方组织、中央支持。

加强政策引导，完善体制机制，规范政府行为，取消政府对市场的不当干预和对企业的地方保护。

发挥中央和地方两个积极性，积极有序化解过剩产能，确保社会稳定。

坚持突出重点、依法依规。

整体部署、重点突破，统筹推进各地区开展化解过剩产能工作，产钢重点省份和工作基础较好的地区率先取得突破。

强化法治意识，依法依规化解过剩产能，切实保障企业和职工的合法权益，落实好各项就业和社会保障政策，处臵好企业资产债务。

（三）工作目标。