农村税费改革的一些思考

■■■■一关注政府・ＧＯＶＥＲＮＭＥＮＴ　

对免征农业税后县乡财政问题的思考　

文／关晓光刘凤奇　

一、免征农业税后的县乡财政状况　

１９９８年党的十五届三中全会明确提出要逐步改革农村税费　

制度。２０００年，中央下发了《关于进行农村税费改革试点工作的　

通知》。农村税费改革首先在安徽省全省范围内推开，接着其他　

省份开始选择部分地区进行试点。２００３年在全国范围内展开。通　

过清费正税的一系列改革措施，有效遏制了农村“三乱”现象。　

２００４年，进一步加大了农村税费改革力度，取消了除烟叶外的农　

业特产税，逐步降低农业税税率，进行免征农业税改革试点，并　

明确提出五年内全面取消农业税。２００５年宣布取消牧业税，全国　

免征农业税的省份扩大为２８个，２００６年宣布全部取消农业税。　

这一系列税费改革措施的实行为８亿农民带来实惠的同时，也　

给县乡财政带来了一系列的冲击。　

１．县乡财政收入规模减小。随着农村税费改革的深入，尤其　

是２００６年宣布全部取消农业税后，农民负担大幅度减轻了，但　

同时县乡两级收人也大幅度降低。尤其是一些以农业税为主要　

收入来源的乡镇，财政减收幅度较大。２００３年以来，农村税费改　

革在全国范围内展开，２００４年开始进一步加大农村税费改革力　

度，取消除烟叶外的农业特产税，进行免征农业税改革试点，河　

北、内蒙古、辽宁等１１个粮食主产省（区）的农业税税率降低３　

个百分点，其余降１％，并明确提出五年内全面取消农业税。到　

２００５年，又宣布取消牧业税，免征农业税的省份扩大为２８个，　

２００６年宣布全部取消农业税。与农村税费改革前的１９９９年相　

比，全国农民每年减负总额超过１０００亿元，人均减负１２０元左　

右。这一系列改革措施造成乡镇财政减收，特别是那些农业税和　

农业特产税占财政收入比重较大的乡镇，已经严重影响了县乡　

财政的正常运转。　

２．县乡财政收入结构发生变化。农村税费改革以前，乡镇财　

政收入除农业税、工商税等预算内收入和各项税收附加等预算　

安徽农业科学。Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ａｎｈｕｉ　Ａｇｒｉ．Ｓｃｉ．２００７，３５（２）：５９１，５９３　责任编辑胡剑胜责任校对左佳　

对新时期下我国农税改革的思考　

卫娜　（上海交通大学安泰管理学院，上海２００３３３）　

摘要为解决“三农”问题，我国于２００６年１月１日起正式全面取消了农业税收，使广大农民减轻了负担。但同时也导致了地方政府　财政压力增大、农村公共物品保障不足等问题。阐述了国外农业税收的现状及我国农业税收改革的进程，指出了我国农税改革存在　的问题并提出了解决对策。　关键词农业税收改革；农村公共物品；财税体制改革；策略　中图分类号Ｆ３２０　文献标识码Ａ　文章编号０５１７—６６１１（２００７）０２—００５９１一Ｏｌ　１国外农业税收优惠政策的现状　在全球范围内看，不同国家对农业税收问题都有着独　特的作法。美国的农业课税包括：统一适用所得税，财产税　和遗产税，并对农业有特殊优惠。联邦税制中涉及农业课税　的税种为所得税（独资公司和合伙公司交纳个人所得税，股　份有限公司需交纳公司所得税）和遗产税；地方税制因地而　异，但农业税收的优惠政策均表现为财产税的减免。首先，　农业公司除可享受一般公司的鼓励就业税收抵免、投资税　收抵免，享受亏损向后５年抵免或用以前年度已缴税款抵　免外，还有一些特别优惠。如农业劳动和园艺团体，水利工　会、基地工会等的利息所得、股息所得、财税所得等，可享受　免税待遇。此外，关于“产品”销售和“资本”销售项目的划分　并分别采用不同的税率计算。个人资本增值所得税的税率　是８％　２８％，低于其他个人所得税率。且在其所得税法中　规定，种畜、母畜等也被列入“资本”，其销售所得被列入“资　本增值”所得，享受优惠税率。其次，从事农业经营的遗产税　的税收优惠政策有：①农业生产者过世时，其拥有的土地按　该土地的农业价格而非标准市价计算遗产税；②土地继承　者在满ｌ０年后出售继承的土地缴纳所得税时还可享受按　照标准市价计算成本的农业用途的价格，从而大大减少了　应缴的所得税。　在澳大利亚，政府基本上一直沿用经济保护主义，对农　牧业实行减税优惠和价格补贴政策，没有专设农业税税种，　只对从事农牧生产的农牧场主和工人征收所得税。并对农　业经营者给予更多的税收优惠和扶持。例如：①遇到干旱、　疾病等灾害时，政府会提供费用要求农牧场主杀掉病、弱牲　畜，且计税收入只按农牧场主当年收入的ｌ／５计算，其余在　以后年份的利润中扣除。②农牧场主购买自用农业设备（如　拖拉机、收割机）免缴销售税，农牧场主出售自产农产品也　不直接缴纳销售税。③农牧产业用柴油免缴销售税。④加速　折旧。如用于水土保持的设备可以在１年内提取折旧；干旱　地区的灌溉设施，每年可以按成本的１０％提取折旧等。　２我国农业税收改革进程回顾　在２００４年的十一届全国人大二次会议上，国务院总理　温家宝同志代表中央政府郑重承诺，从２００４年起要逐步降　低农业税税率，平均每年降低１个百分点以上，５年内取消　农业税。同年，政府开始着力改革粮食风险基金使用方式，　将原来通过流通环节的间接补贴改为直接补贴，并通过实　施良种补贴和农机具购置补贴等措施，减轻农民负担，调动　作者简介卫娜（１９８１一），女，上海人，硕士研究生，研究方向：隐性税收。　收稿日期２００６　１０．１３　其种粮积极性。到２００５年，全国免征农业税的省、市、自治　区达２２个。２００６年１月１日起，政府全面取消了农业税，并　取消了专门面向农民征收的各种不合理收费，并将农村义　务教育等公共产品逐步纳入财政保障范围，实现了农村公　共产品供给方式的历史性变革。　同时，“十一五”规划纲要中也提出了“推进财政税收体　制改革”，包括进一步深化农村税费改革，扩大公共财政覆　盖农村的范围，坚持“多予少取”的原则，按照“２年实现、３　年巩固”的目标，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范　围。促进乡镇机构改革，建立乡村控制新债、化解旧债的有　效机制，创新防止农民负担反弹的监管机制。争取到２００８　年在全国基本推行新型农村合作医疗制度，并到２０１０年实　现基本覆盖农村居民的目标。逐步完善种粮农民补贴制度，　建立种粮农民利益保障机制，积极支持土地、金融等其他农　村机制体制改革。深化农村综合改革，促进新农村建设。　３农业税制改革中存在的问题　首先，取消农业税在很大程度上减轻了农民的负担，但　农业生产经营者依然在不同程度上直接或问接的承担着增　值税、消费税、营销税、城市维护建设税、教育费附加、城镇　土地使用税、印花税等税收的负担。其次，取消农业税对基　层政府造成了空前的财政压力，尤其是以农业为主要经济　来源的西部地区，更是如此，并随之造成了对地方性农村公　共物品供给的压力，包括治安、道路建设、防洪灌溉、义务教　育、医疗卫生、社会保障等各方面，这在一定程度上造成了　下级政府向上级政府“甩包袱”的情况，最终直接影响到农　民的切身利益和权利。　４对策与建议　４．１征收农业经营者非客观差异化个人所得税根据目　前我国现行个人所得税法律制度规定，农民不缴纳个人所　得税，理由是：在家庭联产承包责任制下，农民无工薪可领，　因此不是工薪所得的纳税主体，同时他们亦非工商经营者，　也无需缴纳所得税。这样，在取消农税后就成为个人所得税　的真空。无论从法律体系的健全角度看，或从社会经济健康　发展看，这显然是不尽合理的。　当前，我国东西部农业发展水平差异很大。在一些发达　地区，农业经营者依靠国家优惠政策，已经达到了较为富足　的生活状态，而尚有许多相当落后的地区，还处于缺水少电　的贫困状态。因此笔者认为，实行非客观的差异化农业税收　策略有其必要性。非客观，即非完全根据收入水平缴税，而　是综合考虑不同地区农业经济发达水平、发展规模和速度、　（下转第５９３页）

中国农村信用合作》月刊　亩期一题　善了有关手续，从而消除了隐患，化解　了潜在的风险。　该社人员大都出身于农民家庭，　深知广大农民的苦和乐。因此，对于上　门群众他们不分贵贱、贫富，一律以礼　相待。一声亲切的问候，一杯温热的白　开水，拉近了他们与农民朋友的距离，　赢得了农民朋友的充分理解和信任，　他们要求自己在放贷时做到便捷、文　明、高效，收贷时要求借款户迅速、完　整、主动、配合。对于收贷困难户、钉子　户大打歼灭战，采取各种方法，不达目　的誓不罢休。他们的收贷作风影响教　育了一大批心存侥幸的贷款户，久而　久之逐步形成了信用社独特的收贷风　格，对全镇群众心理上也产生了潜移　默化的影响，营造了该镇良好的信用　氛围。　结构调整：实现信企“双赢”　实践证明，调整信贷结构，优化贷　款投向是保证信贷资产质量的好方　法。他们根据“择优限劣”的信贷原则，　坚持工商业贷款向重点企业倾斜，农　副业贷款向优势项目倾斜的“双向”方　针。坚持选准、选好贷款对象，注重投　向抓源头。每年年初，他们都对全镇所　有的贷款户进行调查分类，逐步对一　些经营无方、管理不善、高负债、低效　益的借款企业户，实施“收多贷少”，有　步骤地压缩贷款数额。将存量贷款向　效益好的重点企业和优势项目转移，　既有力地支持了农副业、工业经济的　发展，又保证了资产的安全，避免了许　多决策失误造成的风险。江苏亚光金　属制品有限公司系春兰集团空调壳体　主要配套生产厂家，也是泰州市７６家　重点骨干企业之一，具有良好的市场　发展前景，信用社支持该企业从起步　发展，成为年产值１．３亿元，利税　１２７１万元的市属重点企业。其间，先　后向该企业投放项目贷款５３００万元，　配套流动资金１．６亿元，使企业不断　发展壮大。企业的发展也反哺信用　社。该企业每年回笼资金１亿多元，全　部从信用社基本账户进出，各月的到　期贷款和应付利息都能及时归还划　付，从无逾期和拖欠现象，真正实现了　“信企双赢”。此外，他们根据本地农副　业经济特点，努力加大支农力度。近年　来突出支持了运输业、养殖业和服装　加工业三大优势行业，帮助了一大批　养殖大户脱贫致富、运输户由小变大、　服装加工业大户形成服装加工业巨　头。　作者单位：人行江苏姜堰市支行　一、中国农民的负担历来就不轻　为了说明这一问题，我们将农民负　担定义为农民所承担的税收、提留统筹　和其他摊派。并将公社时期和家庭承　包制时期的农民负担作一对比，结果是　公社时期的农民负担并不比家庭承包　制时期轻多少。对农户来说，公社时期　的负担主要包括国家税收、集体提留和　各种杂项负担，为了与家庭承包制后的　口径一致，农民纯收入相当于分配给社　员的份额与集体提留之和。　公社时期农民间接负担占上年人　均纯收入的比重最高年份达到了　３５、２％（１９７０年），最低也有２０．０％　（１９６２年），一般在２５％左右，其平均值　为２４．８％。需要注意的是，这一结果尚　未把那一时期极为严重的工农产品剪　刀差和大量的无偿使用劳力考虑在　内。　家庭承包制时期的农民负担占上　年人均纯收入的比重全国平均为　２５．８％，它说明：（１）客观上二，现在的农　民负担是比较重的，因为它占了上年农　民人均纯收入的近１／４—１／３；（２）公　社时期的农民负担也是比较重的，并且　并不明显比现行负担轻（况且还没考虑　隐性负担）、　一句话，中国农民的负担　历来就不轻　住实际负担相差并不明　显的情况下，为什么当前表现出的农民　负担问题的严重性却差异明显？我们　认为有以下原罔：　（１）农民实际负担确实较重，它占　ｊ　ｆ一年农民人均纯收入的近１／４—１／　３　（２　Ｊ制度环境不同　在家庭承包制　时期，不规范的公共品制度外筹资制度　直接与农，　的经济利益相对立，农户私　有产权的获取，使公社时期延续下来的　这一制度的运行，再不　，能如公社时期　顺畅了。在家庭承包制下，公共品的供　给者（政府部门）及公共品的需求者（农　户）成为了两个具有一定独立利益的主　体。一方面，作为公共品供给主体的政　府部门来说，公共品的制度外筹资制度　及其自ｔ一『『Ｉ『下的决策规则给了供给方　一种增加筹资的机制，从而有增加农民　负担的可能；另一方面，作为公共品需　求主体的农户来说，这一制度使农户成　为了负担的直接承担者，当供给与其需　求不一致时，对供给方的对抗情绪就强　烈起来。由于这两方面的原因，使得家　庭承包制时期的公共品制度外筹资制　度与严重的农民负担问题联系在了一　起。　（３）农民负担显性化。公社时期农　民负担由集体经济直接支付，掩盖了农　民的沉重负担，实际上农民无差异地长　期承受着低水平的生活；而家庭承包制　时期，农民的沉重负担显性化了，他们　要求提高生活水平的强烈欲望，必然产　生抵制不合理沉重负担的行为冲动，表　现出农民负担问题的严重性和差异明　显性。　二、两个时期农民负担沉重的制度　原因分析　家庭承包制实施以来，农村社区　公共品的制度外供给一直存在，它是公　社时期社区公共品供给制度的延续。　以农村中的“三提五统”为例，从政府的　界定上说，它并不属于财政资金，而是　集体资金。国务院颁布的《农民承担费　用和劳务管理条例》规定（国务院法制　办公室，１９９９）：“承包耕地的农民按其　承包的耕地面积或者劳动力向其所属　的集体经济组织缴纳村提留和乡统筹”　（第１３条），“村提留…由村集体经济组　织…收取”（第１６条），“乡统筹费属于　集体经济组织范围内全体农民所有，主　要用于本乡民办公助事业，不得混淆和　改变乡统筹费的集体资金性质和用途”　

２ｏｏ７．９　新疆农垦经矫　农村公共产品　

税费改革居农村公共产品　

供给缺位飓考　

张润君梁健　

（中国农村问题研究中心西北调研基地　西北师范大学政法学院　甘肃兰州７３００７０）　

［摘要］农村公共产品供给不足一直是制约农村经济发展的瓶颈，农村税费改革在减　轻农民负担的同时，却使农村公共产品供给缺位这一问题进一步凸现出来。本文以西北地区　为例分析了税费改革后农村公共产品供给的状况，从义务教育、乡镇公共医疗卫生、社会保障　及基础设施四个方面阐明了税费改革对农村公共产品供给产生的影响；并从基层政府和中央　政府的互动及基层政府与农民的供给能力和财政转移支付、“一事一议”等几个方面分析和反　思了税费改革对农村公共产品供给产生影响的原因。　［关键词］税费改革农村公共产品供给　

一、引言　２Ｏ世纪９Ｏ年代，农民负担问题愈演愈烈，使　我国一些农村地区出现了比较严重的治理型危　机。①当时的主流意见几乎无一例外地将农民负　担问题归咎于农村基层政府（参见傅光明，２００１；　邓大才，２００１；Ｂｅｒｎｓｔｅｉｎ＆１西，２００３；Ｗｅｄｅｍａｎ，　１９９７：８０５—９３１）。有论者认为，２０００年开始在安　徽等地进行试点的农村税费改革，正是冲着“三　乱”而来，具备内在的“倒逼”机制——中央通过　堵住基层政府“三乱”方面的收入，促使基层在十　分有限的财政资源约束下不得不对自己进行“革　命”，最终达到精简机构和转变职能的目的。　但随着税费改革的逐步深化和农业税的完　全取消，农村公共产品的供给问题也浮出水面。　目前农村公共产品的供给状况虽发生了重大变　化，但乡（镇）政府仍然是农村公共产品最主要的　供给主体，财政资金仍然是农村公共产品最主要　的资金来源，然而一向财政拮据的乡镇改革前尚　可通过“三提五统”、各种预算外收费及“积累工　和义务工”来维持组织运转和提供乡镇范围内的　一些公共产品，如今这些费用全被取消，而且来　自上级的财政转移支付难以弥补乡镇的财政缺　［作者简介］张润君（１９７０一），男，甘肃天水入，西北师范大学政法学院副院长，副教授，博士，主要从事经济社会学　和管理学研究。梁健（１９８０一），男，甘肃秦安入，中国农村问题研究中心西北调研基地、西北师范大学２００５级社会学硕士　研究生，研究方向：农村社会学。　①陈桂棣、春桃的《中国农民调查》（２０ｏ４）为我们形象生动地展示了这种治理性危机．　Ｘ【ＮＪＩＡＮＧ