乡镇政府职能转变的问题和对策
摘要
乡镇政府职能转变是现阶段全面深化改革的重点和核心内容。随着全面深化改革的不断深入，客观上要求乡镇政府必须转变职能，从而更好的发挥好乡镇政府公共服务与社会管理职能，更好的为农村中的各项事业服务。我国的乡镇政府作为国家政权体系中最基层的政权组织，其职能的发挥直接关系着我国农村社会的发展。当前的改革已经进入攻坚期和深水区，与人民密切相关的乡镇政府职能转变当然是必不可少的。
关键词：乡镇政府；职能转变；问题
目录
摘要 (1)
一、乡镇政府职能概述 (3)
1.1乡镇政府职能定位 (3)
1.2乡镇政府的地位 (4)
二、乡镇政府职能转变的问题 (6)
2.1传统的“压力型行政体制” (6)
2.2乡镇政府财政危机严重 (6)
2.3条块关系难以处理 (7)
2.4乡镇政府职能定位不明确 (7)
三、乡镇政府职能转变的对策 (9)
3.1创新公共财政体系 (9)
3.2建立高效廉洁的人员保障机制 (9)
3.3完善乡镇政府绩效考核制度 (10)
3.4推进农村基层民主建设 (10)
参考文献 (13)
一、乡镇政府职能概述
1.1乡镇政府职能定位
1.政府的含义
中国是一个具有数千年悠久文化和政治传统的文明古国。在古代社会，中国称政府为宰相治理政务的处所。这里的处所，不仅是处理一般行政事务的地方，也是处理司法、立法等部分事务的所在。事实上，这既是一种权力机关，也是一种管理机关。
近代社会以来，孙中山把国家权力分为人民的权力和政府的权力，这里的政府权力主要包括立法权、行政权、司法权、监察权等，这里所讲的政府是具有统治的含义。罗豪才在《行政法论》一书中指出，国家行政机关是统治阶级运用国家权力管理国家行政事务的机关，又称国家管理机关。西方国家中，洛克认为，政府是人们自愿通过协议联合组成的“共同体”。
法国的卢梭认为，政府是臣民与主权者之间建立的一个中间体，负责执行法律和维护自由。
卢梭的“中间体”和洛克的“共同体”都指一切权利属于人民，政府是权力的执行者。密尔在《代议制政府》一书中，认为政府不仅对人类精神起巨大的作用，还能有组织的安排公共事务，以上关于政府概念的说法都是值得参考的。研究当代的中国政府，这里的政府有宏观和微观两个层面理解。从宏观层面上来讲，政府是指掌握公共权力的国家权力机构，主要包括立法机关、行政机关、司法机关；微观层面上来讲，政府是主要指的是中央政府和地方各级政府。本篇论文中所指的政府是微观层面上的，即狭义的政府。
2.政府职能的含义及特点
有关政府职能的含义，理论界的看法都不统一，金太军认为政府职能是政府所承担的职责和功能；
许文惠等认为政府职能是社会的行政体系在整个社会系统中扮演的角色和发挥的作用；
杜创国认为政府职能是政府承担的职责和所具有的功能。从职能作用的领域
分为政治、经济、文化和其他社会职能，从职能属性上分为保卫、统治、管理和服务等职能，从职能作用方式来划分，立法、行政、司法和监察等职能。
虽然理论界对政府职能的定义没有统一的观点，但基本观点都认为政府职能是指政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。
政府职能是一个现实性、历史性的概念，政府职能反应了政府活动的大体方向、主要任务和作用。因此政府职能具有以下特性：
第一，政府职能具有动态性。政府职能是随着社会的发展而发展变化的，是一个历史性概念，在不同的社会形态下，政府所具有的职能是不相同的。尽管政府的基本职能保持不变，但政府职能的内容、强度、管理方式都会有所变化。取消农业税之前，我国乡镇政府主要在催款纳粮，计划生育方面下大工夫；农业税取消之后，我国的乡镇政府不再催款纳粮，而是把主要的工作放在为农村社会提供服务上面。可见，政府职能是一种变化发展的过程，具有动态性。
第二，政府职能具有整体性。政府职能主要包括中央政府职能和地方政府职能，是一个完整的系统。中央政府和地方政府职能发挥的好坏都会影响我国政府职能的整体发挥，从而影响我国社会的发展。同时，构成我国的政府职能的要素之间相互联系、相互影响，所以，必须从整体上对政府职能进行理解，理清政府职能各领域和各层级之间的互补关系。
1.2乡镇政府的地位
1.乡镇政府的性质
“乡”字最早出现在汉篆中，在我国地方政府制度史上历史悠久。乡镇政府是我国政权体系中最基层的政权组织。乡镇政府作为乡镇人民代表大会的执行机关，由乡镇人民代表大会产生，并向其报告工作，对其负责，受其监督。同时，乡镇政府作为同级权力机关的执行机关，认真执行乡镇人民代表大会的决议，因为这些决议是关系本区域内人民群众的根本利益。另一方面，乡镇政府是国家最基层的行政机关，对上一级国家行政机关负责，接受其领导，并报告工作，认真完成上级政府交办的各项任务和工作。乡镇政府作为地方政府的组织系统之一，它承担着上级政府下派的命令和任务，管理乡镇各项事务，对农民群众进行思想教育并为农村社会提供公共服务。乡镇政府作为国家政权的重要组成部分，在我
国政权体系中具有基础性的地位。
2.乡镇政府的地位
第一，乡镇政府是人民民主专政国家政权的基础。乡镇政府作为农村中最基层的政权体系，直接与广大人民群众相联系。国家政治的稳定、社会秩序的安定、农村社会的发展等很大程度上取决于这一基层政府。同时，乡镇政府是农民根本利益的代表者，是切实为广大农民群众服务的政权体系。
第二，乡镇政府是国家工作的“末梢神经”部分。党的一系列政策的贯彻、执行，最终都要通过乡镇政府，只有通过乡镇政府的实际工作，党的方针、政策才能顺利的落实到人民群众的生活中去，才能及时有效的反馈出国家政策、方针和指令的制定是否准确、是否及时有效。这样信息才能及时的反馈，从而有利于上级和中央政府更好的制定和完善农村中各项政策的实施和发展。乡镇政府必须对本区域内的事务进行综合管理、全面领导、重点负责。
二、乡镇政府职能转变的问题
2.1传统的“压力型行政体制”
一种体制的长期存在，总要留下相当多的沉淀。所以，一直以来，我国的乡镇政府处在压力型的行政体制下，根本不能充分的发挥自己的职能。在这种体制影响下，各级政府组织为了取得工作成就，制定了各种目标和任务分别下派给下级政府组织，要求下级政府组织要按时完成工作任务，以其完成任务的情况作为评价考核的标准。有些政府组织对于工作目标和任务采取“一票否决”的制度。例如，我国当前县级政府对乡镇政府领导工作的考核大都采用“一票否决”的制度，主要从计划生育、社会治安、招商引资等各方面的工作指标考核。这些硬性工作指标的完成与否直接关系着乡镇政府领导干部的升迁、工资、福利、待遇等。所以，乡镇政府的特殊情况比较多，自身的工作计划经常被打乱，特别是当上级的考核指标过多时，乡镇政府不得不把重心放在完成上级下派的各项任务上、应付各种检查和评比工作，而没有更多的心思关心身边的人民群众。虽然，取消农业税之后，乡镇政府的工作任务大大减少了，但是，乡镇政府仍然摆脱不了这种压力型的行政体制，从而使乡镇领导和干部们把大量的时间和经历都用在了完成上级下达的各项指标和检查工作上，整天辛辛苦苦、忙忙碌碌的工作，而没有真正为当地农村经济和社会发展服务。由于压力型行政体制的影响，使乡镇政府忽视了自身工作的主动性、积极性，影响了乡镇政府的职能的正常发挥。
2.2乡镇政府财政危机严重
随着我国经济的不断腾飞和现代化进程的不断加速，中国的许多乡镇政府陷入了财政危机的泥潭而不能自拔。造成这种危机的原因是多方面的，比如体制性因素、机构庞杂、债务、收入渠道狭小等原因，但是根本原因还是我国的压力型行政体制的影响。一方面，大部分地方实行分税制，减少了乡镇政府的财政收入；另一方面，农业税取消后，直接切断了乡镇政府的财政来源，使大多数以农业税为主的乡镇政府陷入更加严重的财政危机，甚至有的乡镇政府基本上不能维持正常的工作运转。这些危机对于乡镇政府职能工作重心转移到公共产品和公共服务
上有很大的阻碍作用。一方面，由于乡镇财力逐年减少，而用于农村社会支出的部分逐年增加，造成了我国乡镇政府债务问题严重。取消农业税之前，乡镇政府可以通过向农民收税费得以偿还；农业税废除后，乡镇政府的主要财政来源于上级政府的财政转移支付来维持乡镇基本的运转。另一方面，有的乡镇领导为了取得政绩、完成任务，制定了一些不切实际的经济发展任务，乡镇干部迫不得已要靠大量的债务搞政绩建设，促进整个区域的发展，也加重了乡镇政府的财政危机，必然导致乡镇政府难以维系公共服务建设的需要。
2.3条块关系难以处理
当前，大部分乡镇政府中乡镇机构实行垂直管理模式，导致乡镇政府的各个站所条块分割严重、管理结构不合理，乡镇工作人员职责划分不清楚，使各种矛盾日益凸显，使得乡镇政府职能支离破解。“一般来说，把乡镇政府机构分成三类，一种是垂直部门，如工商所、派出所等；一种是乡镇政府内部管理部门，如文化站、农机站等；还有一种是代管部门，如财政所、民政所。在乡镇政府的设置部门中，垂直部门和代管部门多是实权部门，而这些部门的管理权多由县级政权垄断。”但是乡镇政府工作多是综合性的工作，需要各个部门的整体配合，实际上，县级政府消弱了乡镇政府综合处理事务的能力。“在涉及到市场管理方面的工作，乡镇政府各部门之间配合不够，乡镇长需要“请示”站所长，大部分的时候，还要依靠私人感情办事，乡镇部门之间领导调控不通畅，处处受到阻碍。
这些不正常的工作现状不仅给乡镇政府工作带来很多麻烦，而且在条块关系中，这种领导方式在一定程度上消弱了乡镇政府的管理职能，阻碍了乡镇政府职能的正常发挥。
2.4乡镇政府职能定位不明确
在当前的乡镇政府工作中，乡镇政府为了维护自身的利益，把工作的重心放在了上级政府下派的各项任务和指标上，对应该承担的发展农村经济、服务农民生产生活、维护农村社会治安等本职的工作不予关心。使农村地区的一些基础设施长时间得不到改善，农村生产生活越来越不方便，致使乡镇政府职能存在严重的错位现象。农业税废除后，由于受社会经济发展、社会需求等各方面的影响，
乡镇政府的职能已经不是之前以收税为主的工作，而是要为农村社会发展提供基本的公共服务。但是，在现实的乡镇政府的工作中，乡镇政府还用行政手段干预私人活动，同时，也干预了市场，阻碍了私人经济的发展，造成了资源配置的扭曲，降低了市场配置资源的效率，导致乡镇政府职能越位，而在提供公共服务方面根本就没有做具体的工作。这些问题主要受传统工作模式的影响，在未来的一段时期内仍将存在，影响市场机制的作用，使乡镇政府的职能逐步弱化。
三、乡镇政府职能转变的对策
3.1创新公共财政体系
全国取消农业税之后，我国的乡镇政府不再是以前“催粮纳款”的管理者，而成了为广大人民提供公共服务的服务者。这在一定程度上降低了人民的生活负担，但却使本来就比较贫困的乡镇政府更加贫困，陷入了财政危机。一方面，传统的压力型行政体制的影响，乡镇政府的工作任务比较繁杂，以至于乡镇政府支出比较多；另一方面，随着乡镇政府职能的转变，需要向农村社会提供更多的公共服务、基础设施建设等。这些都使乡镇政府财政危机更加严重，所以，必须要加强中央政府对乡镇政府财政的转移力度。我国目前财政转移的目标是弥补乡镇财政的收支缺口，为了实现各个地区社会发展的总体目标。乡镇政府作为我国最基层的政权体系，直接与广大农民群众的生活相联系，如果乡镇政府没有足够的财力、物力、人力，我们的乡镇政府的职能根本没有办法发挥，更谈不上为农村发展提供公共服务。所以乡镇政府首先要有足够的财力，保证自己能够正常运转，然后要不断的调整和改善县级财政和乡级财政体制。乡级政府可以根据政府预算的形式向上级财政部门申请财政支付，上级财政根据情况确定乡镇财政困难的标准，依据标准进行统筹安排，集中力量重点解决好乡镇政府的财政危机，保证乡镇政府职能的正常发挥。
3.2建立高效廉洁的人员保障机制
在人才的选拔机制方面，要推行公开、公正、公平的选拔任用模式，使我国干部人员的选拔民主化、科学化化，从而提高选拔人才的公信度。使广大群众认可乡镇干部工作人员的工作能力；使乡镇干部都明白必须要靠实力、凭才干来认真积极工作，混日子是没有发展前途的。在现实的工作中，实质上，乡镇工作是最艰苦的工作，尤其是那些处于偏远山区的乡镇工作环境更是艰苦，工作任务繁重，大多数乡镇干部一干就是几年，有的甚至一辈子，这在一定程度上影响了乡镇干部的积极性，势必影响到乡镇政府的基层工作。因此，推行阳光选拔干部模式，为干部提供公平竞争和自我展示的平台，将那些政治素质高、文化层次高、
创新意识强、主动性强、清正廉洁的乡镇干部安排到重要的岗位。同时，对那些无法得到提拔的乡镇干部，在工资待遇上给予适当的补助，从经济上增强其积极性，从政治上提高其主动性，让干部们真正体会到实干的“回报”。从而整体上调动乡镇干部的工作积极性。
3.3完善乡镇政府绩效考核制度
我国乡镇政府考核的主要方式是来自县级政府的单方面考核，应该建立全方位的干部考核机制。主要涉及上级、同事、下级和农民群众共同参与考核才能确切反映考核主体的真实情况。乡镇政府职能定位是否合理，履行职能情况是否真正符合农民群众的要求，必须坚持社会公共群众参与的原则。“政府是国家治理的核心主体，政府广泛征求社会公众意见，将公众满意度作为重要的考核指标，完善规范的职能评价体系”。
当前各个乡镇政府的考核方法都是县级政府根据乡镇的发展情况设定考核指标下派任务，进行定期、年终等考核，根据乡镇政府完成任务的实际情况给出等级。这种上级单一的考核方式，容易使乡镇政府只顾为了完成上级委派的任务而工作，忽略了乡镇政府为民服务的初衷，严重损害了人民群众的切身利益。所以，乡镇政府要明确自己管理和服务的对象是广大人民群众，要运用民意测验法和社会调查的方法不定期的了解群众对乡镇政府干部工作的满意度，打破原有封闭单一的考核方式，尽可能多元化、科学化评价。
3.4推进农村基层民主建设
基层民主作为社会民主政治的基础，关系到我国社会主义政治建设的整个发展过程。然而，“乡镇政府作为直接联系广大农民群众的纽带，理应具有承担和维护农民民主的权利、积极推进农村基层民主政治建设的任务。”
政府改革的着力点是放权予社会，所以乡镇政府必须还社会自由，还自身轻松，全面推进、不断深化农村基层民主建设。
1.完善村民自治建设
中国是一个传统的农业大国，受自然经济的影响，我国的农业基础地位一直比较薄弱。随着农村改革不断的发展和完善，中国共产党带领人民群众走上了一
条适合自己的道路，即实行村民自治管理。村民自治组织是农村社会重要的构成元素，整个农村社会的运行情况大部分都是由这个构成元素决定和影响的。针对这种情况，必须要完善村民自治建设，使其能够真正在农村地区发挥组织和领导作用。必须从以下几方面完善村民自治组织建设：
首先，重视发展农村社会组织。乡镇政府职能转变趋势是还权予社会，如果社会不能有效的承担起相应的社会治理责任，那么乡镇政府就不能实现有效的治理。在当前的农村社会，农民通过村民委员会实行自治，主要是围绕村委会组织展开，比如村委会选举。随着经济社会的发展，我国农村开始出现各种农民基于共同需要和利益而自我形成的社区组织，如各种行业协会、社区民间组织等。这些社会自治组织的产生和发展，能够有效地提高农民自治组织的组织化程度，能够真正为农村的发展服务。
其次，规范村党支部与村委会的关系。村民自治关系主要包括乡镇政府和村党支
部的关系，党支部应该在调查研究的基础上，根据本地的实际情况出发，提出经济发展和精神文明建设的具体意见，交给村民委员会商议讨论，把我们党提出的方针和政策转变为人民群众自觉主动的行为。目前，村委会与村党支部在村级事务中的管理比较模糊，这就致使村党支部和村委会的矛盾更加突出。所以要求理顺村党支部和村委会的权利，明确村党支部对本村事务的领导权；使村党支部认真贯彻党的路线、方针、政策，帮助村委会依法开展工作；调动村民自治组织中多方面的力量，整体上推进农村的发展；对党员干部进行再教育，加强党支部的自身建设，为农村社会的发展提供思想保障。对于村委会，要根据具体情况建立村民委员会，设立村民小组，同时要加强村委会的职能建设，特别是加强村委会的组织、服务职能建设。改变过去要钱要物的错误思想，要积极的投身组织和服务活动中来，真正发挥村委会和村党支部的作用。
最后，提高农民的综合素质，增强村民的自治能力。由于中国封建社会的历史时间较长，农村的经济文化长期处于落后状态，农村人口的整体文化素质不高，在一定程度上影响了农村村民管理日常的村务活动。因此，要提高农民的综合素质，使村民自治管理正常运行。一方面，要培育农民政治参与意识、法律意识，解决农民文化水平低、素质差的问题；另一方面，要加强村民的思想教育，用社
会主义的原则引导村民，使他们逐渐地摆脱落后思想观念的束缚，走出来接触新事物，与现代化的发展水平相适应。
参考文献
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